“一揽子化债方案”总体架构定调，城投公司如何应对？

启金智库

政策定调：“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”及中央适度帮助。
核心行动目标：一个是“化解存量”，另一个是“遏制增量”。
关于“化存”
一是认债、还债。
在“认债、还债”的思路下，化债资金来源大体包括以下几类：（1）财政资金；（2）国有资产处置（或实物抵偿）；（3）企业经营收益（项目运营收益）；（4）债务性资金；（5）央行SPV。
二是不认债、转化为企业债务。
这就需要合法合规且具备条件的前提下对城投实施更大力度的注资等，推动其顺利实现市场化转型，帮助其创造更多经营收益（也可能是项目运营收益）或获取更多长期低息的外部筹资，并用以补充偿债资金来源。
关于“遏增”
一方面，以省级政府为主体，全方位强化债务管控，控规模、控增速、控品种、控融资权限，尽最大可能将债务风险控制在省域范围内。
另一方面，进一步细化和强化地方国企融资监管。根据职能定位和对债务风险的影响程度，将地方国企重分类为老城投、新城投、一般国企。针对三类国企的举债融资，对其资金用途实施差异化的限制政策。

“一揽子化债方案”的总体构架
从根本上来说，“一揽子化债方案”是针对地方政府债务风险的政策举措的一种新提法，反映了中央对于隐债化解的态度从偏限制性转变为偏支持性，也即更侧重于从更顶层的视角以更系统的方法论去帮助推动地方真实化债，并确保债务风险（尤其是短期流动性风险）的软着陆。不过，政策倾向转变并不意味着化债工具箱中的内容彻底换新，而是在原有工具的基础上有所创新。本小节将结合过往化债经验和近期的政策表述，尝试搭建出“一揽子化债方案”的总体架构，以飨读者。
政策定调方面，大体可概括为：“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”及中央适度帮助。
其内涵包括几个层次：
一是不会突破“谁家的孩子谁抱走”的基本原则，地方政府依然是化债的责任主体；
二是化债的核心是地方政府信用的注入，本级政府信用无法支撑化债工作的顺利进行时，则上一级政府要做信用加持，这是“省负总责”的根本要义。近期市场疯传的“某文”中也提到“允许省级城投发债偿还区县级平台的债券”、“省级政府制定稳妥可行的融资平台债券存量规模今明两年的压降计划和年度发债安排”等，这实际上都与“省负总责”的政策定调高度吻合；
三是“一揽子化债”不是“一揽子还债”，中央不会推出新一轮的类似2015-2018年的大范围大规模债务置换，而是更多强调：地方政府在使出浑身解数却依然无法有效化解债务风险时，中央会在特殊再融资债额度、地方政府债务限额等方面给予定向倾斜；
四是当地方政府无力偿还由满足基本公共产品/服务的刚性需求所产生的债务时，不排除中央会通过温和加杠杆的方式来帮助化解，比如发行更长期的、更低息的国债对原有债务进行置换，但运用这一方式的前提是必须对债务属性进行严格甄别以规避道德风险。
化债思路方面，主要包括两个方面：
一是认债、还债。也即对存量债务进行梳理甄别，认定其属于政府性债务后，承担偿债义务。针对到期或即将到期的债务，若具备偿还能力，可选择如期偿还；若不具备偿还能力，可与债权人协商展期。关于展期多久、利息如何调整，取决于地方政府和债权人之间的博弈。对于高息非标融资，无论是否认定为政府性债务，原则上都要持续压降、大力清退，区别在于：认定为政府性债务时，后续的处置、置换均由政府和债权人之间博弈达成，债权人可能被要求做更多配合、更大程度地让利；认定为城投企业债务时，后续的处置、置换都将由城投公司和债权人之间自主协商，政府不深度介入债务处置或重组方案的制定，主要是对城投企业压降非标进行督导与考核，此时债权人相对更有议价权，让利幅度也更为可控；
二是不认债、转化为企业债务。也即对存量债务进行梳理甄别，无法将其认定为政府性债务，则政府不承担偿债义务。不过，这种情况下政府也不能完全“脱身”，而是要在化债中承担“有限”责任、发挥必要的正面作用。比如，对于能够创造持续稳定现金流且具备一定收益能力的存量在建项目，在通过物有所值评价、财政承受能力论证的前提下，政府可将其转为PPP项目，并将对应的隐性债务转化为企业债务；再比如，合法合规且具备条件的前提下对城投实施更大力度的注资等，推动其顺利实现市场化转型，帮助其创造更多经营收益（也可能是项目运营收益）或获取更多长期低息的外部筹资，并用以补充偿债资金来源。
