政府投资基金如何吸引带动更多社会资本，提高政府资金使用效率？

启金智库

党的二十大报告提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化”。设立政府投资基金，带动社会资本加大投入，是助力现代化产业体系建设的有效方式。
政府投资基金，指由政府牵头出资设立，汇集金融机构和社会资本共同参与，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是政府支持重大项目、重点产业和区域发展的创新举措，也是财政资金使用方式的重大改革创新。
近年来，“基金矩阵”“基金招商”概念兴起，“基金集群”等纷纷涌现，政府投资基金体量不断扩大，并从国家级、省市级向区县级扩展。
实践中，政府投资基金如何吸引带动更多社会资本？未来如何进一步提高政府资金使用效率？记者进行了采访。
财政资金发挥“乘数效应”，撬动社会资本支持产业成长
走进荣昌生物制药（烟台）股份有限公司的生产车间，映入眼帘的是满负荷工作的生产线，用于治疗系统性红斑狼疮的泰它西普和用于治疗胃癌的维迪西妥单抗正加紧生产，这两款新药面市不久即销售放量。
“两款新药的研发周期超过10年。做生物创新药，前期投入大，周期长、风险高，企业发展一度面临巨大的资金压力。”荣昌生物副总裁温庆凯说，在企业发展的关键时刻，山东省新旧动能转换引导基金多轮投资7000万元，带动数倍的社会资本注入，有力推动了新药研发进度。
2018年初，山东获批全国首个新旧动能转换综合试验区。随后，山东省财政厅出资200亿元设立山东省新旧动能转换引导基金，以财政资金做“引子”，吸引优质资本资源。基金设立至今，先后支持海尔卡奥斯、山东天岳等重大创新项目投资落地，助力浪潮云、潍柴动力等企业突破“卡脖子”技术堵点。基金投资的万华化学等40家企业，先后荣获国家和省级科学技术进步奖。截至2023年10月底，山东省新旧动能转换引导基金累计实缴出资204亿元，设立参股基金140只，投资项目1446个，投资金额1809亿元，带动社会投资4996亿元，在促进投资兴业、优化创新生态、保障重大战略等方面发挥了重要作用。
清科研究中心统计数据显示，截至2022年年底，我国累计设立2107只政府投资基金，目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约6.51万亿元。
为推动特色优势产业和新兴产业加快发展，2023年，政府投资基金呈现“提级加速”趋势，多个地方组建百亿级、千亿级产业基金。
今年1月，西安市提出建立总规模不低于1000亿元的重点产业链基金集群，将带动先进制造业项目投资规模超过3000亿元；3月，安徽发布《安徽省新兴产业引导基金管理办法》，下设三大基金群16只母基金，形成总规模不低于2000亿元的省新兴产业引导基金体系；5月，浙江启动目标总规模超2000亿元的“4+1”专项基金，其中，四大产业集群基金对标新一代信息技术、高端装备、现代消费与健康、绿色石化与新材料等世界级先进产业集群；6月底，江西宣布筹建总规模为3000亿元的现代产业引导基金，首批规模1500亿元，由省级母基金出资300亿元，撬动市县引导基金、社会资本等1200亿元……
“通过设立政府投资基金，财政资金以股权投资的形式支持科技创新，并利用母基金、子基金多级放大，以市场化手段提高财政资金使用效率。”中国财政科学研究院副研究员陈旭表示，这种投资方式，一是有规模优势，“不撒胡椒面”，引导财政和市场资源向重点产业、战略性新兴产业领域集聚；二是由专业投资机构管理运营，财政资金实现精准支持。
“与直接发放给企业的奖补资金等传统投入方式比较，财政资金的利用效率和使用效益得到了提升。”陈旭说。
突出高质量发展要求，推动实现产业发展与优化营商环境良性循环
