国有平台公司的市场化转型

启金智库

随着地方经济的快速发展，国有平台公司各项业务迈上新台阶。然而，融资规模的大幅增长也带来了较大的偿债压力，严重影响了国有平台公司的健康发展。近年来，国家逐步加强对国有平台公司的管控，一些平台公司开始独立审计、自负盈亏，加速转型已成为趋势。
主要承担地方重大项目
在我国，地方政府通常设立投融资平台公司来承担重大项目，推动社会经济发展和城市建设。与一般国有企业相比，国有平台公司由地方政府全资设立，主要功能是替政府融资，完成政府的各项建设任务，并非一般意义上自主经营、自负盈亏的实体企业。
国有平台公司通过融资租赁、发债、信托等方式获得资金，并将其用于所在区域的基础设施、公共服务、土地整理等业务，债务则由地方财政收入偿还。
国有平台公司按照功能主要分为四类，分别是综合性平台公司、专业化平台公司、区域建设服务平台公司，以及空壳公司。
综合性平台公司通常掌握各种金融资源，具有强大的资本优势，现金流充裕，营收稳定。其设立目的主要是投资、融资以及为区域内其他平台公司提供担保，比如省级金融控股集团、投资集团、发展集团等。
专业化平台公司主要提供区域性专业化公共产品服务，也承担融资任务，如水务集团、公交集团、地铁集团、铁路投资集团等。由于这类平台公司提供的产品具有公共属性，其现金流收入不能完全覆盖成本和利息，需要一定的财政补贴。
区域建设服务平台公司主要依托地方政府的区域性资源优势，负责区域性基础设施建设。同时开展投融资业务，服务当地的支柱产业，打造特色产业集群，如经济技术开发区产业投资公司、工业投资公司等。
这类平台公司对政府的依赖度较高，产业投资收益及当地政府财政拨款是其收入的主要来源，一旦政府资金不能及时到位即存在违约风险。
空壳公司多是为特定项目建设融资而专门成立的，如水利、城市建设、路桥等公司。其项目基本没有现金收益，完全靠地方财政还本付息，发债通常是借新还旧，金融风险最大。
依赖政府补贴和银行贷款
国有平台公司为地方经济建设提供资金保障，这一定位决定了其对融资的需求非常之大，需要借助各种融资方式和融资渠道来获取更多资金。
从融资渠道来看，国有平台公司的融资一般分为两种，即内源融资和外源融资。内源融资经过股东大会或董事会批准即可完成，具有较强的自主性，融资资金全部来源于企业内部的历年收益积累。鉴于国有平台公司的独特属性，每年地方政府的各项财政补贴皆属于内源融资。
其优点是不会稀释股东的控制权和收益权，成本很低，风险小；缺点是融资规模有限，主要取决于企业的盈利能力和长期的现金流积累，不能满足大多数国有平台公司的融资需求。
外源融资的资金主要来源于企业外部，如银行、非银行金融机构、其他企业等。外源融资不受融资规模的限制，但需要支付如律师费、审计费等各种成本费用。相比而言，外源融资的操作难度要高于内源融资，常常需要借助中介机构。
依据有无中介机构的介入，外源融资又分直接融资和间接融资。直接融资操作简单且成本较低，主要包括借款、出售股票、发行债券和商业票据等。间接融资操作规范但成本高，需要借助中介机构来完成，包括银行贷款、融资租赁、委托贷款以及其他金融机构借贷等。
目前，国有平台公司主要通过银行贷款、债券融资、信托计划及项目融资四种方式来获得所需资金。其中，发行债券成为越来越多平台公司使用的融资方式，发债规模逐年上升。截至2023年5月底，地方政府债务总量为37.26万亿元，较年初增加2.38万亿元。除此之外，股票融资在国内虽然尚未有成熟试点，但也是未来融资的新趋势。
自身发展存在不足
经过近二十年的粗犷发展，国有平台公司逐渐暴露出以下三个方面的不足：
融资模式比较单一。国有平台公司主要依赖政府补贴和银行贷款，其他融资模式虽有尝试，但并没有发挥较好的作用。
自身“造血”能力不强。国有平台公司尚未有效发挥其投资属性，一定程度上成了地方政府的包袱，许多经济欠发达地区的财政收入无法填平平台公司的亏损。
发展模式潜藏风险。国有平台公司依靠大量市场化融资解决当地土地一级开发、城市基础设施建设、产业园与孵化器运营、产业基金投资、棚户区改造及招商配套设施建设等方面的资金问题，但因长债短投、退出机制、投资收益低于预期等各种原因，存在诸如负债率高、债务到期偿还难、偿债收入来源单一、融资渠道受阻等风险。
2016年以来，国务院相继出台各项政策，引导国有平台公司向完全市场化的方向转型。目前来看，政策层面已经逐步完善。面对激烈的市场竞争，国有平台公司要做到独立经营、自负盈亏，依然任重道远。
两种典型模式