在“认债、还债”的思路下，化债资金来源大体包括以下几类：
（1）财政资金。包括年度预算资金、财政超收收入、盘活财政存量资金（比如规定时限内未使用完毕的预算安排的项目支出、上级专项转移支付安排的专项支出结余资金）等，本质是加大偿债资金的预算安排力度。需要强调的是，很多地方因经济增速放缓、土地市场不景气、减税降费政策等出现财政减收，故以财政资金偿债面临现实困难，这也是市场呼吁中央温和加杠杆以帮助部分高风险区域化债的主要原因。
（2）国有资产处置（或实物抵偿）。也即通过出售闲置资产（如房产）、出让国有企业股权（如“茅台化债”）等获得收益以偿债。比如龙陵县《2019年地方财政预算执行情况及2020年地方财政预算（草案）报告》提出：对政府的闲置资产、土地储备情况、已建成回迁安置房剩余房源以及其他闲置国有经营性资产等进行梳理整合，通过挂牌交易等形式实时回笼资金用于化解债务风险。
（3）企业经营收益（项目运营收益）。也即地方国企、事业单位等提高自身经营能力，尤其是提高对持有项目的运营管理效率，尽最大可能持续创造现金流并增厚项目收益，以有效补充偿债资金。客观上，地方企事业单位的经营收益确实是一种可靠度较高的化债资金来源，各地建立应急资金池时通常均会重点考虑并引入该项资金。不过，该项资金的多寡取决于企业自身经营能力，也与其所获政府支持的力度有关。
（4）债务性资金。对于地方政府而言，化债资金的最主要来源实际上是各类债务性资金，换言之解决债务风险的可行路径并不是还清巨额债务，而是在“过紧日子”压缩支出的前提下“以时间换空间”，用更低成本、更长期限的债务性资金去置换相对高成本的债务，降低利息负担，延缓本金偿付压力。具体来看，债务性资金主要包括地方政府发行的特殊再融资债、国开行等政策性银行以及国有大行、股份行等商业银行投放的中长期贷款等。需要关注的是，不同渠道来源的债务性资金在特性和运用门槛上存在差异：特殊再融资债规模有限但运用很方便，本质上是以省级政府信用为背书去举借长期低息资金以偿还低层级政府的高成本隐债；政策行、商业银行投放中长期贷款在规模上有显著优势，但往往要求地方政府提供相应的合格抵质押品，需要在资产梳理、整合方面做足准备工作，若无法达到银行设置的门槛则难以实施落地，总体上带有较为强烈的市场化色彩，最终方案是由政府和银行之间博弈后形成。实践中，银行更容易接受对本行存量到期债务进行置换或重组，而缺乏动力去承接他行或其他渠道（如信托、融资租赁、发债）的债务，这一点在商业银行上体现得尤为明显，政策行因特殊的功能定位则会相对较多地在化债中承担重要角色。
（5）央行SPV。也即央行通过SPV向城商行、农商行等地方法人银行注入流动性，进一步宽松当地银行体系的流动性，同时通过地方法人银行向当地城投提供融资支持，帮助城投获得更大规模的长期低息资金。不过，一般只有通过上述四类资金来源无法有效化解债务风险时，才会运用这一应急模式。而且，根据以往经验推断，央行SPV针对城投化债提供流动性支持很可能存在抵押品要求，换言之持有资产更丰富的区域以此种模式化债更具可行性，否则将难以实施，这也是目前仅有极少数地方针对化债运用该工具的重要原因之一。
“一揽子化债方案”的核心行动目标包括两个：一个是“化解存量”，另一个是“遏制增量”。
前述报告着重阐述了如何化解存量，接下来还要具体剖析如何有效遏制增量。综合近期政策动向和笔者经验判断，遏制增量将主要从以下两个方面入手：
一方面，以省级政府为主体，全方位强化债务管控，尽最大可能将债务风险控制在省域范围内。
一是控规模。可按照GDP规模设置各省债务上限，阻止债务绝对数的无序新增，确保总体债务负担在省级政府可承受范围内。
二是控增速。可对各省的债务增速设限，避免债务快速扩张给正在进行且将长期持续的化债任务带来阻力、埋下隐患。具体到城投债，可要求其发行规模增速≤当地社融增速。
