国际工程政治风险评估与应对

税收杂志小助手

作者：杨丽梅 康飞

国际工程中，政治风险始终是最为特别也最为关键的风险因素之一，也是关乎国际工程投资与承包项目成败的核心因素。随着近年来中国持续加大对外直接投资，东道国的政治风险已成为影响中国企业高水平“走出去”的重要因素。尤其是在当今全球经济持续低迷、国际变局加速演变、俄乌冲突深陷僵局的大背景下，国际工程企业面临的政治风险更加复杂严峻，也更趋多元化，政治风险管理的紧迫性也更加凸显。国际工程企业必须准确识别并应对政治风险，以保护自身利益，确保项目的顺利进行和长期发展。
国际工程政治风险的定义与类型
政治风险的概念最早出现于20世纪60年代。二战结束后，第三世界国家逐渐摆脱殖民政治获得国家独立，开始国家的经济建设。彼时，发达国家的跨国企业借助全球经济恢复的契机，对外进行了大量的直接投资，获得了巨大的利益。但随着各个国家的独立稳定，为了掌控国家的经济命脉，这些国家的政府通过没收、征用、国有化等政治干预手段，取得了企业的所有权，使得发达国家的跨国企业在海外投资屡屡遭受重大损失。于是，银行系统为了区分所谓的“好国家”与“坏国家”，建立了对国家风险的评估体系。政治风险也开始受到西方学者的关注，形成了政治风险研究的热潮。当时政治风险研究主要集中于政府行为，反映的是跨国企业对于外国政府不信任的态度。80年代后，随着世界大环境的变化，政治风险已经不仅仅是政府行为引起的，除政府之外的影响因素逐渐显露出来，因此，对政治风险的研究从政府行为转移到政治风险的类型、政治风险的影响因素以及政治风险的衡量上，政治风险的评估也从宏观转向微观。
尽管对政治风险已经有大量的研究，但国际上至今对其缺乏统一的定义。姚梅镇教授所著的《国际投资法》中对政治风险提供了一个简明的定义，“政治风险即与东道国政治、社会、法律有关的人为风险，而非投资之所能制止者”，其中“人为”一词指的是“由东道国政府所为”。中国国际经济法研究会会长周忆丽（2013）对政治风险进行了比较全面的界定，将政治风险分为宏观和微观两个方面，其中，“宏观政治风险”主要包括国内政权更迭、战争与革命、社会冲突与动乱、舆论偏见、贪污腐败、政府冻结企业资产、利润汇出的限制、政府违约、货币贬值、行业剽窃行为、政治动荡及东道国政府腐败行为等。这类政治风险一般不以特定企业为目标，一旦发生会波及所有在该国投资的企业。而“微观政治风险”主要包括对跨国公司的差别待遇、当地法律的限制、行业管制、政府鼓励出口限制进口的行为、社会个人或团体的敲诈勒索、破坏袭击以及利益集团的排挤等。这种政治风险往往是针对来自特定国家或进入特定行业的企业，尤其需要企业自身加强认识和防范。
此外，一项针对100多家中国国际工程企业的问卷调查显示，中国承包商海外工程常见的政治风险一共有18种，分别是货币兑换风险、法律政策的变化、贪污腐败、难以审批、冲突或战争、合作方违约、东道国政府违约、政治暴力、恐怖主义、行业限制、种族宗教关系紧张、工会抗议、环境保护组织的抗议与阻挠、歧视对待、反华活动、公众反对、民族冲突、征收和国有化等。
中国企业海外经营政治风险突出
加入WTO后，随着中国经济高速发展，中国资本也加快了“走出去”的步伐。尤其是近年来，在“走出去”战略和“一带一路”倡议的推动下，我国对外投资呈现出蓬勃发展的态势。据商务部、外汇管理局统计，2023年1-6月，我国全行业对外直接投资5221.8亿元人民币。其中，我国境内投资者共对全球152个国家和地区的4549家境外企业进行了非金融类直接投资，累计投资4316.1亿元人民币。商务部数据显示，截至2022年底，我国境外中资企业数量已经达到4.6万家，分布在全球190个国家和地区，对外直接投资存量达到2.8万亿美元，境外企业中方员工超过150万人。
