2024年，城投公司路在何方？

启金智库

编者按
对于城投公司来说，2023年是不平凡的一年，这一年化债成为关键词。7月，中共中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债计划”，随后关于城投的舆情事件层出不穷，从传闻中的“3899借新还旧名单”到国办密文发送至各地的“35号文”等，均传递出城投融资监管有所收紧的信号，旨在从源头上防范化解隐性债务风险。
追溯城投公司的发展历史，不难看出，城投公司是过去央地财权与事权不匹配的产物，过去很长一段时间内在地方政府融通资金、推动基础设施建设、带动区域经济发展等方面发挥了重要作用。自2014年国发〔2014〕43号明确要求“剥离融资平台公司政府融资职能”以来，城投转型一直在路上，多地城投也进行了一定的有益探索。近年来，经济下行、土地财政收紧、城投负面舆情等因素叠加，城投公司转型发展所面临的环境日趋严峻，部分地方政府对城投公司的输血能力明显减弱，甚至需要城投公司反向支持地方政府，城投公司经营压力剧增；与此同时，城投公司积累的问题逐渐暴露，不少城投企业自身造血能力有限，债务风险进一步凸显，城投市场化转型步伐缓慢。
2024年，城投公司压力不减，特别是对于欠发达地区、区县级城投公司来说，转型升级压力更大。在这样的背景下，城投公司应该如何作为？又有哪些转型的方向和路径？
中央相关政策、意见指导
防范化解地方政府债务风险。要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。要禁止各种变相举债行为，防范地方国有企事业单位“平台化”。要加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。要深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设，夯实地方基本财力和自我发展能力。
——《当前经济工作的几个重大问题》
要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。要加强金融监管，稳步推动高风险中小金融机构改革化险。
——2023年7月中共中央政治局会议
持续有效防范化解重点领域风险。要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，严厉打击非法金融活动，坚决守住不发生系统性风险的底线。统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。
——2023年12月中央经济工作会议
化解地方政府债务风险，要压实地方责任，减少存量债务规模，严控新增债务融资。近期，有关地方采取盘活或出售资产等方式，积极筹措资源化解债务取得较好效果。在此基础上，金融管理部门积极行动，引导金融机构通过展期、借新还旧、置换等市场化方式化解融资平台债务风险，并依法维护金融机构合法权益；建立常态化的融资平台金融债务监测机制，推动融资平台市场化转型等，健全防范化解地方债务风险的长效机制。
——中国人民银行党委书记、行长 家外汇管理局党组书记、局长 潘功胜
*来源：潘功胜专访——“坚持服务实体经济 守住金融风险底线”
专家观点
中国各地的城投公司、地方融资平台在转型转制方面，可能性选择至少可以排列出下面五种（再加上一种就是特别情况下也不排除存在关闭和清算的情况，这里不单列），一是转型为城市基础设施建设运营的专业化公司；二是成为更开阔的城乡一体化发展方面公用事业条件建设的开发运营公司；三是转型为地方政府层面政策性的金融公司；四是脱离地方的特定区域色彩，成为加入比较充分市场竞争的走向全国、甚至走向世界的市场化运营公司；五是过渡态，以后怎么样完成这种过渡态，那还是要对接前面所列的四种类型。
——华夏新供给经济学研究院创院荣誉院长 贾康
*来源：在第三届中国创业发展论坛暨第二届福州城投产业联盟大会上的发言
在转型过程中，特别是受到越来越多的财政和金融政策约束时，地方融资平台公司采取了许多新方式来维持融资。根据对1600多家融资平台的3万多笔担保数据的分析发现，自2015年政策收紧后，融资平台很难直接从政府那里获得土地资产等信用支持。因此，它们通过相互担保来满足融资需求，这种相互担保的情况在2015年之后变得更为普遍，越来越多的融资平台公司通过市场化的担保方式进行融资，形成了一个很强的担保网络。由于这种担保行为是企业之间的正常行为，特别是当地方政府介入并撮合一些担保时，对这种担保行为就很难限制。