在国有平台公司转型的大背景下，上海和重庆两个直辖市都依据自身的实际情况对平台公司进行了整合，通过更有效的资源配置方式收获了更大的效益，同时也化解了可能发生的风险。
1992年，上海市成立了城市建设投资开发总公司，其主要定位是政府性投融资主体、重大项目建设主体和基础设施安全运营主体，经过多年的发展逐渐演变为目前的上海城投集团。2008年，上海城投开始转型，主要通过以下三种方式：
资产划拨和资金注入。上海市政府根据各业务板块实际经营情况，先后将上海市政资产经营发展有限公司、上海交通投资集团、上海水务资产经营发展有限公司、上海市固体废物处置中心以及上海环境集团等资产划至上海城投旗下。除此之外，还将项目资本金、土地出让金也同样拨给上海城投。
资产证券化。上海城投将集团下属的优质资产即房地产板块、环境板块注入上市平台，把表现较差的水务板块置换出来，实现集团优质经营性资产的整体上市，提高融资能力。
股权重组升级。2010年开始，上海城投以子公司股权换取了美国上市公司WMI和弘毅资本的投资，通过混改完善公司股权结构，形成多元化的利益主体，使公司更适应市场的要求。通过引入战略投资者等方式进行资产重组后，新组建的上海城投集团既可以发挥平台公司优势服务当地公益，又能快速发展获得较好收益进而反哺整个集团。
与上海城投转型模式不同，重庆市投资公司的转型发展则更多依靠政府资金的注入和支持。2002年以来，重庆市政府先后组建了重庆市城市建设投资有限公司、重庆市高速公路发展有限公司等八大城投公司。
这些城投公司皆由政府或其授权部门直接投资，采用现代公司制独立运营，自主融资解决资金问题。为扶持各平台公司融资，重庆市还设立了金融控股公司重庆渝富集团，以“8+1”的整体架构推进重庆市基础设施建设。
2010年以来，因监管要求及债务等因素，重庆市开启国企改革，敦促平台公司转型，主要从以下四方面进行：
重组资本投资公司。按照《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》中关于打造国有资本投资公司的要求，整合重庆地产集团和重庆渝富集团组建成新的投资公司，主要职能为股权投资和战略投资，以增强企业市场竞争力。
业务整合升级。因部分领域投资需求消失，故将原有投资平台整合升级为实体企业。比如，整合建投集团与煤炭燃气集团资源架构，成立新的能源集团，助力煤炭、电力、燃气等能源产业的发展。
混合所有制改革。打破传统束缚，实施资产重组，将原来资产运行效率低下的业务和部门整合，同时引进专业的社会投资机构，提高企业运行效率。比如，将重庆市水利投资（集团）有限公司和重庆水务集团股份有限公司进行重组。
政府注资。政府通过注资形式加强平台公司的资金实力。例如，将中央政府发行的基础设施建设国债资金作为企业资本注资给平台公司；将地方政府所征收和管理的公路养路费、城市建设维护费等各项规费注入各平台公司；将已建成且有现金收益的优质经营性资产，如高速公路等资产注入平台公司，做大做优资产负债表结构，提高公司偿债能力。
通过两个案例的对比可以发现，由于地理位置及地方财力的差距，上海融资模式的市场化程度明显更高，可凭借较少的政府投入收获较大的社会经济效益回报。诸如重庆这样的西部地区在基础设施建设方面存在很大劣势，且整个地区资本市场化程度较低，需要更多的政府投入。
重点关注两大板块
市场化转型成为必然。国有平台公司需要结合实际情况，充分发挥自身优势，借鉴多种模式，找到适合自己的转型路径。
经营板块是平台公司赖以生存的核心，其转型成功与否直接关系着平台公司能否正常运营。只有不断提升经营板块的盈利能力，增强其“造血”功能，才能从根本上解决地方融资平台当前发展中面临的诸多困难。同时，也可以进一步促进运营板块支撑服务板块，服务板块反哺运营板块，形成两大板块的良性循环。经营板块转型可从以下三个方面推进：
首先，持续深化混合所有制改革，充分运用市场化运行效率较高的资本与现有资源整合，不断提升资本的体量及效率，实现优质资源互补，加快构建“共建、共享、共赢”的一体化合作机制。
其次，继续发挥城市建设者的功能定位，重点在基础设施建设、棚户区改造、土地一级开发、经营性房地产等项目上发力，保证核心业务不放松。
最后，整合现有的城市路桥建设、水利开发、工业产业投资等板块，以国家及省市级工程项目建设为契机，充分利用各级优惠政策及产业扶持举措，做好项目建设。同时不断拓宽投融资渠道，保证充裕良好的现金流，达到资本良性循环的目的。
服务地方政府是平台公司的首要职责所在，这是由其性质和存在价值决定的。从这个角度来说，服务性板块运营的好坏直接影响地方经济的发展。因此，国有平台公司的服务性板块转型更为迫切，也更为慎重。可从以下两个方面来推动：
