强化境外征地风险减量 筑牢海外投资项目根基

税收杂志小助手

作者：朱宝

当前，世界进入新的动荡变革期，全球政经环境错综复杂，逆全球化思潮暗流涌动，“走出去”企业直面风险挑战，亟需强化本领夯实根基。土地是贯穿项目全生命周期的关键要素，是项目开发的可行性基础，是项目融资的放款前置条件，是项目建设的进场开工许可，是项目运营的核心资产载体，是项目退出的审计估值对象，极易成为境外项目的痛点和难点。本文以境外征地实践为基础，围绕“两不超、一坚持”的风控目标，即不超进度蓝线、不超概算红线、坚持依法合规底线，总结赋能征地风险减量的若干经验启示。
法律环境
合法性原则是商业活动中最基本的原则，国别法律环境作为项目固有风险水平的关键影响因子差异巨大，法律尽职调查的重要性尤为凸显。世界多数国家实行土地私有化制度，历史经受殖民统治的国家或存在法律适用冲突，被称为“娘胎里带来的弱症”。
不动产因与土地本身不可分割而产权归属一致，企业无论直接向原始地主租赁土地或选择自然人持有土地都存在不可控风险，通常企业倾向获取由当地股东公司持有土地的租赁，需要在公司章程、股东协议、抵质押和托管等方面作出通盘考量，确保项目全生命周期资产安全。
以某国别为例，《不动产转让限制法案》明确规定任何人不得与外籍人士或外资公司出售、交易、赠予、质押、交换或转移不动产，任何外籍人士或外资公司不得通过上述方式获得不动产，任何人不得租赁不动产给予外籍人士或外资公司超过一年，任何外籍人士或外资公司不得接受租赁不动产超过一年；《投资法案》规定外资公司租赁不动产超过一年的，经国家投资委员会批准最长可一次性延长至50年，最多有权申请延期两次，每次最长申请延期10年，即理论上外资公司可在该国最长实现70年土地租赁期。
组织架构
一个人的眼界和对问题的看法判断不可避免地相对受限，科学组建征地团队是突破局限性的关键。需要注意的是，当地股东在项目建设期通常有工程分包诉求，容易借由属地优势地位在征地事务中越俎代庖、混淆视听、信息隔离甚至触碰底线，倒逼企业做出不合理让步。因此，不论当地股东主动介入或有意引入属地资源，都需要摒弃以包代管的放任思想，确保知情权、主导权和决策权不受限。
征地工作涉及专业点多面广，包括法律、技术、商务、财税、语言、安全、环保和公共关系等，以企业内部专兼职人员为主的基础上，合理借助外部机构可以补强短板，如律所有利于提高协议文书审核质量，熟悉政府事务的机构有利于提高政务效能，但需要谨慎对待外部机构对于征地事务的包干承诺，尤其是有地方影响力的机构工作方式一般比较直接，需要注意不可预见的费用敞口和不可控的社会舆情风险。
需求分析
以境外电力能源项目为例，用地需求一般包括主厂区和厂外工程两部分，厂外工程指在主厂区以外建设的与厂内设施协作连接的配套工程，如进厂道路、油气通道、输电线路、取排水管沟等。需要注意的是，需求分析应着重避免漏项，如开发协议中规定由政府提供土地的，应关注划拨地块是否连接市政道路，划拨地块内是否允许建设生活营地等。
从规划属性上看，相较于集中规整的主厂区用地，厂外工程用地多呈线型特征，受到复杂多样的土地性质和交叉障碍情况制约的可能性更高；从影响程度上看，相较于直接影响主体开工的主厂区用地，厂外工程用地往往在初期得不到足够重视，对于建设周期短、所在国雨季周期长的项目，一旦在关键路径上错失旱季黄金施工期，极易影响到项目整体按计划全厂调试、完工移交和商业运营，成为卡项目脖子的灰犀牛风险；从实施主体上看，主厂区用地一般由政府根据《执行协议》《特许经营协议》，或授权国家电力公司根据《购电协议》安排、购买、划拨或提供租赁，厂外工程具有公共属性的一般采用政府与企业联合征地模式，土地所有权登记在国家电力公司、国家输配电公司、国家油气公司等国有企业名下，反向授予项目在特许经营期内的土地使用权，厂外工程不具备公共属性的需要项目自主征地。
选址选线
