优化我国税收营商环境的进路——基于世界银行B–READY评估体系

李威03

作者：
张景华（中共国家税务总局党校）

随着世界银行新一轮营商环境评估办法最终落地，营商环境评估规则与方法发生了较大变化，世界银行营商环境评估进入新阶段。我国将被纳入第二批次测评经济体，测评周期为2023年6月至2025年4月，结果预计将在2025年4月发布。党的二十大报告强调，要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。为更好地优化税收营商环境，我国要密切关注世界银行营商环境评估体系的发展变化，尤其是税收指标的调整，以积极开放的心态，学习借鉴世界银行营商环境评估标准，紧密结合我国实际，推进税收领域改革。

一、世界银行营商环境评估体系的变化
2022年12月，世界银行发布了新的营商环境项目正式概念说明书。2023年3月，世界银行将新一轮营商环境评估体系正式命名为Business Ready（B–READY）。2023年5月，世界银行公布了《B–READY方法论》和《B–READY手册和指南》。这两份文件在概念说明书的基础上，进一步明确了营商环境的评估要点、评估打分和调查方法，二者相辅相成，为后续世界银行在全球范围内开展营商环境评估提供了更完整、更高质量的理论和实践基础。新的世界银行营商环境评估体系与原来运行17年的Doing Business（DB）评估体系相比，评估范围更加广泛，考虑问题更加全面，评估方法更成体系，数据收集和报告进程也遵循尽可能高的标准，二者的比较情况详见表1（略）。相对于DB评估体系而言，B–READY评估体系是营商环境建设的2.0版本，是营商环境建设新的风向标，既有相当程度的继承与延续，更有较大的创新与发展，将对全球经济体营商环境建设产生重大影响。世界银行营商环境评估体系的变化主要体现在以下四个方面。
一是评估理念。B–READY评估体系以原有DB评估体系为基础，聚焦企业全生命周期，反映企业参与市场的情况。B–READY评估体系立足整体，在制定评估指标方面更加全面和系统，并考虑到监管水平和公共服务对于市场运行的重要性，既关注政府监管质量，也关注公共服务。B–READY评估体系从中小企业开展业务的办事便利性评估，转变为从整个私营企业行业发展的角度，对影响其发展的法律法规和公共服务进行评估，增加对不同性质和规模市场主体的关注。与DB评估体系相比，B–READY评估体系更为全面、系统，能形成覆盖全球、公开透明、有可比性的数据集，以实现评估结果可借鉴、可复制、可采用。评估视角的拓展、评估内涵的深化、评估成果更可用，都反映了评估理念的转变。
二是指标内容。B–READY评估体系指标数量总体不变，还是10个指标，覆盖了市场主体从开办、运营到退出的全生命周期，但具体内容有所调整。新的指标体系包括市场准入、获取经营场所、市政公用服务接入、劳动力、金融服务、跨境贸易、税收、争端解决、市场竞争和办理破产10个指标。与原有评估体系相比，删除了保护中小投资者指标，增加了劳动力和市场竞争两个指标；将办理建筑许可和登记财产两个指标合并为获得经营场所指标；将获得电力指标拓展为市政公用服务接入指标（用电、用水、用气、网络等）。单从指标的变化而言，B–READY评估体系比DB评估体系更为科学全面。
三是评估维度。与之前的DB评估体系指标相比较，B–READY评估体系在所有的二级指标中都构建了“监管框架”“公共服务”“实践效率”三位一体的体系，为衡量法规复杂性、评价制度运行效率、量化合规成本提供了新框架。“监管框架”衡量监管质量（透明度、清晰度、可预期性）以及监管所带来的负担。“公共服务”衡量政府提供对市场运行至关重要的公共服务的机制设置、基础设施、实施方案等。“实践效率”反映前两项指标组合的有效性，评估“监管框架”和“公共服务”在实践中的实施效率，衡量企业的合规成本。此外，B–READY评估体系在数字技术应用、环境可持续发展、性别平等方面的价值导向也更加突出。
四是数据采集。B–READY评估体系重视运用平衡方法、系统方法和可验证方法，以确保数据信息的客观性及准确性。其一，数据采集范围更加均衡。B–READY评估体系的评价数据采集范围进一步扩大，具体数据覆盖范围可能因调查主题不同而有所差异，目的是尽量在经济体间数据的可比性和特定经济体的数据代表性之间取得平衡，从而更好地反映各经济体内部的区域差异性。B–READY评估体系在评估中以平衡的方式使用法律信息和事实信息，法律信息来自专家咨询结果，事实信息通过专家咨询和企业调查相结合的方式采集。其二，数据采集方式更为系统。专家咨询指标数据每年更新，企业调查指标数据每三年更新。除了市场准入和办理破产两个指标，其他8个指标的实践效率维度主要通过企业调查的方式采集数据。企业调查采用面对面座谈、电话询问、视频访谈以及自填问卷等调查方式，最大程度地提高市场主体响应率，让采集的数据更加具有可信度。企业调查的抽样范围为拥有5名及以上员工的私营企业，国有企业不在调查范围内。企业调查的范围覆盖全国，目的是反映全国的整体情况。例如，世界银行将我国31个省（自治区、直辖市）（不包括港澳台地区）分为6个区域，分层随机抽样，以城市为单位开展企业调查。其三，数据的可比性和可靠性得到提升。所有细化数据都将公开，计算结果也可进行复制。利用案头研究和查对政府部门发布的官方数据两种佐证机制，以核验通过专家咨询方式采集的数据。

