政府产业投资基金“内卷”，广东如何破局？

启金智库

“我们正将强认知人工智能技术应用于智能社会治理、智慧商业、智慧教育。”暗物智能副总裁苏江说，人工智能企业有较长的孵化周期，需要有“定力”的资本支持。在B轮融资中，广州5家国企联合对暗物智能进行5亿元战投，“这些政府产业投资基金能给企业更长久的陪伴”。

近年来，政府产业投资基金成为服务现代化产业体系建设的重要抓手之一，在多地依靠“资本招商”实现产业跃升、资本集聚的示范效应下，政府产业投资基金进入规模“狂飙”时代。

在这股热潮中，政府产业投资基金呈现出哪些新发展趋势？在激烈的“内卷”中，有哪些矛盾和冲突需要留意？广东借力政府产业投资基金服务现代化产业体系建设，有哪些“他山之石”值得学习借鉴？

陪伴产业 规模“狂飙”

最近，广州首家生物科技“独角兽”云舟生物获评“隐形冠军”。创始人蓝田说：“我们希望打造从科研到临床的基因递送全产业链服务平台，发展为全球领军企业。”打开云舟生物的股东名单，不乏政府产业投资基金的身影。蓝田介绍：“除了注资，他们还给了我们许多帮助，有些扮演的是‘股东+房东+管家’的角色。”

窥一斑而知全豹。近年来，政府产业投资基金成为新旧动能转换、产业结构升级的“助推器”和服务实体经济的“生力军”。它们在产业创新早期等市场失灵领域，发挥着至关重要的资源配置作用，不少“硬科技”企业背后皆有其身影。
以深圳市政府引导基金为例，其投资项目超3000个，范围覆盖新一代电子信息、数字与时尚、高端制造装备、绿色低碳、新材料、生物医药与健康、海洋产业等战新产业。

进入2023年，在“深圳模式”“合肥模式”等示范效应下，政府产业投资基金更是“井喷”式发展。

清科研究中心数据显示，截至今年上半年，国内共设立政府引导基金2143只，总目标规模约12.91万亿元。“这仅是政府引导基金的统计数据，如果加上其他国资背景投资基金，规模将更为庞大。”一位业内人士表示。

就在9月，政府产业投资基金仍在“狂飙”路上。

中国国新控股总经理莫德旺表示，正积极筹设千亿级中央企业战略性新兴产业发展基金；深圳市引导基金与国寿集团等寿险机构共同投资设立基金，首期合作总规模达420亿元；浦东天使母基金启动，首期规模20亿元，与科创母基金、引领区产业母基金组成超600亿元基金群……

与此同时，各地动辄成立千亿规模母基金，部分省市母基金呈现集群式发展态势。今年2月，广州2000亿元母基金宣告成立；3月，安徽省新兴产业引导基金将下设16只母基金，形成总规模不低于2000亿元的新兴产业引导基金体系；5月，规模2000亿元的重庆产业投资母基金成立……


“这些基金承担产业引导功能，为现代化产业体系建设提供资本和弹药，通过撬动更多社会资本参与合作，为产业发展助力。”上海国资研究院院长罗新宇总结道。
并且，这股政府产业基金设立浪潮呈现加速下沉趋势，正从中心城市向区县、从发达地区向欠发达地区深度延伸，甚至下沉至村一级。例如，深圳“村集体”企业已经在试水股权投资。正如罗新宇所说：“全国已经进入大城小县基金招商时代。”

激烈“内卷” 冲突显现

“合肥基金市场非常火爆，来找我们洽谈合作的投资机构也非常多。”去年，规模200亿元的合肥高质量发展引导基金成立，总经理王克贵的工作之一是对接来自各地的投资人。“已经有超100家风投、创投机构来与我们洽谈合作超400次。”
当前，从数量、规模、深度等维度看，各类政府产业投资基金已经毫无争议成为市场中最大的LP（有限合伙人）。“现在投资机构募资，肯定绕不开这些基金，它们是最大的‘金主’。”一位创投人士表示。


记者调研发现，随着政府产业投资基金规模激增，以及其与风投、创投机构互动日益深入，一些深层次的矛盾开始凸显。

一方面， 基金多了也更“卷”了，各方对好项目的争夺日趋激烈；另一方面，政府产业投资基金，尤其是政府引导基金被赋予了多重使命——招商引资、产业培育、国有资产保值增值等，这种压力正向下游传导。

“最终被传导至作为GP（普通合伙人）的风投、创投机构，有些机构为了完成‘返投’任务都成立了‘招商引资办’。”深圳市创业投资同业公会副秘书长曾莹说。

所谓“返投”，即母基金在向子基金出资后，子基金需要按母基金要求将一定的金额投入指定地区或行业。

曾莹坦言，投资经理肩负起为地方招商的工作，“投出去”取代“投得好”成为首要目标，这有可能使投资动作“变形”。此外，“在多重压力下，部分投资经理可能会更加‘求稳’，选择投偏后期、风险较小的项目。”