在中国企业对外投资规模持续增长的同时，投资区域的分布也越来越广。但需要注意的是，政治风险具有显著的国家和地域特点，中国企业的投资主要分布于发展中国家，这些国家大部分处于转型期，恰恰是政治风险最为突出的区域。以ENR国际承包商250强企业在2022年的市场分布为例，中国企业在非洲、亚洲和中东市场的份额占比分别达到63.0%、54.2%和35.6%。GLOBAL GUARDIAN的2023年全球风险评估显示，非洲地区基本处于中高风险区域，部分区域的风险为极高风险。东南亚和中东的部分国别也处于高风险、甚至极高风险区域。可见，中国企业的主要海外市场政治风险极为突出。
从实际事件来看，上述判断也得到了印证。如，2006年的泰国军事政变、2019年的苏丹军事政变、2021年的缅甸军事政变均导致上述国家的部分项目遭受搁置或取消的命运。
2011年缅甸总统以“人民意愿”为由，宣布暂停正在实施的松密水电站项目，导致中方投资人遭受巨额损失。2016年津巴布韦推行外资国有化，要求外资企业将至少51%的股份转让给津巴布韦黑人公民，导致72%的中国投资面临低价转让。
2016年斯里兰卡新政府以“环境影响需接受重新评估”“缺少相关审批手续”等为由叫停了中国企业投资建设的斯里兰卡港口城项目。2018年马来西亚新政府上台，宣布叫停了由中国支持的价值220亿美元的三个项目。这些事件充分显示了中国企业在海外经营中面临巨大政治风险。
从相关研究报告来看，政治风险也一直是国际工程投资与承包领域最为关注的风险之一。天津大学全球工程经营团队发布的《全球工程经营现状和风险研究报告》通过对国际工程投资和承包领域的网站、微信公众号、期刊中与风险相关的196篇的文章进行梳理，结果显示其中65篇涉及政治与政府风险，占比33.16%，关注度排名第三，位列组织能力风险、社会风险之后。一项针对165家中国承包企业的调研显示，有154家（占比93.3%）关注政治风险，位列第一，是中国企业最为关注的风险。此外，商务部“‘一带一路’对外投资和承包工程”课题研究也发现，政治更迭风险、主权债务风险、安全风险、工程款拖欠风险、国际舆情风险、合规风险、不正当竞争风险是“一带一路”建设中我国对外投资和承接工程领域主要面临的七大突出风险。
国际工程政治风险的应对建议
政治风险一旦发生，对于工程项目的影响往往是巨大的，甚至是致命的，因此对于政治风险的应对及管控至关重要。在政治风险应对方面，中国企业可以从以下七个方面着手。
一、审慎选择国别市场
习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调，“要全面强化风险防控，提升安全保障水平；要落实风险防控制度，压紧压实企业主体责任和主管部门管理责任，做到危地不往、乱地不去”。因此中国承包商应重视新进市场的国别调研和风险评估工作。在进入具体国别市场前，应对所在国的政治经济环境、社会环境、法律环境等进行全面尽职调查和谨慎评估，基于评估结果做出合理决策并制定风险应对措施。并且，应及时跟进新发情况、适时进行再评估，以便对风险应对措施做出及时调整和优化。调查评估中，要关注东道国的国家主权评级及国家危险指数，这方面可参考包括中国出口信用保险公司（中信保）编制的《国家风险分析报告》在内的各权威机构出具的评估结果。
二、确定国家间的《双边投资协定》（BIT）的签署
对于投资项目来讲，法律环境调研的重要一环就是检索东道国与我国之间是否签署《双边投资协定》。目前，我国已对外签署且生效的投资保护协定达到108个。双边投资协定中通常规定外国投资人享有公平公正待遇、国民待遇和最惠国待遇、安全保护和安全标准等，用以保护资本输出国海外私人投资的安全与利益。
三、找个“好项目”，拉上“小伙伴”
政治风险不仅有区域差别，也存在行业差别，因此在对外投资与工程承包中选准“好项目”也是应对政治风险的关键环节。所谓好项目”，就是东道国当地需要、且具有不可替代性的项目，这样可以降低政治风险的冲击。除了选准“好项目”外，还要拉上“小伙伴”。所谓“小伙伴”，就是要拓展第三方市场合作，实现资源共享、优势互补、责任共担、互利共赢。这既包括与当地政府和企业的合作，也包括与具有投资、金融、建设、运营等优势的国际第三方企业的合作。