二、世界银行营商环境评估税收指标解析

税收营商环境作为营商环境的重要组成部分，通常被视为营商环境的税收部分，也就是世界银行营商环境指标体系中的税收指标。世界银行DB评估体系的纳税指标存在局限性，如数据采集范围狭窄、评价范围有限、获得数据的真实性不够、指标分析方法不科学等，因此其在发挥重要作用的同时遭到质疑，表现出与中国税收营商环境建设的不适用性。税收作为世界银行B–READY评估体系的一个重要指标，与世界银行原来的DB评估体系的纳税指标相比，其指标设置、内容体系、评价方法都有了新的变化和拓展，为全球经济体税收营商环境的持续优化提供了新的框架和指南。
（一）指标设置更合理，涵盖内容更全面
世界银行DB评估体系的纳税指标由纳税次数、纳税时间、总税费率和报税后流程指数4个二级指标组成，无法全面客观地评价一个经济体税收营商环境的优劣。而世界银行B–READY评估体系的税收指标由税收法规的质量、税务部门提供的服务、税收制度的效率三类二级指标组成，分别从监管框架、公共服务、实践效率三个维度进行评估；每个维度中的类别为三级指标，共8个；每个类别中的子类别为四级指标，共26个。详见表2（略）。
“税收法规的质量”指标用于评价税收政策是否制定、如何界定，“税务部门提供的服务”指标用于评估税收政策的执行机构（税务部门）如何将政策落实以及政策是否得到有效落实，“税收制度的效率”指标从企业角度评估税收政策和公共服务在实践中的实施效率。需要特别说明的是，三级指标“税收成本”指标使用实际税收和社会保障缴费率指标，通过收集实际税费率信息，考虑了税收优惠、抵扣和减免的影响，评估企业所得税、增值税（消费税）、社会保险费的负担，涵盖了三个核心税费种，以反映税费负担。B–READY评估体系全面审视税收监管的透明度、清晰度，以及纳税服务的效率和便利度，在加强税收法律法规建设评估的同时，关注政策的落实，重视对税收制度执行效果的评价，更加侧重通过企业调查获得信息，以提高信息的准确性。
（二）指标内涵更丰富，评价范围广泛
与DB评估体系的纳税指标相比，B–READY评估体系的税收指标有着更为丰富的内涵。“税收法规的质量”指标包括税收法规的清晰度和透明度、环境税。“税务部门提供的服务”指标从税务管理数字化、税务审计、争议解决机制、税务机关治理四个绩效领域评估税务管理质量。“税收制度的效率”指标从遵从税收法规的时间、税收成本两个角度评估税收制度在实践中的效率。特别是，B–READY评估体系纳入一些关键方面的数据，包括数字技术应用、性别平等、环境可持续性等，并将这些数据贯穿整个评价过程，以适应时代发展需要。例如：“电子系统报税和纳税”指标主要关注电子报税和电子缴税对税收合规流程的简化，以及是否通过税务门户网站上的信息交叉核对降低企业合规成本，并与第三方进行信息交叉核对以增加税收收入；“按性别分列的数据”指标中新增了对性别层面的评估要求，涵盖了性别领域的问题，包括是否可以获取纳税人的性别数据、是否确保女性在税务争议中享有平等合法权利，以及衡量税务机关工作人员性别构成和高级管理人员性别构成的公开情况等；“环境税”指标不仅从总体角度评估各经济体合理利用环境财政工具、取消化石燃料补贴的实际情况，还将引入环境财政工具时是否对公众征求意见、基于风险的环境税务审计检查结果纳入评估范围，衡量经济体能否及时发现纳税人违规行为，并评价该项工具的有效性，此外，还着眼于经济体引入、调整环境财政工具时是否设置过渡期等问题，评估该政策的推行是否存在缓冲阶段、实施过程中的不确定性能否得到减少等。
（三）评估方法更完善，质量管理高标准
B–READY评估体系税收指标的制定是以经典文献为方法论基础，注重理论和方法论的支撑，以保障评价的权威性和影响力。在评估过程中，税收法规的质量、税务部门提供的服务和税收制度的效率三个维度的权重一致，汇总后形成税收评估专题分数。其中，税收法规的质量和税务部门提供的服务两个维度的评分综合考虑企业灵活性和社会效益。如果某个指标代表的内容影响到企业经营的利益或成本，则该指标在企业灵活性下得分；如果某个指标所代表的内容造成的影响超出了企业本身，延伸到社会领域，则该指标在社会效益项下得分。税收制度的效率维度延用“接近前沿法”（proximity-to-frontier approach）计算指标层面的分数，每个指标根据收集的数据确定前沿计算中的“最佳值”和“最差值”，得出一个经济体在该指标项下相对于最佳实践的位置。总之，世界银行为B–READY评估体系制定了一系列严谨的程序规定或实操规范，包括数据完整性、与专家贡献者接触、与政府接触、数据管理和审查、报告和数据的审批与公布、报告和数据的传播、项目内部团队的协调等方面，为B–READY评估体系的高质量实施保驾护航。同时，B–READY评估体系基于企业调查实施评价，依据高标准对数据收集和报告过程进行质量管理，旨在通过定量评估产生更加“精细的数据”。此外，B–READY评估体系没有严格的案例研究限制，可以更全面呈现税收指标领域的发展水平。