再将视线转向规模剧增的政府产业投资基金，其面临的挑战不容小觑。“由于经济增长速度放缓，地方政府财政承压，新的基金出资能力面临压力。”罗新宇一针见血，指出部分基金出现“实缴难”。

有数据显示，截至今年上半年，国内共设立政府引导基金目标规模12.91万亿元，其中已认缴的规模约为6.6万亿元，仅为总规模的一半左右。

一位千亿级母基金管理者向记者坦言：“所谓千亿，其实是一个目标规模，它并不是一步到位的。如果投资机构带来好项目，我们再想办法找钱。”


记者调研发现，一方面，各地存在攀比心态，竞相“大额化”基金规模；另一方面，鉴于较为紧张的财政状况，基金实缴不足，部分基金采取“边筹资边投资”的做法。“这可能进一步影响基金的实质落地，通过基金带动产业高质量发展的效果也会打折扣。”一位业内人士表示。

此外，多位受访者向记者反映，部分地方存在基金重复设立、投资进度不及预期等问题。“财政、国资、科技等各部门主管的单位相继成立了基金，导致一个市有限的投资资源被分散了，亟须进一步整合起来。”

“有进有退” 找准定位

前不久举行的2023广州产业母基金大会上，成立半年多的广州2000亿元母基金交出阶段性运作“成绩单”——产业母基金合作签约子基金8家、创投母基金合作签约子基金7家，落地产业项目6家，总签约规模超400亿元。
现场，广州产投集团相关负责人介绍，签约突出一个“实”字，有三个“不签”。即“各方未履行决策程序的不签、项目没有明确目标任务或投资额度的不签、产业项目联动市区落不了地的不签”。

立足当下、放眼未来，广东要在建设更具国际竞争力的现代化产业体系上取得新突破，借力政府产业投资基金“栽下梧桐，引凤来栖”，“实”是最优路径。记者在多地调研发现，对外“有进有退”、对内找准定位，既是多地政府产业投资基金可持续健康发展的基石，也是广东值得借鉴的“他山之石”。


例如，杭州资本党委书记、董事长孙刚锋在采访中表示：“政府产业投资基金必须正确对待自己的角色，要有进有退，纠正市场失灵；同时坚持引导定位，发挥撬动功能，通过以‘优势产业+母基金+政策支持’的模式，更好地吸引优质GP（普通合伙人）和项目的落地。”

杭州刀刃向内将“散落”在全市各处的国资基金有效整合起来——重新组建杭州科创基金、杭州创新基金、杭州并购基金三大母基金，并由其参与投资N只行业母基金、子基金、专项子基金，最终形成“3+N”基金集群。

“合肥模式”的成功则离不开其从一开始对政府产业投资基金的精准定位。

王克贵介绍，合肥市高质量发展引导基金从成立之日起，就从制度上保证母基金成为党委、政府推动经济发展的抓手。“母基金管理委员会由市政府主要领导担任主任，市委、市政府分管领导担任副主任。这在其他城市也是比较少见的。”


针对部分地区同类型基金重复设立、缺少协同等现象，深创投引导基金管理（深圳）有限公司总经理孙斌则提议，或可探索建立广东省内各地市“返投”互认机制。

“例如，可否先尝试深圳与广东省其他地市的返投互认，深圳的基金在其他地市的投资也能算作深圳的返投，同时建立相匹配的生产力要素互换互补机制。如果能突破返投的区域限制，或将有效提升广东对资本的利用效力，让资本更好地服务区域产业发展。”孙斌说。

