国有资金参与S基金交易涉及监管问题

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1. 国有资金投资的基金性质认定
国有资金投资的基金（以下简称“国资基金”）是否认定为国有企业，是决定其进行份额转让或底层资产处置交易是否需要履行国资交易程序的关键问题。根据32号令第四条的规定，32号令监管企业是“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”，该等适用对象是否包含国有企业投资的有限合伙型基金，实践中一直存在争议。就此问题，国务院国资委也曾多次在其官方网站“互动交流”板块中进行回复（详见下图），根据监管机关的回复口径，并参考《上市公司国有股权监督管理办法》将“国有出资的有限合伙企业不作上市公司国有股东认定”的处理方式。我们理解，目前监管思路倾向于认定合伙型私募基金不在32号令的规制范围内，32号令主要是针对公司制企业中的国有及国有控股、国有实际控制等情形进行的分类，合伙企业中合伙人的权益和义务应以合伙协议的约定为依据。
此外，履行国资交易程序与否，还需考虑各地的国资基金管理规范性文件中是否存在不同的认定标准以及豁免情形。因此，我们建议在交易之前，与国资基金有限合伙人、地方国资基金相关主管部门进行充分沟通和确认。

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2. 国有资金参与S基金交易的场景
（1）国资基金向S基金转让其持有的有限合伙份额
A. 进场及评估要求
a. 一般规定
评估程序
根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条规定，“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：……（五）产权转让；（六）资产转让、置换；……”。虽然结合上文的分析，国资基金是否认定为国有企业存在争议，但鉴于国资基金的财产份额根据《企业国有资产法》等规定依然属于国有资产，在转让时原则上需要履行评估程序。
进场程序
就进场交易程序而言，参考国务院国资委在其官方网站“互动交流”板块中的回复口径及上述分析，国有企业处置其持有的有限合伙企业的份额，不在32号令规范范围，原则上无需进场交易，但还需同时考虑各地方国资监管部门的监管要求和理解，进行具体判断。
b. 地方规定
目前，北京市、上海市分别在北京股权交易中心、上海股权托管交易中心试点设立了区域性私募基金份额转让交易市场，并相应制定了国资基金转让基金份额的管理规定。
北京市相关规定
2020年12月，证监会下发《关于北京市区域性股权市场开展股权投资和创业投资份额转让试点的复函》，同意在北京区域性股权市场开展股权投资和创业投资份额转让试点。2021年4月，北京股权交易中心就份额转让平台业务的开展发布11项业务规则，包括基本业务规则、登记业务规则、投资者适当性管理规则、信息披露细则等。2021年6月，北京市地方金融监督管理局等七部门联合发布《关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见》。上述文件对国资基金转让基金份额交易的规定总结如下：

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上海市相关规定
根据上海市国资国企改革工作推进领导小组2020年5月印发的《市国资委监管企业私募股权投资基金监督管理暂行办法》，上海市国资委监管企业持有的基金份额转让，应当按照企业国有资产交易相关规定执行[8]。
根据上海市国资委2022年6月印发的《上海市国有企业私募股权和创业投资基金份额评估管理工作指引（试行）》规定，上海市国有及国有控股企业、国有实际控制企业，投资、转让私募基金份额[9]，应当对基金份额进行评估和备案，同时规定了可采用估值报告和审计净资产值确定价格的例外情况。
2022年9月，经中国证监会批复同意，上海股权托管交易中心正式启动私募股权和创业投资份额转让平台，同时，上海市地方金融监督管理局等六部门联合发布了《关于支持上海股权托管交易中心开展私募股权和创业投资份额转让试点工作的若干意见》，支持各类国有基金份额通过上海股权托管交易中心开展转让试点。上述文件对国资基金转让基金份额交易的规定总结如下：

