事前防御，主动防护——海外危险地区安保模式的转变

税收杂志小助手

作者：曾广颜

党的十九大以来，习近平总书记多次指出，“当今世界正面临百年未有之大变局”，特别是我们党开启第二个百年奋斗目标新征程之际，我们必须增强忧患意识，始终居安思危。参与“一带一路”建设的中央企业，要利用“国际合作平台”与“境外安保”之间的内在联系和相互转化途径，积极主动作为，提升海外安保能力，维护海外持续投资。本文将以尼日利亚为例，分析中资企业海外安保面临的形势困局以及如何突围走出困局的一些思考。
海外投资的安保困局
在海外危险地区施工，保护好中方人员的生命安全是头等大事，但是安保本身又具有突发性、偶发性、长期性、不确定性、投入产出性价比不高等特性。企业面临着安保经验和经费不足，无有效的主动防护预案，基本是遇到问题再去处理问题，在安全防护上做不到长期性、前瞻性、战略性。各企业在安保投入上也都是单兵作战，各自为政，也无法在安全防护上相互借力，形成合力。
如近期发生的2名中方人员由2名当地军人保护下，依然被20多名武装恐怖分子绑架的事件，就充分暴露出：由于很长一段时间当地绑架事件进入一个相对平静期，紧绷的思想意识松懈，因此企业未落实“中方人员10人以下出行安保力量需为被保护人的3倍”这一制度，未严格执行完善的安保体系建设。
目前中国企业的海外安保尚未完全上升到国家整体战略层面进行统筹规划，领导多次批示，各有关部委进行过不少努力和尝试，各方智库也纷纷出招，但成效甚微。其中最大的问题是中国国情无法直接平移到海外使用，首先是中国法律不能简单复制到他国，其二是任何国内强力部门都无法直接发挥作用，其三是执行海外安保任务时无法持械。
尼日利亚安保模式的探索实践
一、中国政府在海外安保的分布格局
目前中国海外安保企业大都为民营企业，规模和实力不等。安保第一梯队，有中信先锋、融通国际安防；第二梯队有华信中安、中安保等；第三梯队是所在国侨民自发的护卫队、企业的联防联保团体。
二、由被动防守向主动防御的创新探索
海外安保一直处于探索阶段，企业往往都是出了事花钱迅速平息，事件后最多就是略加改善，而不会进行根本改善。如马里事件后，中国企业的安全防护问题也未从根本上予以解决。长此以往，最终受损害的还是国家利益，因此需要从存在问题的根源入手，由国家统一部署，特别是需要研究好企业最关心的“钱”和“人事权”。改被动的“要我干”，形成主动的“我要干”，才能从根本上改变海外安保格局。
海外安保和国内安保显著的不同之处在于：企业安保经费从哪里来。在海外项目投标报价阶段，即使在最危险地区也没有安保预算；海外安保费用在国内外的财务账套上都没有专门的科目，造成安保费用挂在管理费或安全措施费下面，这些费用本来就捉襟见肘，根本难以保障安保之需。其次，企业或项目成绩评价包括提拔和晋升都是以上缴利润多少来评定。海外企业的一把手任期基本都是三年一轮换，任期内出事是小概率事件，花费很多安保费用未必就能得到最理想的效果，但不花费也未必出事。这就从根本上造成海外企业在安保投入上的投机心理，没事少投入甚至不投入，出事后加大投入以迅速平息。
严重海外安保事件频出，但是没有主管领导问责机制。安保工作做好没有职务晋升，但出事后也会因为国情不同，不会受到问责处理；央企在海外安保各自为政，同时缺乏高水平专业人员指导；海外安保费用投入没有固定比例，主要靠行政指令和人为因素进行临时性支出（国家层面未出台完整海外安保文件，未明确安保费用支出比例；主要依靠临时文件、办法或遇到重大活动的一些举措来落实），文件执行具有很强的机动性、临时性。