三、优化我国税收营商环境的路径选择
世界银行B–READY评估体系，是世界银行成员国与世界各地专家集体智慧的结晶，也是优化营商环境的重要参照系。我国应在全面分析研判的基础上充分吸收借鉴，既要有效跟踪世界银行营商环境评价体系的新变化和发展趋势，又要结合高质量发展的需要，提出适时加强税收营商环境建设的应对策略。
（一）正确理解和领会世界银行营商环境评估体系的价值观与方法论
B–READY评估体系旨在促进各国经济改革，为营商环境的优化提供参考，并确立了更美好的制度与目标追求。但是，即使营商环境评估体系是一种推进改革的政策工具，我国仍需要系统考量其科学性和适用性，更加注重解决其背后的制度性问题。以税收指标为例，税收营商环境评价并非“奖牌榜”，而是“助推器”，不能为了评价而评价，更不能陷入唯分数论、唯排名论，把提升排名作为终极目标。我们要重视排名，更要以评估促改革，做好评估与改革的有效对接，将其与深化税收征管改革、深化税务系统“放管服”改革、建设智慧税务结合起来，更好服务高质量发展。同时，应梳理明晰税收指标所对应的可操作性措施和制度性因素，以引导参评主体既通过短期改革提升评估结果，又在长期启动相关改革以优化制度。总之，优化税收营商环境，既要面向世界，又要有中国自信。只有正确认识和准确运用税收营商环境评估体系的价值观与方法论，平衡工具导向和价值导向，税收营商环境建设才能取得理想效果。
（二）优化规范税收营商环境评估指标体系
B–READY评估体系税收指标的优化，进一步提升了税收营商环境评估体系的统一性、整体性和可比性，因此，我国应积极借鉴，进一步优化规范我国税收营商环境评估工作。首先，要加强对评估体系、指标内涵、评估方法、评估重点及实践要求的深入研究，及时了解评估工作进展，结合我国国情和税情实际，构建我国开放透明的评估指标体系。其次，要深入研究世界银行B–READY评估体系的评估方式和评估方法，发挥独立第三方评估主体的作用，引入数据开放理念，真实真诚推进评估工作，做到方法论的可解释性、操作方法的可复制性、数据的开放性和共享性，提高评估的科学性、客观性、权威性和公信力。最后，要加强多源数据融合分析，开展“互联网+”税收营商环境评价工作，构建新型的税收营商环境指数“卫星云图”，通过数据应用赋能，精准把握税收指标变化，为优化税收营商环境提供参考。
（三）提升法治化税收营商环境建设水平
B–READY评估体系考虑了监管框架及实施情况，强调对商业法律法规及其作用的评估。法治是最好的营商环境，公平公正执法就是最好的服务。我国要强化法治思维，坚持将依法治税理念贯彻至税收立法、执法、司法的各个环节，加强税收监管框架建设，推进改革创新举措落地生根，为市场主体营造稳定、公平、透明的税收法治环境；同时，要加强与涉及税务机关的相关指标的对接，规范税务执法体系，提高税务部门依法行政水平，进一步提升税务执法精确度，通过法治税务机关建设推进法治化税收营商环境建设。