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此外，据媒体报道[13]，上海市国资委曾在2022年2月印发《上海市国有私募股权和创业投资基金份额转让监督管理暂行办法（试行）》（沪国资委产权〔2022〕58号）（以下简称“58号文”），明确国有基金份额转让应当通过上海市经中国证监会批准开展私募股权和创业投资份额转让试点的交易场所以市场化方式公开进行，但上述规定尚未公开。我们近日咨询了上海股权托管交易中心，其回复称上海市国有企业基金份额转让应当按照58号文的规定，通过上海股权托管交易中心进行交易，虽然58号文规定的1年试用期已届满，但目前上海市国有企业基金份额转让仍应当参照执行，并且预计近期将会发布新的正式规则。
B. 国有权益变更登记要求
国家出资企业[14]（不含国有资本参股公司）及其拥有实际控制权的各级子企业向S基金转让其持有的有限合伙份额，应当根据《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》进行国有权益变动登记或注销登记，并按照出资关系逐级报送国家出资企业，国家出资企业对相关信息进行审核确认后完成登记，并向国有资产监督管理机构报送相关信息。
（2）国资基金向S基金转让底层资产
A. 进场要求
在实践中，由于国务院国资委与地方各级国资监管部门非垂直上下级关系，各级国资监管部门对各自范围内的地方国企有直接管辖权，各级国资监管部门对国资基金向S基金转让底层资产的问题，目前尚无明确、统一的态度或标准，进场和不进场交易的情况均存在。我们建议由国资基金的有限合伙人与其对应的国资监管部门就该问题进行单独的沟通、确认。同时，参照国务院国资委网站互动交流专栏的回复，我们倾向于认为，此类交易无需履行进场程序。
B. 股权评估要求
根据前文分析及32号令的规定，国资S基金在不作为国有股东认定的情况下，在交易其被投资企业的股权时，并无强制进行股权评估的要求。
但从商业及合规的角度，鉴于税务机关有权对不公允转让股权的行为进行调整，通过对股权作价进行评估，不仅有利于证明股权转让行为的公允性，同时也有利于股权转让双方对具体交易情况的自我评估与管理。我们理解，国资S基金可根据具体商业需求及内部合规管理的要求，自行选择委托第三方的资产评估机构，对股权转让的价值进行评估并出具评估报告。
（3）国资基金向S基金转让其持有的有限合伙份额
A. 国有权益变更登记要求
《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》规定的登记主体系“国家出资企业（定义同上文）及其拥有实际控制权的各级子企业”，与32号令规定的国有企业范围基本一致。结合上文分析，国资基金是否属于国有权益登记主体尚无明确规定，在国资基金不作为国有企业认定的情形下，其作为S基金受让目标基金份额原则上不需要履行国有权益登记程序，但基于谨慎考虑，建议在交易前，具体咨询国资基金对应的国资监管部门的监管意见。
B. 进场、评估要求
国资基金作为S基金受让目标基金份额时，可参照前述关于“国资基金向S基金转让底层资产”的分析，我们倾向于认为，该等交易并无强制履行进场、评估程序的要求。
来源：金杜研究院 ，作者：郭亮 陈从心等
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【课程提纲】
第一讲、产业基金(含政府/央国资LP)模式、设立运作、重点条款、监管实务
（时间：1月5日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家私募股权基金和央国资产业基金长期业务顾问。在十几年的执业经验中，长期从事私募基金的设立运作、结构化设计、基金募集、尽职调查、投资策略、文本制订、交易过程监控等法律服务，领域涉及医疗、高科技、教育、贸易、农业、仓储物流、房地产等，参与投资的项目资金总规模超百亿。
一、产业基金政府基金的特征、分类、模式、监管
（一）产业基金的概念、特征、分类
（二）产业基金的不同模式
1. 公司型基金/有限合伙型基金/契约型基金
2. 政府引导基金/市场化母基金
3. FOF基金/直投基金
4. 单一项目基金/盲池基金
5. 盲池基金/明池基金
6. 附转股权的债权投资基金/基金借款
7. 中央企业管理基金/中央企业参与基金
8. 结构化基金/平层基金
9. 招商型政府基金
（三）私募基金行业法规体系及最新《私募条例》要点
（四）中央企业基金的分类及央地合作新模式
（五）以政府引导基金、央国企为代表的LP占重要地位
二、产业基金的设立及运作一般规范（含政府/央国企LP）
（一）发起与设立
1. 资金来源
2. 资金形式
3. 投资领域和范围
4. 投资限制
5. 决策程序
（二）募集及备案
1. 基金募集及投资者要点
2. 基金业协会备案要点
3. 发改委备案要点
4. 发改委产业政策符合性审查要点
