城市更新、征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造的区别和联系

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1.城市更新VS“三旧”改造
城市更新的含义。从人类在城市聚居以来，便伴随着城市更新活动，城市更新改造是城市发展必然经历的再开发过程。城市更新，它有多种表述形式：城市重建、城市复苏、城市更新、城市再开发、城市再生、城市复兴、城市改造、旧区改建、旧城整治等等。
2009年，广东省政府与国土资源部共建集约节约用地试点示范省，发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，实现了若干政策突破，全面启动了“三旧”改造工作。在其指引下，深圳市在当年12月施行了《深圳市城市更新办法》，首次在地方政府层面提出了“城市更新”这一概念。
城市更新与“三旧”改造有何联系？通过政策梳理我们发现，广东省从2009年开始出现“三旧”改造概念，而后续在很长一段时间内，城市更新都用了“三旧改造”定义。2014年陈政高履新住建部，工作重心向棚户区改造转移，棚户区改造成了住房保障工作的重中之重，于是2015年广州市政府出台的《广州市城市更新办法》，就把“三旧”改造、棚户区改造、危破旧房改造都归纳到了“城市更新”大概念里面。与此同时，广州市新设“城市更新局”接替以前的“三旧改造”工作办公室。
“三旧”改造是在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地工作的重要内容，也是改善城市面貌和人居环境，提升居民生活品质，建设宜居现代城市的必然要求。这些都符合城市更新的内涵及外延，可以说“三旧”改造是特定时期、特定区域内的城市更新的特殊探索，是城市更新的一种形式。
2.征收拆迁VS“三旧”改造
“三旧”改造和征收拆迁虽然都属于城市更新的形式之一，但两者并非同一概念，具体来说有以下方面存在显著差异。
首先，实施主体不同。“三旧”改造的实施主体通常是村集体经济组织或其他市场主体，政府只是审批监督指导部门，不直接参与“三旧”改造项目。而征收拆迁的实施主体则为政府。
其次，法律依据不同。“三旧”改造主要依据的法律是地方性法规或政策，以广州为例，有《广州市城市更新办法》及配套文件、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》等政策依据。而征收拆迁涉及公民私有权，依据主要是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《征收土地公告办法》等法律和行政法规。
再次，强制性不同。征收拆迁具有较强的行政属性，因涉及公共安全利益，可以通过行政征收、行政处罚程序等强制执行。而“三旧”改造则完全遵循自愿原则，以广州市为例，旧村改造实施方案经市城市更新工作领导小组审议并批复后的3年之内，须经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过的，方可实施。此外，“三旧”改造的实施也完全由改造主体自己完成，政府（城市更新部门）通常只负责指导、审批、监督。
最后，补偿存在差异。征收拆迁一般都是只给予拆迁补偿。而旧村自主改造为了鼓励村民积极参与改造更新，除了给予被改造主体拆迁补偿（面积或货币补偿）外，可能还会给予一定数量的签约奖励金，以加快改造的进度，其实质也是村集体经济组织给予村民的奖励金。
3.棚户区改造VS“三旧”改造
“三旧”改造与棚户区改造虽同属旧城改造范畴，但两者有很大区别，具体来说有以下几方面。
第一，改造对象不同。棚户区改造主要适用于老旧住宅区，旨在消除危旧住房，改善片区居住环境，完善基础设施配套和公共服务设施配套；而“三旧”改造的范围更广，包括“旧村庄”、“旧厂房”、“旧城镇”，目的是进一步完善城市功能，优化产业结构，推进土地资源的节约集约利用。
第二，项目实施模式不同。以深圳棚改模式为例，棚户区改造项目以公共利益为目的，采取政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与的模式，改造方式以拆旧建新为主，搬迁安置住房以外的住宅部分全部用作人才住房和保障性住房；而“三旧”改造采取政府引导、市场运作的模式，改造方式包括综合整治、功能改变和拆除重建，所建住宅除搬迁安置住房和按比例配建的人才住房、保障性住房外，全部用作商品性质住房。
第三，强制性不同。棚改实施过程中，因涉及公共安全利益，对于少数不服从改造的，可以通过行政征收、行政处罚程序等强制执行；而“三旧”改造则完全遵循自愿原则，以广州市旧村改造为例，旧村改造实施方案经市城市更新工作领导小组审议并批复后的3年之内，须经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过的，方可实施。
第四，补偿奖励标准不同。目前法律对棚户区改造的定义、补偿标准未作统一规定，现阶段主要以地方性法规和政策规定为主。以深圳市为例，棚户区改造项目的货币补偿按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（市政府令292号）的规定执行，产权调换按照套内建筑面积1:1或建筑面积不超过1:1.2的比例执行，允许增购不超过10㎡的建筑面积。而“三旧”改造的补偿标准由项目实施主体与业主进行协商，并通过签订搬迁安置补偿协议予以约定，没有统一标准。
4.房地产二级开发VS“三旧”改造
房地产二级开发是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并将新建成的房地产进行出售和租赁的过程。房地产开发可分为五个阶段，即可行性研究和项目决策阶段、建设前期准备阶段、建设阶段、销售阶段和交付阶段。“三旧”改造与房地产二级开发两者有很大区别，主要有以下两方面。