确保国有资产保值增值。国有平台公司应全面摸排所属国有资产目前权属及经营、运营情况，开展详细的资产清查、资产评估，然后进行权属界定，保障国有资产安全。在此基础上，盘活闲置资产，处理不良资产，在“增”和“减”两个方面发力，根据具体情况分别进行市场化管理运营，提高国有资产使用效率，增强自身“造血”能力。
用好金融服务。以区域内各种金融手段诸如担保公司、小额贷款公司、产业投资基金等为依托，加强与上级单位沟通协调，争取各类优惠扶持政策，积极稳妥地开展各类金融服务业务，构建区域性的金融生态。
做好五方面保障
做好政府保障。从政府和平台公司各自的职责定位来看，前者主要负责提供公共产品；后者主要负责实现国有资产的保值和增值，其成功转型离不开地方政府的大力支持。
作为出资人，地方政府一方面要通过资金和政策的支持，帮助并支持平台公司健全现代企业法人治理结构，以便更好地参与市场竞争。另一方面，地方政府和平台公司也要明确各自的责任。国有平台公司按照现代企业管理制度进行日常运营，政府履行监督职责，按照现代企业法人治理的要求来规范平台公司各种经营活动，特别是投融资活动，但不干涉企业日常经营。
在诸如基础设施等具体项目建设过程中，平台公司可向政府申请预算，政府按照预算进行相应的资金安排。如果没有预算或者资金无法到位，按照市场原则平台公司可暂不提供该项服务。需要注意的是，平台公司不能通过市场化融资的方式帮助政府偿还债务，也不能跨越政府权限提供基础设施服务。同时，平台公司所筹集的资金用于项目建设时必须与政府投资资金隔离开，不能混淆。
做好制度保障。要按照市场化的企业管理模式，即出资人、管理层之间相互隔离又相互制衡，充分加强股东会、董事会的运行权力。在制定企业发展规划时，要站在企业自主运营的独立法人的立场上，结合企业的发展现状，根据市场规律来制定其投融资目标等。
做好员工保障。平台公司转型后，要按照现代企业管理制度规范职工管理，与职工签订企业劳动合同，制订科学完善的绩效考核办法并严格执行。随着业务种类的增多，平台公司需要各个领域的专业技术人才，特别是投融资、项目建设方面的复合型人才。只有按照市场化原则进行管理，才能吸引到优秀的人才加入。
做好管理层保障。根据相关规定，平台公司领导人员不再保留公务员身份，需与出资人签订聘用合同。同时，平台公司要按照现代企业制度规范日常运营行为，加强高管人员的绩效业绩考核，并按照企业考核办法发放薪酬。
在实际工作中，平台公司在选聘领导人员时仍需兼顾两个方面：一是要确保党对国有企业的绝对领导，保障国有资本、资产利用效率最大化；二是要能够充分利用现代企业的各项制度，激发干部员工干事创业的热情。
做好财务保障。坚持以企业效益为中心，完善各项财务制度并加强运行管理。整合现有的财务资源，充分发挥财务预算、核算的管理职能，实行全面预算管理，降低企业运行成本。同时，全面提高财会人员的业务水平和财务素养，全面贯彻现代企业财务管理理念。
来源：金融文化
产融公会 & 启金智库 联合 江苏省职业经理人协会城投专业委员会 将于 2023年12月22-24日 在 上海 举办 城镇化投融资专题高级研修班第23期《地方政府投融资平台防风化债与基建投融资合规创新、产业转型高级研修班》，特邀有丰富经验的6位实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行城镇化投融资工作的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、工程承包施工企业、设计规划公司、社会资本、投资运营商、银行信托券商金融机构、工程咨询公司、律师等。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下地方政府投融资平台公司转型发展与投融资模式创新和案例
（时间：12月22日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、总体形势与发展思路
（一）城镇化投融资的总体形势
（二）“人产城”融合发展的十大趋势
（三）培育地方政府长期综合财力
（四）地方政府的多层次投融资策略
二、投融资平台转型发展
（一）投融资平台长期存在的底层逻辑
案例1：上海城投集团的转型发展
（二）地方国企改革深化提升的主要着力点
案例2：洛阳市国资国企的重组整合和转型发展
（三）投融资平台转型发展方向与多层次任务
（四）地方国企的功能性特征日益凸显