（三）运作和终止
1. 基金管理人（含双GP/双执伙）
2. 基金托管
3. 基金管理/管控（含关联交易）
4. 基金退出
5. 绩效评价/考核
6. 闲置资金使用
7. 变更私募基金管理人
三、产业基金投资之重点条款解析（含政府/央国企LP）
（一）经济性条款——钱进
1. 出资顺序
2. 出资规模
3. 迟延出资的豁免
4. 扩募
（二）治理性条款——管理/控制力
1. 关键人士条款
2. 投资限制条款
3. 投资运作决策
4. 信息披露
（三）经济性条款——钱出
1. 管理费
2. 合伙企业费用
3. 收益分配
四、产业基金监管关注要点
（一）产业基金监管体系
（二）证监会/中基协行业监管关注要点
（三）产业基金财政与审计监督关注要点
（四）产业基金国有资产监管关注要点
五、答疑与交流
第二讲、合伙型产业基金主要退出方式、争议关注要点及典型案例分析
（时间：1月5日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家私募股权基金和央国资产业基金长期业务顾问。
一、产业基金退出方式1——上市减持退出
（一）私募基金上市减持退出现状
（二）锁定期规则
（三）减持规则
（四）私募基金减持退出关注要点
（五）股东违规减持的2亿天价罚单案
二、产业基金退出方式2——对赌回购
（一）对赌回购条款的概念
（二）对赌主体、标的以及工具
（三）对赌回购条款的效力
（四）主要法律争议及关注要点
三、产业基金退出方式3——份额转让退出
（一）份额转让前的关注要点
（二）份额转让的程序（管理人角度）
（三）主要法律争议
（四）S基金交易平台介绍
（五）S基金案例解析及交易建议
四、合伙型产业基金争议解决退出
（一）管辖——诉讼和仲裁如何选择
（二）保全财产线索的获取方式
（三）回购纠纷案件证据的搜集及取舍策略
（四）切中要害、以打带谈
五、合伙型产业基金清算
（一）基金自行清算和强制清算的程序
（二）实物分配股票/股权程序及关注要点
六、基金管理人责任承担及风险防范
（一）管理人的信义义务
（二）管理人的投前尽职调查义务
（三）募集及适当性义务
（四）投资运作中的义务
（五）投后管理中的义务
（六）利益输送和利益冲突问题
（七）基金合同延期和基金到期后管理人职责
（八）清算与投资人损失
（九）其他
七、答疑与交流
【互动交流研讨会】
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢
（时间：1月5日下午16:30-17:30 ）
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘
第三讲、产业基金的项目投资逻辑、法律财务尽调风险研判和案例解析
（时间：1月6日上午9:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：罗老师，某央企产业资本/基金资深风控官。专注于私募股权投资、风控、合规管理、法务等工作十几年。过往参与管理的资产规模在百亿以上，有法律资深功底以及项目一线业务负责人经历，工作经历贯穿私募基金募、投、管、退、风控合规监管环节，涉及行业包括半导体、轨道交通、新能源、智能制造、新材料、教育、房地产等。
一、产业私募股权投资投资逻辑透视
二、项目筛选考量要素实务分析及案例
三、财务风险控制实务要点及案例分析
四、法律风险控制实务要点及案例分析
五、答疑与交流
第四讲、产业基金的投资交易结构条款设计、投后管理与退出及案例分析
（时间：1月6日下午13:30-16:30 ）
· 主讲嘉宾：罗老师，某央企产业资本/基金资深风控官，专注于私募股权投资、风控、合规管理、法务等工作十几年。
一、交易结构设计实务要点及案例分析
二、投后管理实务要点及案例分析
三、投后赋能实务要点及案例探讨
四、项目退出路径选择、实操要点及案例分析
五、答疑与交流
第五/六讲、国资产业基金运作投资策略及投资并购案例分析
（时间：1月7日上午9:00-12:00 下午13:30-16:30 ）
· 主讲嘉宾：张老师，深圳远致富海投资投资总监、某产业基金负责人，清华大学优秀博士后，深圳市高层次人才，擅长股权投资和上市公司并购。
一、国资产业基金的运作逻辑和投资策略分析及案例
二、国资上市公司投资并购基金的设立与运作
三、产业基金股权投资案例与对标上市公司分析
四、产业基金二级市场投资理念方法及投资案例
五、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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