第一，土地主要获取方式不同。土地招拍挂是房地产二级开发主体的主要拿地途径，但这种模式竞争较为激烈，一般房地产企业如果没有强大的背景实力、没有良好的拿地策略布局、想要通过招拍挂市场拿地并非易事。“三旧”改造的拿地方式与房地产二级开发有较大不同，根据广东省国土厅印发的《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》，为加快理顺用地手续、调动市场主体积极性、促进土地整合归宗、切实降低改造成本，规定涉及三旧改造的供地，除了政府收购储备后再次供地的，其余供地可以通过协议方式出让。也就是说原土地权利人自行改造或合作改造的项目，都可以通过协议方式出让。此外，依靠国家及地方给予“三旧”改造土地利用方面特殊的优惠政策，土地性质的转变将更加便捷，加之农村集体经济组织的合作参与，社会资本在土地获取方面的成本及风险将明显降低。
第二，建设内容不同。房地产二级开发主要内容是住宅及商业地产开发建设，其本质是以盈利为目的，因此不涉及基础设施公共服务等公益性项目建设，也不涉及保障性住房建设。而“三旧”改造主要建设内容是城市基础设施、公共服务设施及历史文物保护、保障性住房建设以及融资地块的住宅及商业开发。虽然采用自主改造和合作改造模式的旧村改造项目的融资地块也涉及住宅及商业地产开发，但这部分是为融资服务的，其目的是为建设保障性住房提供资金平衡，这与房地产二级开发有本质区别。此外，根据广东省人民政府《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）规定，旧厂房、旧城镇涉及“工改商”的，且原土地权利人自行改造的，除应当按规定补缴地价款及相关税费外，还应将不低于该项目用地总面积15%的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设。可见，相比于房地产二级开发，“三旧”涵盖内容更广、更为注重基础设施公共服务设施等公益性项目建设。
作者：张彬 郑哲 陈静
来源：中建一局投资运营公司法律合规部
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【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合理念下的城市更新投融资要点与案例分析
（时间：1月13日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城市更新理念与形势
二、城市更新要点与案例
三、城市更新投融资创新
四、答疑与交流
第二讲、城市有机更新老旧小区/城中村改造业务模式、资金结构设计、政企合作实务和案例实践
（时间：1月13日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：胡峰，愿景集团副总裁，深圳愿景烨城城市更新发展总经理，北京愿景璞道投资管理总经理。
一、老旧小区/城中村改造的工作机制
二、愿景集团老旧小区/城中村改造典型项目案例详解及可借鉴要点
三、老旧小区/城中村改造的合作模式、资金来源退出、盈利机制与投融资结构框架设计
四、城区更新场景下老旧小区/城中村改造+产商文旅焕新思路的策划与引领/案例
五、前行老旧小区/城中村改造赛道的风险梳理与应对策略
六、答疑与交流
第三讲、城市更新改造专项评估及成本核算解析
（时间：1月13日下午16:30-18:00）
·主讲嘉宾：许雪微，中量工程咨询广州公司常务副总经理、东莞公司总经理，广东省综合评标评审专家，广州市南沙区工程系列建筑工程专业初级职称评审委员会委员，中国建设工程造价管理协会资深会员，高级工程师，全国注册造价工程师，价格鉴定师。
一、最新城市更新改造项目专项评估和成本核算的背景
二、城市更新改造项目专项评估类型、审批、具体要求和整改措施
三、城市更新专项评估的成本计算及常见问题解析
四、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：1月13日下午18:00-19:00）
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢。
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘

第四讲、当前市场形势下大湾区城市更新的投融资实务、资产优化风险化解及典型案例解析
（时间：1月14日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：曹邵鸣，深圳前海润禾投资执行总裁，深圳城市更新协会金融专业委员会执行主任。
一、城市更新投融资市场形势分析
二、城市更新投融资产品模式分析
三、城市更新投融资项目管控分析
四、城市更新投融资投资风险分析
五、城市更新投融资典型案例分析
六、答疑与交流
第五讲、城市更新项目工程发承包管理、风险防范、计价规范与纠纷调解实务和案例
（时间：1月14日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任，广东省工程造价协会荣誉会长、专家委员会主任，广东省企业家联合会副会长，广州仲裁委员会建设工程委员会专家委员，广州建设工程仲裁院综合发展委员会委员。
一、城市更新中房屋建筑和基础设施项目工程发承包现状简析
二、工程建设主要模式及适用性
三、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要点解读及实务运用案例
四、《建设项目工程总承包计价规范》要点及实务运用详解
五、工程总承包超概防范与处理
六、选聘专业机构管控风险的参考维度
七、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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