——对外经济贸易大学教务处处长 际经济贸易学院教授毛捷
*来源：在北大国发院地方政府债务问题研讨会上的演讲
要进一步加快城投公司转型发展的步伐，保留部分为政府政策服务的政策性平台公司，余下的绝大多数城投公司应转型发展成为面向市场经营的一般的国有企业，需要注意的是，在这一过程中要在地方政府债务和国有企业债务之间建立“防火墙”，划清界限。
——中央财经大学教授 温来成
来源：在2023江苏省平台转型发展研究报告发布会的发言
平台可以转型为公益类企业、商业类企业、产业类企业以及金融类企业，但为了提升融资平台市场化分类转型的绩效，还需要实行一些配套改革提供制度保障，一是要完善融资平台公司的法人治理结构，建立现代企业制度；二是要培育融资平台公司的核心竞争力，夯实企业的投融资能力；三是要强化财政金融政策协调，防范融资平台转型的流动性风险；四是要放宽市场准入，引导融资平台作为民间资本方参与盈利性公益项目建设。
——南开大学经济学院教授、中国财政学会理事 郭玉清
*来源：在2023山东省平台转型发展研究报告发布会上的发言
券商之声
近年来，地方政府投融资平台普遍面临转型难题、融资难及债务压力等多重挑战。城投转型的动因之一是监管政策的要求，尤其易受融资监管政策影响，如果监管在融资政策上出台一些指导性意见，将在一定程度上助推城投公司市场化转型。近期，有城投公司表示正积极探索产业化转型，产业化转型或将是城投转型发展的一条有效路径。
——财达证券 罗强
*来源：“新形势下城投转型路在何方”的圆桌研讨会
城投转型，既是监管收紧背景下的政策倒逼，也是城投平台谋求可持续发展的自我救助。需要注意的是，城投转型的实质不是业务本身的变化，而是政府与市场关系的理顺，打破政府与城投关系中的融资平台角色、隐性担保兜底预期，政府只具有两重身份，即出资人股东角色以及相应的公司治理安排、市场秩序维护者。
——粤开证券 罗志恒
*来源：《城投转型的实质与隐性债务测算》
城投平台的转型有其必然性，随着城镇化增长斜率的放缓、传统基建的重要性下滑，原有的发展模式难以为继。城投平台转型方向主要有两类，转向基建市政类国企或市场类国企。对于转向基建市政类国企的平台而言，其发展方向为整合区域内的基建市政业务，且业务重心从“建设端”转向“运营端”。对于转向市场类国企的平台而言，其细分转型方向多样，究其根本应从现有业务及自身优势出发，由“融资端”向“投资端”转变。
——华福证券 李清荷团队
*来源：《城投转型下，如何择时择券？——以合肥建投为鉴》
以河北省为例，对于平台公司进一步转型的路径，一是多措并举增加平台资产规模和现金流，向平台公司注入特许经营权、收费权等，整合分散运转的各类存量资产；二是“以大带小、以强带弱、以小促大”加快推进市县平台公司整合提升；三是构建政府引导、政企分开、社会参与、市场运作的投融资机制，打造充满活力的产业升级融资平台，建立金融资源长期注入机制。
——财达证券 王笛
*来源：2023河北省平台转型发展研究报告发布会
在城投公司转型、融资环境边际趋紧的背景下，母子城投公司“多线作战”的难度增加，化零为整也将是大势所趋。城投公司整合带来的优势亦不可忽视。城投整合一定程度可以改善主体资质水平，增加市场的认可度，从而也降低了由于借新还旧难度增加而引发的风险可能。
——中信证券 明明
*来源：《从“百花齐放”到“报团取暖”》
评级分析
城投转型应重点关注以下几个方面，市场化转型方面，部分平台公司可通过增加与现有业务关联的经营性业务，横纵向延伸产业链，如房地产、建筑、贸易、公共事业、金融、产业（基金）投资等业务；部分可转型为城市综合运营服务商，市场化承接政府项目，积极获取水、电、燃等特许经营权；部分可参与片区开发、城市更新等项目。隐债化解方面，一是债务管理趋严，加强隐性债务监测；二是发行政府债券为公益性业务融资；三是先控高息融资，包括债务置换、展期等方式；四是实打实的财政资金化解。资产盘活方面，增加资产流动性和变现能力，积极发掘地区内的可变现资产、可证券化的资产，包括各种收益类、债权类的资产证券化，同时利用新政策，推动区域内的资产盘查、盘活。与此同时，加强平台公司人员的从业能力，阅读、理解新政策的能力，减少官僚主义；爱惜、增强平台公司和地方城市信誉形象，重视并加强平台公司的公司治理能力。
——大公国际 王泽