三是控品种。对非标高危融资严禁新增，对存量非标尽快以协商重组、置换等方式压降清退；对自贸区债（明珠债）和境外债（含点心债）严控发行。四是，控融资权限。本质上是进一步上收融资权限，也即无论城投行政级别是省级、地市级还是区县级，其新增债务融资均需在省级政府的统一部署下实施。比如，新发债券要在省级政府的总体融资安排计划内实施，新增银行信贷须经总行审批后方可投放。
另一方面，进一步细化和强化地方国企融资监管。根据职能定位和对债务风险的影响程度，对地方国企进行重分类，可分为地方政府融资平台（简称“老城投”）、按地方政府融资平台管理的国有企业（针对新设平台，简称“新城投”）、普通国有企业（简称“一般国企”）。上述三类地方国企举债融资，要对其资金用途实施差异化的限制政策。
以债券融资为例：
对于“老城投”，只能借新还旧，而且仅限于偿还本金、不能用于还利息；
对于“新城投”，若处于高风险区域（天津、贵州、云南等重点省份），则仅能借新还旧，反之则允许其在省级政府出具文件情况下新增债券发行；
对于“一般国企”，允许其新增债券发行，但需申明为企业债务，重点是向市场明确告知偿债责任由自身承担，地方政府作为出资人仅承担有限责任。
此外，针对城投（包括“老城投”和“新城投”）的发债监管，还可以进一步细化，比如以涉及3899家主体的仅限“借新还旧”发债城投主体新名单为划分界限，名单内外的城投在发债政策上要有所区分，名单内城投对应“老城投”，发债仅限于借新还旧，名单外城投对应“新城投”，但针对借新还旧发债可进一步要求其提供至少地级市政府（如为区县平台则上升至地市级）出具带文号的红头文件，内容包括但不限于公司市场化经营情况、企业政府性收入、政府类应收款项等相关情况真实性、涉隐情况等，以确保其城投属性，避免出现偿债问题时的“扯皮”风险，从根本上有利于控制隐债新增、推动化债进程。
来源：中证鹏元评级 作者：袁荃荃
产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专业委员会 将于 2023年12月22-24日 在 上海 举办 城镇化投融资专题高级研修班第23期《地方政府投融资平台防风化债与基建投融资合规创新、产业转型高级研修班》，特邀有丰富经验的6位实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行城镇化投融资工作的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、工程承包施工企业、设计规划公司、社会资本、投资运营商、银行信托券商金融机构、工程咨询公司、律师等。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下地方政府投融资平台公司转型发展与投融资模式创新和案例
（时间：12月22日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、总体形势与发展思路
（一）城镇化投融资的总体形势
（二）“人产城”融合发展的十大趋势
（三）培育地方政府长期综合财力
（四）地方政府的多层次投融资策略
二、投融资平台转型发展
（一）投融资平台长期存在的底层逻辑
案例1：上海城投集团的转型发展
（二）地方国企改革深化提升的主要着力点
案例2：洛阳市国资国企的重组整合和转型发展
（三）投融资平台转型发展方向与多层次任务
（四）地方国企的功能性特征日益凸显
案例3：兰考县国资国企的重组整合和转型发展
（五）实质性的全面资源整合培育强政府投资公司
案例4：台州市椒江区的融资平台整合发展
（六）优化组织结构体系
案例5：开封市国资国企的重组整合和转型发展
（七）构建公司可持续发展机制
（八）培育多元化的主营业务体系
案例6：西北某地市的交通投资集团的主营业务体系构建
（九）县区级融资平台转型发展的具体措施
（十）积聚高素质人才队伍
（十一）融资平台牵头PPP模式
案例7：徐州地铁二号线的PPP项目
（十二）地方国企发挥产业培育功能
（十三）地方国企转型发展的四大主体
案例8：合肥建投与合肥产投牵头创建科创中心城市
（十四）有为政府支持投融资平台转型发展
三、投融资模式创新