厂外线型工程选线和主厂区点状工程选址同等重要，征地宽度除工程本身所需物理宽度和安全距离外，还应考虑施工检修道路路权宽度；初步选线可采用卫星地图与无人机航拍相结合的方式，大致掌握山川、河流、湖泊等自然地形地貌，以及农林、道路、线塔、墓地等地上附着物情况；路径复核可采用实地踏勘与邻避摸排相结合的方式，关注管网隧洞等地下构筑物，以及军事禁区、自然生态保护区、文物保护区、应急疏散场所、民俗宗教等特殊区域。原始土地类型变更为建设用地，需要考虑所在国农耕面积红线、林业砍伐及河道生态保护规定、荒地/无主地获取难度，宗教民俗文化等限制因素。
线型工程难免遭遇交叉障碍，如不可避免与其他管线平行铺设，应采用金属探测仪严格定位安全距离，使用全站型电子测距仪从场内出线位置控制桩放线，结合手持式全球移动定位系统测量仪器相互校核，避免因征地定位偏差引发开挖安全事故；如不可避免与其他管线跨越交叉，应与权利人事先划定施工作业红线、商定清表开挖深度、限定跨越高度和结构强度、咨询钻探爆破作业距离，权利人还可能要求不低于重置价值和利润损失金额的担保。
产权调查
产权调查的核心目的是确权，包括确定权利主体（所有权人）和权利客体（土地位置、面积和性质）。欠发达国家地区普遍存在土地确权难题，容易出现一地多主的权属乱象和面积差额的诉求纠纷，可能需要追溯原始土地交易沿革历史，并寻求不同文件推导印证。
一是政治因素，受主权更迭和殖民统治影响，通过强制征收并二次分配的土地，可能存在法律瑕疵和涉诉未决争议。
二是政策因素，受民族和解和农耕政策影响，原住民和垦户已形成事实占有，但没有及时获取合法所有权。
三是政府因素，中央政府权力无法深入到民间各种细节中去，民众的身份户口、婚丧遗赠登记不完整甚至从未办理，国家人口普查、耕地和林野调查断代现象严重，土地档案保管不善且信息化水平受限，或存在地方自治因素影响。
四是税务因素，基层民众法律维权意识不强，出于节税考量不进行产权注册登记，仅通过口头承诺、乡绅见证或私下简单契约完成土地流转，或登记时虚报少报土地面积形成隐田。
五是技术因素，测绘工具和水平普遍受限，界桩施设和维护情况差异较大，实勘中可能需要通过田间地垄、自然参照物或相邻地块所有权人指认确定边界。
六是人为因素，基层政府机构之间缺乏有效率的协同，注册登记、纳税凭证、转让继承、抵押担保协查存在难度，还需要妥善应对或有廉政风险。
交易谈判
征地谈判的主要目的是锁定交易意向和条件，争取签订排他性协议，内容除明确地块、法定所有权、授权声明、排他期限以外，还可以包括：（1）意向交易价格；（2）是否同意土地分割出售；（3）历史税费补缴分担机制；（4）知晓征地方后续建设目的声明；（5）是否同意设立临时或永久围栏并放弃通行权；（6）是否同意农林作物补偿标准和放弃残值回收权利；（7）是否同意移民搬迁和周转性安置方案；（8）在排他期限内不改变土地现状的承诺保证；（9）是否同意提前进场清表和平整土地等。
需要注意的有，一是政府指导价通常会低于市场价，主要担心抬高后续政府因公共目发起征地的市场预期；二是没有对价的排他性协议约束力有限，考虑到民间法治思维和契约精神等因素，签约后应尽快施设界旗、围栏或启动清表，最大程度上对抗第三方以不知情为由恶意抢征；三是地上附着物如涉及公共设施，需要同产权部门事先申报移置审批，明确新建技术要求和残值回收；四是欠发达地区民众可能没有银行账户，普遍要求一次性全款现金支付，需要提前筹措和存放大额现金；五是涉及集体所有权土地的，村民可能需要基层政府的背书保证；六是境外征地需要提高政治敏感性和政治鉴别力，妥善应对媒体和公益组织质询，智慧规避极端势力裹挟，做好社会责任和公共关系工作，包括优先聘用周边村落劳工、重点开展民生纾困捐赠、联合基层政府组织技能培训等，强化融入属地环境的利益共享。
结语
本文以境外征地实践为基础，围绕“两不超、一坚持”的风控目标，即不超进度蓝线、不超概算红线、坚持依法合规底线，总结赋能征地风险减量的若干经验启示：一是充分尽调法律环境，二是科学组建征地团队，三是用地需求避免遗漏，四是选址选线务实可行，五是产权调查归于确权，六是交易谈判重在锁定，从各个环节强化境外征地风险减量，在本质层面筑牢海外投资项目根基。
（作者单位：中国电建集团海外投资有限公司）