案例3：兰考县国资国企的重组整合和转型发展
（五）实质性的全面资源整合培育强政府投资公司
案例4：台州市椒江区的融资平台整合发展
（六）优化组织结构体系
案例5：开封市国资国企的重组整合和转型发展
（七）构建公司可持续发展机制
（八）培育多元化的主营业务体系
案例6：西北某地市的交通投资集团的主营业务体系构建
（九）县区级融资平台转型发展的具体措施
（十）积聚高素质人才队伍
（十一）融资平台牵头PPP模式
案例7：徐州地铁二号线的PPP项目
（十二）地方国企发挥产业培育功能
（十三）地方国企转型发展的四大主体
案例8：合肥建投与合肥产投牵头创建科创中心城市
（十四）有为政府支持投融资平台转型发展
三、投融资模式创新
（一）投融资核心能力建设要点
（二）利用多元化债务融资工具
（三）协同多元化的股权投资者
案例9：上海老港四期国际招商项目的投融资结构
（四）重大项目全生命周期的统筹运作
（五）重大项目全生命周期的投融资工具组合
（六）盘活存量资产的主要方式
案例10：佛山创新产业园的城市更新项目
案例11：杭州富春湾“ABO+F+EPC”项目
案例12：唐镇新市镇的轻资产片区开发操盘案例
案例13：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
（七）“人产城融合”城镇化开发的理念与要点
（八）“人产城融合”片区开发的价值链培育提升
（九）国企操盘片区开发的多元化收入来源
（十）国内“人产城融合”发展模式的典型案例
（十一）整合并盘活存量资产
案例14：苏州工业园区转型培育特色产业园
案例15：越秀集团利用资产证券化实现投融资模式转型
（十二）地方国企投融资能力建设的要点
四、答疑与交流
第二讲、地方政府城投防风化债政策、路径、综合解决方案和实践案例
（时间：12月22日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：李炜，德勤中国全球基础设施业务中心合伙人，财政部、发改委投融资专家库定向邀请专家，自然资源部、生态环境部、住建部基建投融资方面专家等。
一、城投债务历史及现状
（一）产生背景
（1）分税制改革，政府举债限制；城投举债成为出口；
（2）城投发展历史
（3）城投债净融资规模
（二）债务类型
（1）城投债务分类
1. 已纳入政府债务管理系统的债务
2. 未被纳入政府债务管理系统的债务
3. 城投企业自身经营产生的债务
（2）不同类别的处理要求
（三）债务规模
（1）隐债规模及增长速度
（2）财政部通报的地方政府隐性债务问责典型案例介绍及问题分析
二、防风化债相关政策
（一）防范新增债务政策
（二）化解存量债务政策
（三）政策提供的化债路径
六大路径介绍，适用条件及化债实践案例
三、防风化债路径解析
（一）各类化债路径的介绍、适用条件、典型案例
（1）债务置换-政府债务置换
（2）债务置换-金融机构债务置换
（3）债务展期/重组
（4）存量资产盘活
（5）设立信用保障基金
（6）债转股
（7）资产重组
（8）引入战略投资者
（9）高质量发展增收
（二）整体化债解决方案框架
分为短期、中长期、远期不同阶段解决建议
四、服务及解决方案
防风化债、可持续投融资综合服务方案
五、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：12月22日下午16:30-17:30 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、基础设施投融资主要模式、PPP存量项目处置与PPP新机制实务和案例
（时间：12月23日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：刘飞，上海市锦天城律师事务所高级合伙人，亚洲开发银行注册法律专家，财政部PPP专家库（原）法律专家、国家发改委PPP专家库（原）定向邀请专家。
一、基础设施投融资概述
（一）基础设施的概念
（二）基础设施投融资的发展
二、基础设施投融资主要模式和法律要点
（一）政府投资模式
（二）城投公司投资模式
（三）公私合作模式
三、PPP存量项目处置和PPP新机制政策解读
（一）PPP存量项目分类处置
（二）PPP新机制政策解读
四、答疑与交流
第四讲、“项目+资源”投融资模式探讨与实践案例
（时间：12月23日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设副总经理。国家发改委、财政部、浙江省发改委、财政厅PPP专家库（原）专家，浙江大学项目管理工程硕士，高级工程师，注册一级造价工程师，浙江省、杭州市等政府采购咨询专家。