笔者在落实使馆指示中，针对性提出了“三层防护”“十分钟安全距离”“北斗系统落地非洲安保”等概念，尤其是解决了企业的资金问题，得到企业高度配合。模式为：国家牵头-企业配合-国家减免费用-使馆监督成本可控-前景看好。
创新海外安保模式的困难与阻力
海外安保企业在初期完全按照市场化竞争，将难以维持企业生存。从中信先锋等企业的起步摸索经验中看出，早期必须有政策性扶持，发展之后才有可能跟老牌西方安保公司竞争。作为国家级的海外安保公司，如果仅仅拿几个项目、派几个安保专家、购买一些安保设备，利润非常有限，难以维持长久发展，也代表不了国家队的水平。
未来安保模式应从以下几方面考虑：安保事件后领导问责的主体是谁；企业海外安保费用支出在合理范围内；提供一个市场通盘服务；提供可靠的事前预防情报；切合国家战略高度，北斗走出国门融入安保体系；国家在“一带一路”的投资，建立一套体系，要作为安全咨询事前对所有项目安保方案进行评审，确保国家境外资产的安全性。
海外国企的切身困难就是要能解决事后主要领导问责问题。因为总包责任制，不论是分包方还是总包方自己的员工，主责方都是总包方。企业的正式员工本身素质较高、语言较好，又从事管理职责，遇到风险的概率几乎为零；分包方自己招聘、管理、发放薪酬，这部分人员国资委归责总包方，要求尽快处理后事。真正出事主要为一线的社聘员工，各企业目前都委托劳务公司进行招聘，由总包方进行实际管理。因此可以成立一家海外安保特色的劳务公司，结合海外绑架险，由安保公司的劳务公司承担安保事件主责。
近年来海外企业安保费用都有大幅增加，主要是增加了雇佣军队的费用。军队费用高且无法满足所有要求，要有专门机构协调好军警宪特的资源，即“针对一个市场提供通盘服务”。其中要学习海外安保公司G4S、RISK CONTROL、GARDAWORLD的先进经验，同时要“提供可靠情报做到事前预防”。目前已有一家民营公司颐信科技引进以色列整套情报收集系统，并在一些重大事件中取得较好的效果，得到国家部委高度重视。
构建区域一体化安保防御体系
一、“针对一个市场提供通盘服务”案例
笔者在尼日利亚工作期间推动北斗落地非洲，将信息化引入海外安防，因地制宜制定可靠预防方案，将被动防御改为主动防护，彻底改变了海外安防格局，也减少了企业的安保投入。例如将“北斗定位”应用融合进“三层防护”“十分钟安全避险”，对企业营地及项目实施全天候、多维度的安防监测（如图1、图2）。


“三层防护”即：第一层是以当地民兵为预警力量，第二层是以机动的军队为攻击力量（可节省大量企业支出），第三层是以项目安保人员为保护力量。以当地匪徒常用的摩托车60公里/小时为例，第一层防护延展到工地20公里方圆内，提供20分钟的预警事件；接到第一层的预警后，第二层武装力量向发出信号的危险地区发动攻击，保证第三层我方员工有“十分钟安全预警”的机动时间向营地转移避险，我们将第三层防护称为“有效预警和避险的救命十分钟”。
北斗系统的引入，可确保第一层的民兵在工作时间在岗且在指定关键隘口执勤，第二层军队按安防方案必须在指定位置站岗，第三层我方人员和安保人员必须在前两层保护圈内的安全区域工作。该系统结合国资委的海外预警平台，将可以在预警平台的屏幕上随时显示所有人员的动向。
北斗系统的引入解决了海外安保的顽疾，将被动防御改为主动防护，尤其针对呈线性分布、野外作业多、安保费用不足、且所在地区重点安全威胁为绑架事件的项目施工现场提供了有效尝试。在发现可疑情况时，借助北斗定位系统及时预警，调动附近其他中资企业的武装力量进行联合支援。“三层防护”和“十分钟预警距离”体系将原来呆板的被动防御转变为主动防护和有序避险、撤离。该方案费用低、便于推广、实用性强，可以将原来各个项目的武装力量的互不隶属转变为安防系统形成资源共享、立体防护。该方案得到了外交部、公安部国合局、驻尼使（领）管以及在尼中资企业的高度认可，外交部联合国资委正在尼日利亚对该套方案落实情况进行评估。
