税收该如何助推形成新质生产力？

李威03

作者：
曾军平（上海财经大学公共经济与管理学院）

新质生产力是以科技创新为核心，与新能源、新材料、元宇宙及类脑智慧等战略性新兴产业和未来产业的发展联系在一起的生产力，它是习近平总书记2023年9月在黑龙江考察调研期间所提出的全新词汇。与传统模式将经济增长主要建立在资源与要素的投入上不同，同时也和将经济增长的发力点放在传统产业的技术革新上有异，基于新质生产力形成的发展理念将经济的转型与发展建立在新兴产业与未来产业的技术革新上，这对于摆脱传统增长路径、实现经济高质量发展、掌握未来经济发展的主动权具有重要的价值和意义。那么，为了促进新质生产力的形成，税收应该如何发挥其应有的作用呢？鉴于新质生产力的提升对于促进高质量发展所具有的重要意义，本文拟就税收助推新质生产力提升的思路和方案作出理论的探讨。

一、主流经济学、财政学的理论思路与本文的主要观点
为了促进企业创新和社会生产力的发展，主流经济学、财政学强调了税收优惠、财政补贴、市场准入限制、信贷资金配给、投资规模控制、土地价格优惠、征收进出口关税与实施非关税壁垒等产业政策的作用。在此等观点看来，政府有必要采取税收优惠等政策手段来对市场进行干预：一方面，企业创新的边际社会收益大于边际私人收益；另一方面，创新有风险，正外部性与风险的存在要求政府对创新者所承担的风险进行补偿，否则个体创新的激励会不足。因为技术创新和产业升级须要有第一个吃螃蟹的企业家，但倘若没有其他的安排，他就不会创新或创新的动力不足：如果他成功了，后来者将会随之涌进；如果他失败了，他将承担所有成本（林毅夫，2016）。鉴于新质生产力形成的核心是技术创新，照此观点，新质生产力的形成同样离不开税收优惠的支持：为了促进企业的技术创新，政府有必要通过税收优惠等政策来对相关产业加以扶持。
但事实上，作为生产力的一种跃迁，新质生产力不仅有生产力的一般特点，同时也有其区别于一般生产力的个性化特征：“新”和“质”。其中，所谓“新”，就是生产力所涉及的领域新，它关乎新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业与元宇宙、未来网络、类脑智能、量子信息等未来产业。而所谓“质”，就是生产力的质量高，新质生产力建立在整合科技创新资源的基础上，在经济发展中重质量而非数量。新质生产力所具有的有关“创新”的一般属性及其所具有的“新质”特征，使得新质生产力得以形成的战略性新兴产业与未来产业具有不依赖于税收优惠而独立发展的巨大潜力。新质生产力的形成需要破除税收优惠的神话：为了促进企业的技术创新，占领未来经济发展的制高点，国家需要控制出台新的税收优惠政策并对已有的相关优惠政策加以清理。新质生产力的形成更需要的是公平的税收制度而不是选择性的税收优惠政策。