一、 基建项目投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变为脉络梳理投融资改革历史
（二）政府表外举债和表内举债
（三）PPP制度框架逻辑
（四）《政府投资条例》的顶层设计思想和项目实操要点分析
（五）隐性债务及化解债务要点分析
（六）未来投融资走向预测及探索“项目+资源”的新型模式
（七）浙江推广“项目+资源”投融资改革经验
二、“项目+资源”投融资模式——专项债券谋划、实施及案例
（一）专项债券谋划要点
（二）专项债券实施要点
（三）实践案例分析
三、“项目+资源”投融资模式——片区开发模式、实施及案例
（一）片区开发投融资模式选择
（二）回报机制设置要点
（三）交易结构及资金流向要点
（四）方案11大核心要点
（五）实践案例分析
四、“项目+资源”投融资模式——未来社区模式、实施及案例
（一）未来社区顶层设计及创建流程
（二）未来社区资金平衡逻辑
（三）土地出让方式、土地开发创新
（四）政府、用地主体、建设主体、实施主体的权责义务
（五）未来社区的全过程咨询应用
（六）实践案例分析
五、“项目+资源”投融资模式——EOD（生态环境导向的开发模式）
（一）EOD模式发展思路
（二）项目组织实施方式
（三）资金平衡方案、融资方案、财务测算与效益
（四）实践案例分析
六、“项目+资源”投融资模式——交通+矿产、旅游、物流等资源开发模式
（一）交易结构设计
（二）实操要点与难点
（三）实践案例分析
七、某县体育场馆投融资设计案例分析
（一）难点：资金缺口与隐债风险
（二）交易结构及资金流向设计
（三）合同体系及要点
（四）方案核心7大要点
（五）资金来源分析
八、某未来社区核心配套区块一体化开发项目投融资设计案例分析
（一）项目情况及需要达到效果
（二）主要矛盾分析：资金、成本、主体、管理等
（三）交易结构及资金流量设计
（四）合作模式及边界条件设置
（五）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路
（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义
九、总结项目投融资成功的核心要点
十、答疑与互动
第五讲、城投公司20大困境应对、产业转型之产业基金运用和收购上市公司实践经验及案例解析
（时间：12月24日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，现任上海君桐资本合伙人，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长，在地方3个县区财政局、城投公司任职超20年。
一、城投公司面临的20大困境应对及转型
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
三、城投公司选择股权基金管理公司的6大要点解析
四、城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
五、城投公司转型4步走及注意要点
六、国资审批股权投资10大关注要点解析
七、城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
八、城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
九、资本招商之股权投资型产业基金与招商型基金的差异
十、答疑与交流
第六讲、城投公司合规融资创新及转型产业公司的选择实操和案例
（时间：12月24日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：王言峰，敦行投资董事长，南京、宁波、威海、徐州、盐城、赣州等地区顾问，多家国企外部董事。专注于地方国资公司投融资、企业资本运作、产业转型、证券投资等领域。
一、当前的形势和我们的任务——政策环境和监管导向
二、城投公司如何合规开展融资、确保流动性？
三、城投公司转型及案例分析
四、答疑及交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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