罗新宇的观点也指向基金联动。他认为，各地可以建立和完善省市区（县）基金联动投资的机制，合理引入央企基金，更好地发挥引导基金的“放大器”作用，助力地方产业发展。

来源：南方日报
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【课程提纲】
第一讲、产业基金(含政府/央国资LP)模式、设立运作、重点条款、监管实务
（时间：1月5日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家私募股权基金和央国资产业基金长期业务顾问。在十几年的执业经验中，长期从事私募基金的设立运作、结构化设计、基金募集、尽职调查、投资策略、文本制订、交易过程监控等法律服务，领域涉及医疗、高科技、教育、贸易、农业、仓储物流、房地产等，参与投资的项目资金总规模超百亿。
一、产业基金政府基金的特征、分类、模式、监管
（一）产业基金的概念、特征、分类
（二）产业基金的不同模式
1. 公司型基金/有限合伙型基金/契约型基金
2. 政府引导基金/市场化母基金
3. FOF基金/直投基金
4. 单一项目基金/盲池基金
5. 盲池基金/明池基金
6. 附转股权的债权投资基金/基金借款
7. 中央企业管理基金/中央企业参与基金
8. 结构化基金/平层基金
9. 招商型政府基金
（三）私募基金行业法规体系及最新《私募条例》要点
（四）中央企业基金的分类及央地合作新模式
（五）以政府引导基金、央国企为代表的LP占重要地位
二、产业基金的设立及运作一般规范（含政府/央国企LP）
（一）发起与设立
1. 资金来源
2. 资金形式
3. 投资领域和范围
4. 投资限制
5. 决策程序
（二）募集及备案
1. 基金募集及投资者要点
2. 基金业协会备案要点
3. 发改委备案要点
4. 发改委产业政策符合性审查要点
（三）运作和终止
1. 基金管理人（含双GP/双执伙）
2. 基金托管
3. 基金管理/管控（含关联交易）
4. 基金退出
5. 绩效评价/考核
6. 闲置资金使用
7. 变更私募基金管理人
三、产业基金投资之重点条款解析（含政府/央国企LP）
（一）经济性条款——钱进
1. 出资顺序
2. 出资规模
3. 迟延出资的豁免
4. 扩募
（二）治理性条款——管理/控制力
1. 关键人士条款
2. 投资限制条款
3. 投资运作决策
4. 信息披露
（三）经济性条款——钱出
1. 管理费
2. 合伙企业费用
3. 收益分配
四、产业基金监管关注要点
（一）产业基金监管体系
（二）证监会/中基协行业监管关注要点
（三）产业基金财政与审计监督关注要点
（四）产业基金国有资产监管关注要点
五、答疑与交流
第二讲、合伙型产业基金主要退出方式、争议关注要点及典型案例分析
（时间：1月5日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家私募股权基金和央国资产业基金长期业务顾问。
一、产业基金退出方式1——上市减持退出
（一）私募基金上市减持退出现状
（二）锁定期规则
（三）减持规则
（四）私募基金减持退出关注要点
（五）股东违规减持的2亿天价罚单案
二、产业基金退出方式2——对赌回购
（一）对赌回购条款的概念
（二）对赌主体、标的以及工具
（三）对赌回购条款的效力
（四）主要法律争议及关注要点
三、产业基金退出方式3——份额转让退出
（一）份额转让前的关注要点
（二）份额转让的程序（管理人角度）
（三）主要法律争议
（四）S基金交易平台介绍
（五）S基金案例解析及交易建议
四、合伙型产业基金争议解决退出
（一）管辖——诉讼和仲裁如何选择
（二）保全财产线索的获取方式
（三）回购纠纷案件证据的搜集及取舍策略
（四）切中要害、以打带谈
五、合伙型产业基金清算
（一）基金自行清算和强制清算的程序
（二）实物分配股票/股权程序及关注要点
六、基金管理人责任承担及风险防范
（一）管理人的信义义务
（二）管理人的投前尽职调查义务
（三）募集及适当性义务
（四）投资运作中的义务
（五）投后管理中的义务
（六）利益输送和利益冲突问题
（七）基金合同延期和基金到期后管理人职责
（八）清算与投资人损失
（九）其他
七、答疑与交流
【互动交流研讨会】
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢
（时间：1月5日下午16:30-17:30 ）
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘
第三讲、产业基金的项目投资逻辑、法律财务尽调风险研判和案例解析
（时间：1月6日上午9:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：罗老师，某央企产业资本/基金资深风控官。专注于私募股权投资、风控、合规管理、法务等工作十几年。过往参与管理的资产规模在百亿以上，有法律资深功底以及项目一线业务负责人经历，工作经历贯穿私募基金募、投、管、退、风控合规监管环节，涉及行业包括半导体、轨道交通、新能源、智能制造、新材料、教育、房地产等。
一、产业私募股权投资投资逻辑透视
二、项目筛选考量要素实务分析及案例
三、财务风险控制实务要点及案例分析
四、法律风险控制实务要点及案例分析
五、答疑与交流
第四讲、产业基金的投资交易结构条款设计、投后管理与退出及案例分析
（时间：1月6日下午13:30-16:30 ）
· 主讲嘉宾：罗老师，某央企产业资本/基金资深风控官，专注于私募股权投资、风控、合规管理、法务等工作十几年。
一、交易结构设计实务要点及案例分析
二、投后管理实务要点及案例分析
三、投后赋能实务要点及案例探讨
四、项目退出路径选择、实操要点及案例分析
五、答疑与交流
第五/六讲、国资产业基金运作投资策略及投资并购案例分析
（时间：1月7日上午9:00-12:00 下午13:30-16:30 ）
· 主讲嘉宾：张老师，深圳远致富海投资投资总监、某产业基金负责人，清华大学优秀博士后，深圳市高层次人才，擅长股权投资和上市公司并购。
一、国资产业基金的运作逻辑和投资策略分析及案例
二、国资上市公司投资并购基金的设立与运作
三、产业基金股权投资案例与对标上市公司分析
四、产业基金二级市场投资理念方法及投资案例
五、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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