福建省晋江市三伍微电子有限公司是一家专注于WiFi射频前端芯片设计的公司。公司总经理钟林说，2018年公司成立时，芯片领域创业融资还很艰难。当时，他的创业团队接触到晋江政府投资基金，顺利获得其天使轮投资1000万元。去年，晋江政府投资基金再次投资三伍微电子2000多万元，同时也吸引了社会资本4000万元一起投资企业，“政府投资基金呵护我们一路从‘破土萌芽’到成长壮大，现在我们已是排名国内前三的芯片供应商。”钟林说。
政府投资基金重在引导。业内人士认为，近年来，对于处于种子期、初创期的企业，政府投资基金提供的融资支持能帮助企业快速实现技术创新的商业落地；对于成熟项目，政府投资基金由于具备协调整合多方资源的优势，能够推动资本、技术、人才等各项要素资源向重点领域、重点区域聚集，补强短板产业、发展优势产业，从而实现产业结构升级调整。
专家介绍，梳理近年来各地相继设立的政府投资基金，呈现多个突出特点：
——突出高质量发展要求。在北京，政府投资基金支持京津冀协同发展类子基金投资京津冀协同发展类项目逾千个，北京市政府和中国移动联合发起设立100亿元的“北京中移数字新经济产业基金”，聚焦数字经济和移动信息现代产业链两大领域进行投资。在广东，产业发展基金始终围绕省重点产业的“智能化”和“绿色化”转型升级两大投资主题，聚焦智能制造、新能源、数字经济等重点领域，目前省产业发展基金在新型显示、智能汽车、5G通信等战略性新兴产业上累计投资278亿元。
——以“母基金群”形态促进产业集群成长。在合肥，政府依托国资平台，联合头部机构共同设立产业基金群，围绕重点产业链的龙头企业，构建几十条特色产业链，直接带动合肥市GDP连续两年超万亿元。四川省宜宾市的政府投资基金深耕锂电产业链，重点围绕龙头企业宁德时代及其上下游扩链成圈、集聚成势，预计2023年全产业链产值突破1200亿元。
投中研究院统计显示，2022年新增各级政府引导基金数量均较2021年同期上升，并且新增省级、市级和区县级政府引导基金数量已超2021年水平近1倍。
——随着产业投向更加精准和集中，对地方基层开展产业招引、基金招商工作进一步提出市场化、精细化的要求，推动地方新型基础设施等硬环境改善以及营商环境系统建设，实现产业发展与营商环境优化的良性循环。
“政府投资基金大多投向特色优势产业和新兴产业，与地方发展规划同频共振。在一些地方，基金投用做到了‘全周期’护航企业成长、‘全链条’塑强产业优势、‘全领域’服务区域发展、‘全方位’保障重大战略，成为推动地方经济高质量发展的重要引擎。”陈旭说。

创新管理，提高财政资金使用效益
随着政府投资基金的蓬勃兴起、不断下沉，一些地方的政府投资基金在运作过程中，也出现政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题。为促进基金有序运行，2020年2月，财政部印发《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，对中央和地方政府直接出资的基金提出加强预算约束、严禁变相举债等六项要求。
实践中，各地也创新管理，进一步优化“募、投、管、退”，提高财政资金使用效益，更好服务地方产业升级和高质量发展。
提高投资决策科学性和精准度，广东省相关部门建立专家辅助决策机制。按投资额度对项目的决策权属进行分级，从全国范围遴选建立百人规模的专家库，参与项目立项前和投资决策前的论证。
为构建起有利于优秀企业不断产生、持续成长的基金生态体系，山东省财政通过将创投基金设立门槛降低为2亿元、出资产业基金比例提高到30%、让渡基金收益等措施，吸引带动私募投资基金快速发展。截至2023年6月底，全省在中基协登记私募基金管理人780家、管理基金4009只，全省近八成的创业板IPO企业和超九成的科创板IPO企业在上市前获得过私募股权、创投基金支持。
为提高财政资金使用效益，吉林省推动省级预算执行沉淀资金向基金注资，对现有基金同类合并、同质重组实现资金与资源的适度集中，增强财政资金合力。