四、采用国际化的合同文本，设置合理的合同条款
在买方市场之下，业主往往设置非常苛刻的合同条款，令承包商承担巨大的风险。在国际工程承包中要尽可能争取选用国际机构编制的标准格式文本。国际机构编制的范本普遍合同文本体系完善、条款设计严密公正，可以更好地保护承包商的利益。例如，针对政治风险事件，FIDIC1999版中的“不可抗力”条款、2017版中的“例外事件”条款均对战争叛乱等政治风险事件的处理机制进行了安排，明确约定了不可抗力事件/例外事件的认定标准、发生后的通知与减损义务、后果的承担方式（工期及费用的索赔、合同终止选择权）等。
相较于工程承包类合同，PPP等投资/特许经营类合同所面临的政治风险更为复杂，需要在其中争取有利的风险分配及政府保障机制。例如，印尼某电站投资协议中明确，如发生政治不可抗力，印尼国家电力公司应履行回购义务。
五、购买政治风险保险
针对政治风险，还可以考虑通过购买保险来实现风险转移的效果。中信保、多边投资担保机构（MIGA）等信用保险机构均针对政治风险设置了相应保单。例如，中信保的《海外投资股权保险条款》中就提供了汇兑限制、征收、战争及政治暴乱、东道国政府违约等政治风险保险。
另外，中信保提供的中长期出口信用保险、短期出口信用保险特定合同保险等保险产品中也均涵盖政治风险。MIGA也为外国私人投资者提供政治风险担保，主要包括征收或类似措施险、货币汇兑险、战争与内乱险、违约险等，其目前共有182个成员国，其中发展中国家154个，发达国家28个。
六、铸造中国国际工程企业的核心竞争力
企业的核心竞争力是有效应对风险的压舱石。我国“十四五”规划和2023年远景目标纲要提出，
“一带一路”高质量发展要“坚持以企业为主体、市场为导向，遵循国际惯例和债务可持续原则，健全多元化投融资体系”。在国际工程1.0版时期，中国国际工程企业的核心竞争力是“价格优势+吃苦耐劳”，2.0版时期是“融资能力+公关能力”，到了现今的3.0版时期，应该是“深度本土化+产业链竞争优势+投建营一体化+技术领先+再造管控体系”。
其中，3.0版的核心竞争力中非常重要的一环就是“再造管控体系”，而管控体系中核心构成要素就包括“风险管控体系”。正如习总书记提出的要全面强化风险防控，中国国际工程企业应尽快构建分工明确、责任清晰、协同高效、上下贯通的全面风险管控体系。其中，针对已经识别出的潜在政治风险提前制定安全应急预案，也是实践中极为重要的做法。同时鉴于政治风险引发的合规风险也日益突出，因此构建完善满足我国、所在国、国际通行合规监管要求的合规管理体系，有效识别和管控合规风险也至关重要。
七、强化国际争端解决能力
在自身权益受到侵害之时，中国企业要善于运用法律武器维护自身权益。当今世界，“民告国”已不再罕见。据统计，截至2020年1月1日，已知基于国际投资协定共有1023起国际投资仲裁案件被提请ISDS仲裁，120个国家被起诉。其中，80%的被诉方是发展中国家和转型经济体，而阿根廷、西班牙和委内瑞拉是这些年来被诉最多的国家。中国企业应强化国际投资争端解决能力，熟悉国际投资、商事争端解决机制及仲裁规则，强化法律资源储备，完善案件管理机制，以更好地保障海外投资利益。
结语
政治风险是国际工程企业在海外投资和经营中不可忽视的因素，它既是一种挑战，也可以是一种机遇。只有通过深入了解和科学应对政治风险，中国企业才能在国际舞台上稳步前行，取得持久的竞争优势。当今国际环境正受到全球政治风险上升和经济复苏放缓相互交织导致的冲击，国际工程企业需要不断提升自身核心竞争力和政治风险管理能力并持续拓展国际合作，同时要深刻理解国际投资与承包规则，充分利用合同和争端解决机制保障自身权益，以更好地应对国际工程3.0时代所带来的新挑战和变化。
（作者杨丽梅单位：中建国际建设有限公司；康飞单位：北京建筑大学）