二、新质生产力的形成更需要公平税收的理论依据

（一）非歧视性税收是税制建设的重要目标
亚里士多德认为，“公正是一切德性的总括”，它位于德性之首，“比星辰更让人崇敬”。罗尔斯则认为：“一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”鉴于公平正义对于社会制度选择与架构的极端重要性，作为社会制度的重要组成部分，税收制度应以公平为价值追求，同样地，税制建设应以架构公平税制作为首要目标。特别地，由于税收公平的核心问题是税收责任的公平分摊问题，税制建设要以税收责任在社会各主体间公平分摊为第一要务。
当然，税制建设是否要以公平正义为最高规范原则，学术界对此可能会有争议，有的研究者可能认为税收更要考虑其资源配置与宏观稳定的职能。而税收公平是否应该将其关注点放在税收成本的分摊上，理论上同样可能会存在观点的分歧，有的研究者可能认为税收公平应以收入的公平分配为目标。但撇开上述问题不谈，在有的研究者看来，即便税收公平要以税收责任的公平分摊为目标，这也不能认为税收优惠不合理：鉴于战略性新兴产业与未来产业对于促进经济高质量发展与稳定就业等具有重要的价值和意义，作为一种互惠回报，给予此等行业以税收优惠是公平的，选择性的税收优惠政策不是对税收公平的破坏，而是切实维护公平正义的体现。
确实，从政治哲学的角度看，回报内含于公平正义的规范诉求，毕达哥拉斯派甚至将公正规定为不折不扣的回报。但公平正义包含回报的价值理念和规范诉求，这是否可以证明给予战略性新兴产业与未来产业以税收优惠是公平正义的？逻辑上，如果贡献越大的产业越具有减轻税负的特权，那么贡献最大的企业是否可以因此而完全免除纳税的责任？事实上，所有行业、企业都是社会的一分子，它们都有公平承担税收的责任，此等责任不能因它们对经济发展所作的贡献而得以免除。因为，在市场经济中，相关产业与企业在促进经济发展、对社会作贡献的同时，也从社会获得了相应的收入和利润。既然它们已经得到了应有的回报，社会就不再需要在税收方面给予额外的奖励，否则会导致过度回报意义上的不公平。
（二）公平税收是新质生产力形成的最大可能条件
创新不是旅游，不是按照预定的路线去达到既定的目标。创新是探险，其本质是探究未知的各种可能性：对于探险世界的真实面目与探险的结果，探险者及其他的个体均无法事先预知。创新的不确定性对于拓展知识边界所作的开拓性“基础”研究尤为如此，因为此类研究并无固定的论题或题域，而且具有决定性意义的进步通常都是由于否弃传统的学科分工而带来的（哈耶克，1997）。在创新领域、内容和结果都无法事先预知的情况下，促进创新的最好方法就是对各主体、各种可能的创新保持中立，既不限制，也不刻意地鼓励。人为的干涉难免会给潜在的创新者以不必要的“噪音”，企业的创新会因此而受到干扰和扭曲。
一个人要有所成就，就必须经历各种挑战。同样地，一个企业、一个行业要有所发展，就必须保持应有的市场竞争压力，这样才能产生激发企业不断创新的“鲶鱼效应”。而基于税收优惠政策干预，在很大程度上为相关受惠企业构建了一个减缓竞争压力的温室，这其实不利于企业家创新意愿与创新能力的培养。在许多发展中国家，政府所支持的产业在开放的竞争市场中之所以缺乏自生能力而只能依靠政府的补贴，就在于税收优惠等保护性政策制约了企业创新意愿与创新能力的培养。
与这里从政策本身角度来解释税收优惠等产业政策的失败不同，有研究者认为，产业政策的失败根源于政策操作上的失误：发展中国家的政府出于赶超的目的而支持违反比较优势的产业（林毅夫，2016）。照此观点，如果政府能正确地执行比较优势政策，税收优惠等产业政策就会成功。应该讲，在经济发展中坚持比较优势原则没有问题。问题是，比较优势是如何发现的？比较优势得以实现的机制是什么？税收优惠等产业政策究竟是促进了还是干扰了比较优势的发现过程？对穆勒而言，尽管他支持政府采用临时性的关税政策来保护幼稚产业，但他同时也援引雷的话说，最能促使生产部门实现改进的方法莫过于在新的条件下展开竞争，即在公平税制下展开竞争，生产者才会谨慎，才会理性估计可能的收益与风险，才能真正践行比较优势原则。