为确保基金稳健运营，南京市财政部门对投资进度慢、返投不高的基金，采用“停、缓、退”等方式及时降低出资；对符合退出条件的子基金和直跟投项目，采取资产评估、公开挂牌的方式退出，逐步构建科创基金自体循环机制。截至2022年末，子基金平均投资账面回报倍数达到1.55倍，12个直跟投项目完全退出，投资收益率57.4%。
“在当前财政紧平衡和经济恢复态势下，应按照‘政府引导、市场运作、科学决策’的原则，加强风险防范，提高政府投资基金效能。”中国社会科学院大学教授吉富星认为，在遵循区域产业发展规律基础上，既要量力而行，又要积极有为，做好政府投资基金的顶层设计，支持基金布局适度集中、分层分类发展。
“产业基金总体上投资周期为7—8年，普遍是4—5年投资期和2—3年退出期。目前上一轮投资黄金期的资金正面临退出和寻找新项目、新领域。”陈旭表示，相关的退出机制还需继续完善，比如扩大私募股权和创业投资份额转让平台试点。
“此外，政府投资基金作为引导基金，应秉持‘投小’‘投早’和‘投科技’‘投长期’定位，有效弥补市场失灵。”陈旭说，这一阶段风险较大，社会资本有顾虑，政府资金可以挑大梁。而后期PE阶段的投资机会，应更多让给社会资本。为了与投资定位相匹配，要把对传统财政资金使用和政府投资基金投资的绩效考评区分开来，提高对政府投资基金投资收益的容忍度。
“最近，国家对创投引导连续释放重要信号，多次强调支持民间资本发展创业投资，支持风投等创投基金更好发展。在国家利好信号的引导下，政府投资基金及整个股权投资行业，正在向着一个更长期、更稳健、更可持续发展的状态回归。”上海高金金融研究院资深研究员朱克江说。
来源：人民日报
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【课程提纲】
第一讲、产业基金(含政府/央国资LP)模式、设立运作、重点条款、监管实务
（时间：1月5日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家私募股权基金和央国资产业基金长期业务顾问。在十几年的执业经验中，长期从事私募基金的设立运作、结构化设计、基金募集、尽职调查、投资策略、文本制订、交易过程监控等法律服务，领域涉及医疗、高科技、教育、贸易、农业、仓储物流、房地产等，参与投资的项目资金总规模超百亿。
一、产业基金政府基金的特征、分类、模式、监管
（一）产业基金的概念、特征、分类
（二）产业基金的不同模式
1. 公司型基金/有限合伙型基金/契约型基金
2. 政府引导基金/市场化母基金
3. FOF基金/直投基金
4. 单一项目基金/盲池基金
5. 盲池基金/明池基金
6. 附转股权的债权投资基金/基金借款
7. 中央企业管理基金/中央企业参与基金
8. 结构化基金/平层基金
9. 招商型政府基金
（三）私募基金行业法规体系及最新《私募条例》要点
（四）中央企业基金的分类及央地合作新模式
（五）以政府引导基金、央国企为代表的LP占重要地位
二、产业基金的设立及运作一般规范（含政府/央国企LP）
（一）发起与设立
1. 资金来源
2. 资金形式
3. 投资领域和范围
4. 投资限制
5. 决策程序
（二）募集及备案
1. 基金募集及投资者要点
2. 基金业协会备案要点
3. 发改委备案要点
4. 发改委产业政策符合性审查要点
（三）运作和终止
1. 基金管理人（含双GP/双执伙）
2. 基金托管
3. 基金管理/管控（含关联交易）
4. 基金退出
5. 绩效评价/考核
6. 闲置资金使用
7. 变更私募基金管理人
三、产业基金投资之重点条款解析（含政府/央国企LP）
（一）经济性条款——钱进
1. 出资顺序
2. 出资规模
3. 迟延出资的豁免
4. 扩募
（二）治理性条款——管理/控制力
1. 关键人士条款
2. 投资限制条款
3. 投资运作决策
4. 信息披露
（三）经济性条款——钱出
1. 管理费
2. 合伙企业费用
3. 收益分配
四、产业基金监管关注要点
（一）产业基金监管体系
（二）证监会/中基协行业监管关注要点
（三）产业基金财政与审计监督关注要点