（一）投融资核心能力建设要点
（二）利用多元化债务融资工具
（三）协同多元化的股权投资者
案例9：上海老港四期国际招商项目的投融资结构
（四）重大项目全生命周期的统筹运作
（五）重大项目全生命周期的投融资工具组合
（六）盘活存量资产的主要方式
案例10：佛山创新产业园的城市更新项目
案例11：杭州富春湾“ABO+F+EPC”项目
案例12：唐镇新市镇的轻资产片区开发操盘案例
案例13：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
（七）“人产城融合”城镇化开发的理念与要点
（八）“人产城融合”片区开发的价值链培育提升
（九）国企操盘片区开发的多元化收入来源
（十）国内“人产城融合”发展模式的典型案例
（十一）整合并盘活存量资产
案例14：苏州工业园区转型培育特色产业园
案例15：越秀集团利用资产证券化实现投融资模式转型
（十二）地方国企投融资能力建设的要点
四、答疑与交流
第二讲、地方政府城投防风化债政策、路径、综合解决方案和实践案例
（时间：12月22日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：李炜，德勤中国全球基础设施业务中心合伙人，财政部、发改委投融资专家库定向邀请专家，自然资源部、生态环境部、住建部基建投融资方面专家等。
一、城投债务历史及现状
（一）产生背景
（1）分税制改革，政府举债限制；城投举债成为出口；
（2）城投发展历史
（3）城投债净融资规模
（二）债务类型
（1）城投债务分类
1. 已纳入政府债务管理系统的债务
2. 未被纳入政府债务管理系统的债务
3. 城投企业自身经营产生的债务
（2）不同类别的处理要求
（三）债务规模
（1）隐债规模及增长速度
（2）财政部通报的地方政府隐性债务问责典型案例介绍及问题分析
二、防风化债相关政策
（一）防范新增债务政策
（二）化解存量债务政策
（三）政策提供的化债路径
六大路径介绍，适用条件及化债实践案例
三、防风化债路径解析
（一）各类化债路径的介绍、适用条件、典型案例
（1）债务置换-政府债务置换
（2）债务置换-金融机构债务置换
（3）债务展期/重组
（4）存量资产盘活
（5）设立信用保障基金
（6）债转股
（7）资产重组
（8）引入战略投资者
（9）高质量发展增收
（二）整体化债解决方案框架
分为短期、中长期、远期不同阶段解决建议
四、服务及解决方案
防风化债、可持续投融资综合服务方案
五、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：12月22日下午16:30-17:30 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、基础设施投融资主要模式、PPP存量项目处置与PPP新机制实务和案例
（时间：12月23日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：刘飞，上海市锦天城律师事务所高级合伙人，亚洲开发银行注册法律专家，财政部PPP专家库（原）法律专家、国家发改委PPP专家库（原）定向邀请专家。
一、基础设施投融资概述
（一）基础设施的概念
（二）基础设施投融资的发展
二、基础设施投融资主要模式和法律要点
（一）政府投资模式
（二）城投公司投资模式
（三）公私合作模式
三、PPP存量项目处置和PPP新机制政策解读
（一）PPP存量项目分类处置
（二）PPP新机制政策解读
四、答疑与交流
第四讲、“项目+资源”投融资模式探讨与实践案例
（时间：12月23日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设副总经理。国家发改委、财政部、浙江省发改委、财政厅PPP专家库（原）专家，浙江大学项目管理工程硕士，高级工程师，注册一级造价工程师，浙江省、杭州市等政府采购咨询专家。
一、 基建项目投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变为脉络梳理投融资改革历史
（二）政府表外举债和表内举债