（四）数字赋能税收营商环境优化
B–READY评估体系更加注重数字赋能营商环境，全面加强对政府部门数字化转型和数字技术应用的评估。一方面，数字化发展是当前全球商业环境的重要特征。在数字经济时代，税务部门应依托数字技术促进税收营商环境数字化转型，持续提高税务执法、服务和监管的数字化水平。另一方面，“以数治税”是优化税收营商环境的有效手段。智慧税务建设有利于优化税收营商环境，形成现代税收治理模式。我国应对标国际前沿水平，结合国情和税情，不断加强数字化创新思维，优化税收信息化体系，推进信息化建设，减少税收信息“孤岛”现象，切实降低税收征纳成本。此外，我国还应积极拓展“互联网+税务”应用领域、场景和方法，综合运用大数据、云计算、人工智能等技术手段，把数字场景和技术元素嵌入营商环境，完善数字税收营商环境。
（五）促进税收营商环境建设与环境可持续发展的融合
B–READY评估体系在促进可持续发展方面新增了评估内容，强调环境可持续性在税收营商环境建设中的重要性。因此，在优化税收营商环境过程中，我国要建立健全绿色税制，降低企业合规性成本，提高企业对环境保护相关税法的遵从；要关注税收营商环境建设的绿色生态指标，将环境可持续与绿色低碳发展作为企业社会责任，推进企业绿色治理，增强税收营商环境的可持续性；要通过完善绿色税制，为低碳排放技术的创新和投资提供激励，减少碳排放，抑制燃料消耗，推动创新并转向环境友好型技术，促进资源节约和可持续发展。
（六）优化税收领域的性别平等以促进社会发展
B–READY评估体系的税收主题新增了性别平等层面的评估要求，因此，我国应该加以重视，进一步优化税收营商环境领域的性别平等。一是鼓励女性参与市场活动并为评估提供数据支撑。税务部门在数字化管理中，应增加与性别平等有关的数据项目。例如，对注册企业等参与市场准入和运营人员的性别数据进行信息化管理，为评估女性参与市场活动的有效性提供信息。二是保障税务争议中的男女权利平等。加强对女性投资者的保护。将“性别平等”作为公平公正依法解决涉税争议、保护市场主体合法权益、打造和谐征纳关系的一项重要原则加以强调和落实。三是推进税务部门人员的性别平等。我国税务部门应当对标国际先进实践，落实性别平等要求，避免在人员招录、晋升中出现基于性别的歧视现象。同时，主动采取措施增强女性参与税收管理的能力，争取有更多女性参与高层次税收决策和管理事务。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第12期。）

欢迎按以下格式引用：
张景华.优化我国税收营商环境的进路：基于世界银行B–READY评估体系[J].税务研究，2023（12）：95-100.


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