（四）产业基金国有资产监管关注要点
五、答疑与交流
第二讲、合伙型产业基金主要退出方式、争议关注要点及典型案例分析
（时间：1月5日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：魏老师，隆安律师事务所高级合伙人，多家私募股权基金和央国资产业基金长期业务顾问。
一、产业基金退出方式1——上市减持退出
（一）私募基金上市减持退出现状
（二）锁定期规则
（三）减持规则
（四）私募基金减持退出关注要点
（五）股东违规减持的2亿天价罚单案
二、产业基金退出方式2——对赌回购
（一）对赌回购条款的概念
（二）对赌主体、标的以及工具
（三）对赌回购条款的效力
（四）主要法律争议及关注要点
三、产业基金退出方式3——份额转让退出
（一）份额转让前的关注要点
（二）份额转让的程序（管理人角度）
（三）主要法律争议
（四）S基金交易平台介绍
（五）S基金案例解析及交易建议
四、合伙型产业基金争议解决退出
（一）管辖——诉讼和仲裁如何选择
（二）保全财产线索的获取方式
（三）回购纠纷案件证据的搜集及取舍策略
（四）切中要害、以打带谈
五、合伙型产业基金清算
（一）基金自行清算和强制清算的程序
（二）实物分配股票/股权程序及关注要点
六、基金管理人责任承担及风险防范
（一）管理人的信义义务
（二）管理人的投前尽职调查义务
（三）募集及适当性义务
（四）投资运作中的义务
（五）投后管理中的义务
（六）利益输送和利益冲突问题
（七）基金合同延期和基金到期后管理人职责
（八）清算与投资人损失
（九）其他
七、答疑与交流
【互动交流研讨会】
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢
（时间：1月5日下午16:30-17:30 ）
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘
第三讲、产业基金的项目投资逻辑、法律财务尽调风险研判和案例解析
（时间：1月6日上午9:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：罗老师，某央企产业资本/基金资深风控官。专注于私募股权投资、风控、合规管理、法务等工作十几年。过往参与管理的资产规模在百亿以上，有法律资深功底以及项目一线业务负责人经历，工作经历贯穿私募基金募、投、管、退、风控合规监管环节，涉及行业包括半导体、轨道交通、新能源、智能制造、新材料、教育、房地产等。
一、产业私募股权投资投资逻辑透视
二、项目筛选考量要素实务分析及案例
三、财务风险控制实务要点及案例分析
四、法律风险控制实务要点及案例分析
五、答疑与交流
第四讲、产业基金的投资交易结构条款设计、投后管理与退出及案例分析
（时间：1月6日下午13:30-16:30 ）
· 主讲嘉宾：罗老师，某央企产业资本/基金资深风控官，专注于私募股权投资、风控、合规管理、法务等工作十几年。
一、交易结构设计实务要点及案例分析
二、投后管理实务要点及案例分析
三、投后赋能实务要点及案例探讨
四、项目退出路径选择、实操要点及案例分析
五、答疑与交流
第五/六讲、国资产业基金运作投资策略及投资并购案例分析
（时间：1月7日上午9:00-12:00 下午13:30-16:30 ）
· 主讲嘉宾：张老师，深圳远致富海投资投资总监、某产业基金负责人，清华大学优秀博士后，深圳市高层次人才，擅长股权投资和上市公司并购。
一、国资产业基金的运作逻辑和投资策略分析及案例
二、国资上市公司投资并购基金的设立与运作
三、产业基金股权投资案例与对标上市公司分析
四、产业基金二级市场投资理念方法及投资案例
五、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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