二、区域统一化安保防御体系初步设想
1.加强国家对境外投资项目的安全性审批
“针对国家在‘一带一路’的投资，建立一套安全咨询体系，在前端对所有项目安保方案进行评审，确保国家境外资产的安全性”，笔者此想法已经在尼日利亚实施，国家出资的项目在呈报使馆党委会审批前，必须由专业安保专家组成的安全委员会进行评审。
2.充分发挥相关部委的指导作用
海外安保企业如何站稳市场，如何进行市场定位、获得市场认可，如何合理盈利、徐图发展是一个突出又现实的问题。美国国务院有专门机构“OSAC”协调所有海外美国企业安保落实情况，从国家的角度用专业性、可操作性指导和协调企业海外业务。
解决之道一：在国家投资的重点海外工程审批环节上，国际规则中都有后评价机制，以及全生命周期的运营能力的考量。援外项目已有安保预算作为尝试，对于海外重大项目的系统性评价尚属空白，相关评价分散在指导意见、总结报告、案例汇编、审计巡视等业务文件中，缺乏独立、细化、专业的后评价制度支持。海外项目尚未建立完善的评价体系报告公开公布制度和信息制度。
此方案的实施要征得所有相关部委支持，但打破条条框框需要漫长的过程，同时安保审核又直接和投资相左。虽是最理想的方案，但是实现难度最大。
解决之道二：公权力机关以公函的形式指定专业公司完成，即采取中国国际工程咨询公司模式，公权力+国家发展战略+企业需求共同寻求平衡。国家已在危险地区的援外项目进行了初步尝试。尼日利亚使馆将安保评审委托给安全委员会来审核。
这是纯粹的政策性引导和保障，可收取0.01%—0.05%审核费用，这部分费用不由企业承担，而是由借款国家承担，可参考中国信保模式。此方案的好处就是不审核现汇项目，只针对口行、开行、包括国家银团用款项目，只审核项目的合规手续；不以安保项目名义增加企业和外方谈判的难度，即由国资委指定专门公司负责审核。可提供标准化的模版，或由各方专家制定的建议。即使不收取费用，也有力推动各家企业对安保工作的重视。
现在国家从国际声誉考虑，避免项目由于安保问题停工或者出现负面舆情。这个建议都曾经被多次讨论、上报，从理论、机制上就都是可行并且必要的。
解决之道三：在《对外承包工程项目投标（议标）管理办法》中，由中国对外承包工程商会承担的合规审批中增加关于安全风险性的审批，由商务部重新委托社会第三方公司审核评估。政策性银行放款，以外交部制订红色区域为标准，同时考虑实际情况，如尼日利亚只是部分州比较危险，如果能够提出一套可行安保方案，做到外界大环境不佳，小环境良好，企业在融资和银行保函中应当得到政策性支持；针对石油、电力行业，由相关部委颁布要制定专业规则，在事前事中事后有不同安保方案，真正发挥安保的护城河作用。要获得国家贷款前，事前必须要通过类似ISO的认证；事中可平移国资委境外办部分职能，定期出国对海外市场实地监督、巡查、落实、整改、停工；事后，对项目实施过程遇到问题向国家提供详细报告和解决方案。
收取安保咨询或评估费用的承担，并由项目业主承担。不考虑直接以安保项目出现，因为安保项目还涉及到项目建设、运营管理后期的安保费用的持续投入，都要在合同协议、贷款合同等文件明确。现在只对投建营的方案审核，代表国家审核方案盖章，不涉及具体安保任务。
（作者单位：中国土木工程集团有限公司）