*来源：2023安徽省平台转型发展研究报告发布会上的发言
城投整合的重要性主要体现在三个方面：一是有助于适应融资监管政策，优化城投业务管理，部分可以起到引导区域融资成本下行的作用；二是整合思路的不同可能影响区域债务管理的效果，其中收缩型整合可能有助于控制区域债务增速、推动债务集中管控、防范尾部平台风险，扩张型整合常常可能对应区域进一步的债务扩张；三是可能影响区域城投平台信用绑定的深度，部分区域通过平台整合推进债务一盘棋管理，主平台和次平台的流动性风险关联性变高。
——中证鹏元 郑丽芬
*来源：2023陕西省平台转型发展研究报告发布会上的发言
一是立足城投主业，提升业务地位。城投公司应扩大业务和区域范围，增强业务持续性，同时优化业务模式，注重回款效率，并加强政府有效的支持。二是拓展经营性业务。主要围绕主业的上下产业链，以及比较优质的公益性业务、特许经营权等方面进行业务拓展。三是提升资产质量，完善组织管理。利用城投自身的优势或者是股东的优势、政府的优势，培育和收购具有良好流动性和盈利性的资产资源。四是担保增信。在增强区域担保公司实力的同时对债券增信，降低发行成本。
——联合资信 杨世龙
*来源：2023新疆平台转型发展研究报告发布会上的发言
转型方面，大概率会往产业类转型的趋势，且主体后续会逐渐市场化，预计会先转型成投资控股企业，主要依赖所投的企业进行投资管理获取收益，不排除实力较强的会转型成企业集团，拥有或控制一些大型产业公司。对于具体的城投企业，后续各城投企业大概率会在自身或者区域范围内梳理符合再融资新增条件的资源、资产进行内外部的整合，依靠整合的体系内或体系外的资源进行再融资，增强获现能力，在自我平衡的前提下还能陆续的反哺母公司用于存量债务化解将会是理想的发展路径。
——中诚信国际 李春辉
*来源：城投企业投融资形势变化及未来行业发展推演
关于城投转型的方向，他认为，一是通过整合优质的土地资产、地产物业、公用事业类资产、交通类资产、股权类资产及其他经营性资产，转型为城市运营集团；二是转型为公用事业集团，主营供电、供水、污水处理、供气、供热等业务；三是转型为交通运输集团，运营城市公交、轨道交通、高速、铁路、港口、机场等；四是聚焦“产业”，转型为投资控股集团；五是转型为多牌照区域性金融集团。城投转型没有标准的样板，企业应结合自身优势以及区域资源禀赋来选择适合的转型方向。
——东方金诚 于玺
*来源：2023山东平台转型发展研究报告发布会上的发言
机构见解
城投公司隐性债务多、公益资产多是事实，对于公司发展来说更是包袱大、压力大。因此，在城投公司市场化发展中，地方政府应该对于隐性债务的有序消化、公益性资产的有序处理、置换提供切实的帮助，让公司能够轻装上阵、快速发展。债务问题得用发展的眼光来看待，不能单纯是处理存量债务，而是应该将债务、融资、发展结合起来看，尤其是要维持甚至提高现有的融资能力。所以要以融资主体、融资信用为核心重组公司架构，打造新的公司架构，撤销壳公司、做实主要融资主体，并以“老公司老办法、新公司新办法”的方式开展经营，打开公司发展的空间。
——中国城投50人论坛 冯天娇
*来源：高质量发展背景下城投公司转型的实现路径
预计2024年基于国企改革的政策引导，以及城投产业转型的深入，城投产业功能有望加速提升。在产业结构布局方面，专业化、产业化整合深入推进。战新产业投资与产业服务深化，在产业空间布局上，产城融合格局继续深化，并更注重区域特色产业打造，同时补齐人才要素短板，或将成为产业功能发挥的关键。组建政府人才集团，激活专业人才活力，将成为重要的着力点。
——现代咨询 现代研究院
*《2024年中国城投行业发展趋势研究报告》
2024年，城投公司转型重点是三个：第一，功能性改革与战略重塑。城投公司要加快功能性改革，围绕服务区域发展大局，在产业、科技、安全支撑等方面体现战略价值，并明确自身定位、重塑战略体系。第二，市场化业务拓展与专业经营。城投公司要解决业务分散、业务经济效益差、业务竞争力弱、市场化程度低等问题，加快业务结构调整，提高造血能力，夯实转型基础。第三，公司治理与管理。将城投公司市场化转型发展与新一轮国企改革深化提升行动相结合，按照国企改革的要求加快建立完善现代企业制度，以高质量发展为根本任务，提升企业核心竞争力、增强核心功能，着力建设现代新国企。
——昊朴咨询 席加省
*来源：2024年城投公司展望：分化加剧、转型艰难