（三）PPP制度框架逻辑
（四）《政府投资条例》的顶层设计思想和项目实操要点分析
（五）隐性债务及化解债务要点分析
（六）未来投融资走向预测及探索“项目+资源”的新型模式
（七）浙江推广“项目+资源”投融资改革经验
二、“项目+资源”投融资模式——专项债券谋划、实施及案例
（一）专项债券谋划要点
（二）专项债券实施要点
（三）实践案例分析
三、“项目+资源”投融资模式——片区开发模式、实施及案例
（一）片区开发投融资模式选择
（二）回报机制设置要点
（三）交易结构及资金流向要点
（四）方案11大核心要点
（五）实践案例分析
四、“项目+资源”投融资模式——未来社区模式、实施及案例
（一）未来社区顶层设计及创建流程
（二）未来社区资金平衡逻辑
（三）土地出让方式、土地开发创新
（四）政府、用地主体、建设主体、实施主体的权责义务
（五）未来社区的全过程咨询应用
（六）实践案例分析
五、“项目+资源”投融资模式——EOD（生态环境导向的开发模式）
（一）EOD模式发展思路
（二）项目组织实施方式
（三）资金平衡方案、融资方案、财务测算与效益
（四）实践案例分析
六、“项目+资源”投融资模式——交通+矿产、旅游、物流等资源开发模式
（一）交易结构设计
（二）实操要点与难点
（三）实践案例分析
七、某县体育场馆投融资设计案例分析
（一）难点：资金缺口与隐债风险
（二）交易结构及资金流向设计
（三）合同体系及要点
（四）方案核心7大要点
（五）资金来源分析
八、某未来社区核心配套区块一体化开发项目投融资设计案例分析
（一）项目情况及需要达到效果
（二）主要矛盾分析：资金、成本、主体、管理等
（三）交易结构及资金流量设计
（四）合作模式及边界条件设置
（五）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路
（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义
九、总结项目投融资成功的核心要点
十、答疑与互动
第五讲、城投公司20大困境应对、产业转型之产业基金运用和收购上市公司实践经验及案例解析
（时间：12月24日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，现任上海君桐资本合伙人，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长，在地方3个县区财政局、城投公司任职超20年。
一、城投公司面临的20大困境应对及转型
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
三、城投公司选择股权基金管理公司的6大要点解析
四、城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
五、城投公司转型4步走及注意要点
六、国资审批股权投资10大关注要点解析
七、城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
八、城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
九、资本招商之股权投资型产业基金与招商型基金的差异
十、答疑与交流
第六讲、城投公司合规融资创新及转型产业公司的选择实操和案例
（时间：12月24日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：王言峰，敦行投资董事长，南京、宁波、威海、徐州、盐城、赣州等地区顾问，多家国企外部董事。专注于地方国资公司投融资、企业资本运作、产业转型、证券投资等领域。
一、当前的形势和我们的任务——政策环境和监管导向
二、城投公司如何合规开展融资、确保流动性？
三、城投公司转型及案例分析
四、答疑及交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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