三、公平税制下税收对促进新质生产力的形成可以大有作为
（一）理性限制政府和税收的作用范围也是一种有为
指出税收优惠的问题，不主张以此方式来促进新质生产力的形成，这并不是政府与税收真的无为。因为政府与税收的能力是有限的，有所不为才能有所为，才能够将精力放在真正需要由政府和税收来发挥作用的领域。改革开放以来，我国成功实现从计划经济向市场经济的转型，逐渐使市场在资源配置中起决定性作用，这可以说是政府的无为，但此等无为也是政府的有为：这有助于政府将工作重心放在统一大市场建设所需要的产权保护、公平竞争、社会信用体系建设等政府具有相对优势的范围和领域。
理论上，有为政府论也强调了市场的作用。但该理论只是强调需要将有为政府和有效市场组合在一起而未能明确政府和市场的边界范围，由此导致的后果往往是政府无所不为，反映在税收领域就是“税收万能”。与此不同，为了促进新质生产力的形成，公平税制架构视角下政府的活动是有边界的，政府不应该将其活动放在对经济具体事务的指导上，而应该将其放在包括公平税制建设在内的具有普遍性和准永久性公平制度规则的构建方面，具体的经济事务则交由市场去完成。由于明确了政府与市场的边界，此等理论思路为党的十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作用”与“更好发挥政府作用”提供了可能的理论方案。
（二）税收可以在消除歧视和降低税负上做文章
为了促进战略性新兴产业与未来产业的发展与创新，新质生产力的形成要求税收在公平税制架构的框架下来做文章，有两个方面的含义：一方面，战略性新兴产业与未来产业需要独立发展，国家不需要在税收上对它们给予特别的优惠和照顾；另一方面，税收也不能对此等产业施加政策性的歧视，不能因为它们有很大的发展潜力而要求它们承担超越于其责任范围的税收负担。进而，公平税制架构需要消除对它们的税收歧视（包括重复征税）。当然，既然要建构的是公平税制，而技术创新又不可预测，究竟在何种领域会创新，究竟会进行何种创新，究竟是谁会创新，往往都不清楚，对歧视性税收的消除不仅针对新兴产业与未来产业，同时也针对传统产业，是针对全体产业所进行的结构性调整。
发挥税收在新质生产力形成中的作用，一方面是以税收责任的公平分摊为目标，优化税制结构，另一方面是调整税负的整体水平。性质上，税收可以被视为社会公众为获得相关公共服务而向政府所支付的“价格”。进而，从公平正义的角度而言，税收“价格”不应该过高。因此，降低税负的整体水平，这也是公平税制架构的一部分。当然，降低整体的税负也是可能的。一方面，在平衡预算约束下，税收优惠的消除为降低社会整体税负提供了可能的条件；另一方面，政府也可以提升行政机构运行的效率，降低行政运行的成本，并在此基础上进一步降低税负的整体水平。
（三）国家税收可以分类资助基础性、应用性研究
在人类知识进步的过程中，那些具有决定意义的且不可预见的重要成就，正如哈耶克所指出的，“它们一般来讲并不产生于对具体目标的追求之中，而是产生于对各种机会——亦即每个个人所具有的特殊知识、天赋能力、特定环境和社会交际等因素之间的偶然性组合创造的机会——的把握和运用之中”。受此影响，在生产方面，知识的取得与技术的创新需要交由知识发现者自由去完成。但在提供方面，特别是属于基础性研究的知识创新，由于市场机制无法对此类“产品”和“服务”进行合理定价，知识的创造者难以获得应有的回报，就需要依赖于政府的税收收入来给予资金上的资助。
至于应用性研究，一般而言，企业的研发会给自己带来相应的收益，企业自己需要承担相关的成本，一般不需要国家税收的资助和扶持。但也有例外，对发展中国家而言，经济事务中存在一些对国家发展有重大意义但又被国外“掐脖子”的技术领域，政府可以通过税收优惠来激励此领域的技术研发。毕竟，此等技术创新非常紧迫，而国外又已经在相关领域有所突破，国家对技术创新的方向已有较为明确的把握而不是完全的无知。但即便如此，在公正的税制框架下，对于那些由税收激励而形成的技术创新成果，它们不能由相关企业无偿使用：使用创新成果的企业需要向政府支付应有的价格。毕竟，税收是公共的，由税收产生的收益也应该归全体公众而不是少数企业所占有。

四、结 语
鉴于战略性新兴产业、未来产业具有独立发展的巨大潜力，同时也因为公平税制架构是税收变革的首要目标，试图通过对战略性新兴产业、未来产业及其技术创新实施税收优惠来形成新质生产力的政策方案有其局限性，此等做法不仅不利于新质生产力的形成，反而会使得税制建设偏离公平税制的根本目标，并使得市场无法在资源配置中发挥决定性的作用。
公平税制是新质生产力得以形成的最大可能条件。为了促进新质生产力的形成，占领未来经济发展的制高点，合适的做法不是增加税收优惠的范围和规模，而是以公平税制建设作为目标，对已有的税收优惠作出清理，并在此基础上降低整体的税负水平，做好基础研究与应用研究的分类资助工作。我们完全有理由相信，鉴于公平税收制度所提供的良好环境，创新精神自然会得以培养，创新成果自然会纷纷涌现，新质生产力也自然会加快形成。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第12期。）

欢迎按以下格式引用：
曾军平.税收该如何助推形成新质生产力？[J].税务研究，2023（12）：12-15.


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●促进医药制造业高质量发展的税收政策与服务建议——基于湖南省医药制造业的调研
●税收助力能耗双控转向碳排放双控的思考
●运用税收大数据优化纳税信用管理服务的实践与思考——基于贵州探索建立“纳税信用管家”服务的调查
●适应数字经济发展的税收制度建设与完善
●不动产民事执行中的税额确定与税收优先权问题初探——以一起不动产产权过户纠纷案为例
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