产融公会 & 启金智库 将于 2024年1月13-14日 在 广州 举办 城镇化投融资专题高级研修班第24期《城市更新/城中村/老旧小区改造的投融资、政企合作机制、专项评估成本核算、工程发承包实务和案例剖析专题高级研修班》，特邀有丰富经验的6位实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行城市更新和城中村改造的各类单位和公司，包括但不限于地方政府财政/发改/住建单位、城投公司、地方国企、开发区管委会、园区平台、工程总包类企业、建设施工公司、设计规划公司、工程咨询公司、社会资本、投资运营商、银行/信托/保理金融机构、律师等。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合理念下的城市更新投融资要点与案例分析
（时间：1月13日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城市更新理念与形势
二、城市更新要点与案例
三、城市更新投融资创新
四、答疑与交流
第二讲、城市有机更新老旧小区/城中村改造业务模式、资金结构设计、政企合作实务和案例实践
（时间：1月13日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：胡峰，愿景集团副总裁，深圳愿景烨城城市更新发展总经理，北京愿景璞道投资管理总经理。
一、老旧小区/城中村改造的工作机制
二、愿景集团老旧小区/城中村改造典型项目案例详解及可借鉴要点
三、老旧小区/城中村改造的合作模式、资金来源退出、盈利机制与投融资结构框架设计
四、城区更新场景下老旧小区/城中村改造+产商文旅焕新思路的策划与引领/案例
五、前行老旧小区/城中村改造赛道的风险梳理与应对策略
六、答疑与交流
第三讲、城市更新改造专项评估及成本核算解析
（时间：1月13日下午16:30-18:00）
·主讲嘉宾：许雪微，中量工程咨询广州公司常务副总经理、东莞公司总经理，广东省综合评标评审专家，广州市南沙区工程系列建筑工程专业初级职称评审委员会委员，中国建设工程造价管理协会资深会员，高级工程师，全国注册造价工程师，价格鉴定师。
一、最新城市更新改造项目专项评估和成本核算的背景
二、城市更新改造项目专项评估类型、审批、具体要求和整改措施
三、城市更新专项评估的成本计算及常见问题解析
四、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：1月13日下午18:00-19:00）
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢。
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘

第四讲、当前市场形势下大湾区城市更新的投融资实务、资产优化风险化解及典型案例解析
（时间：1月14日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：曹邵鸣，深圳前海润禾投资执行总裁，深圳城市更新协会金融专业委员会执行主任。
一、城市更新投融资市场形势分析
二、城市更新投融资产品模式分析
三、城市更新投融资项目管控分析
四、城市更新投融资投资风险分析
五、城市更新投融资典型案例分析
六、答疑与交流
第五讲、城市更新项目工程发承包管理、风险防范、计价规范与纠纷调解实务和案例
（时间：1月14日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任，广东省工程造价协会荣誉会长、专家委员会主任，广东省企业家联合会副会长，广州仲裁委员会建设工程委员会专家委员，广州建设工程仲裁院综合发展委员会委员。
一、城市更新中房屋建筑和基础设施项目工程发承包现状简析
二、工程建设主要模式及适用性
三、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》要点解读及实务运用案例
四、《建设项目工程总承包计价规范》要点及实务运用详解
五、工程总承包超概防范与处理
六、选聘专业机构管控风险的参考维度
七、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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