慈善捐赠税收政策和征管的国际借鉴与改革路径

李威03

作者：
吕 敏（吉林财经大学马克思主义学院）

作为收入分配体系的重要一环，第三次分配可以弥补初次分配和再分配的缺陷，济困扶弱，对促进共同富裕具有重要意义。慈善捐赠是第三次分配的主要方式。当前，我国在慈善组织免税资格认定、慈善捐赠税收优惠政策以及税收征管程序等方面尚需完善。本文尝试梳理美国、英国、日本的慈善捐赠税收政策和征管经验，以探寻我国慈善捐赠税收政策和征管的改革路径。

一、我国慈善捐赠税收政策和征管的现状
（一）慈善组织免税资格认定
《慈善法》第七十九条、八十条、八十一条和八十二条规定，自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动，境外捐赠用于慈善活动的物资以及受益人接受慈善捐赠，均依法享有税收优惠，同时规定有关部门应及时办理相关手续。而《财政部 国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号）关于非营利组织免税资格的认定明确了八项实质要件，包含了非营利组织应依法设立或登记，从事公益性或者非营利性活动，取得的收入及有关的成本、费用、损失需要单独的核算以及对于财产的相关处置方式等。同时，《财政部 税务总局关于通过公益性群众团体的公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》（财政部 税务总局公告2021年第20号）规定，公益性捐赠税前扣除资格的认定，需要由财政、税务部门进行联合审核确认并定期公布。群众团体的税前扣除资格认定除了需要符合企业所得税法的相关规定之外，还需要符合机构编制管理规定，同时对接受捐赠的收入以及用捐赠收入进行的支出单独进行核算，且对收入中用于公益慈善事业的支出比例有严格要求，即连续三年均不低于70%。很显然，这些对慈善组织免税资格的认定要求与《慈善法》中关于税收优惠的相关规定相比，从资格认定、从事活动、核算标准等方面都有较多限制，在一定程度上制约了慈善捐赠效率。
（二）慈善捐赠税收优惠政策
慈善捐赠税收优惠政策在企业所得税和个人所得税中体现得较多。其中，企业所得税中与慈善捐赠相关的税收优惠政策，详见表1（略）。
个人所得税中与慈善捐赠相关的税收优惠政策主要有以下内容。个人通过我国境内的慈善组织、国家机关向教育和其他社会公益事业、遭受严重自然灾害和贫困地区的捐赠，以不超过捐赠人申报的应纳税所得额的30%为限进行税前扣除。在分类所得中扣除的，扣除限额为当月分类所得应纳税所得额的30%；经营所得采取核定征收方式的，不扣除公益捐赠支出。
（三）慈善捐赠税收征管规定
根据《税收征管法》《税收减免管理办法》以及《财政部 国家税务总局民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的补充通知》（财税〔2010〕45号）等相关规定，企业或个人通过公益性社会团体发生的公益性捐赠支出，需要提供省级以上（含省级）财政部门印制并加盖接受捐赠单位印章的公益性捐赠票据，或加盖接受捐赠单位印章的《非税收入一般缴款书》收据联，方可在年度汇算清缴时进行税前扣除。个人自捐赠之日起90日内向扣缴义务人提供票据，同时捐赠股权和房产的还应出示财产的原值证明等。

二、我国慈善捐赠税收政策和税收征管存在的不足

（一）慈善组织的免税资格范围小
我国慈善捐赠的免税资格界定范围过小。目前，我国登记认定的慈善组织已经超1万个，而除了与政府紧密联系的慈善组织，可以享受到免税资格的慈善组织很少。此外，慈善组织的免税资格仅限制在税法作出的规定中，没有其他路径获得。尽管税法严格界定慈善组织免税资格的初衷是避免恶意逃税，但不可否认的是，此举会挫伤无免税资格慈善组织的积极性。
（二）对社会捐赠者的税收优惠力度弱
税收优惠政策中，对社会捐赠者的税收优惠力度相对较弱。当前企业慈善捐赠的税前扣除比例为12%，允许结转以后三年内扣除，虽相较于我国2015年税前扣除一年结转期有了极大的提升，但与发达国家更长的税前扣除结转期相比又稍显不足，而税前认定资格的滞后性也会削减企业（尤其是亏损企业）捐赠的热情；对个人捐赠作出的优惠体现在《个人所得税法》第九条，税前扣除比例为30%，也存在优惠比例小的问题。
（三）慈善捐赠税收征管程序复杂
慈善捐赠税收征管程序方面，由于减税与退税的程序复杂，企业和个人在办理审批手续时难以有效率地进行。特别是个人虽享有30%的税前扣除限额，但能够依照程序进行退税的人少之又少，导致政策落实程度低，个人难以真正从优惠政策中受益，引导个人慈善捐款的效果也会大打折扣。

三、典型国家慈善捐赠税收政策和征管的经验借鉴
（一）典型国家慈善捐赠税收政策和征管的概况
1.慈善组织免税资格认定。
美国对符合条件的慈善组织的免税资格认定相对简单，只需在管理部门登记注册和主动向税务部门申请税前扣除，但是同时对具有免税资格的慈善组织实行严格的监管。
英国对于慈善捐赠的免税资格的认定更为便利，个人和企业向慈善组织捐赠时享受全额扣除，且扣除额度无上限规定，同时还可以享受一定的税收返还。
日本政府在1998年就出台了《特定非营利活动促进法》，以此来降低从事慈善事业的法人注册门槛。
2.慈善捐赠税收优惠政策。
美国对个人与企业向慈善组织与私人基金会捐赠的所得税税前扣除分别作出规定：向慈善组织捐赠时，个人拥有捐赠当年调整后毛收入最高60%的税前扣除限额，企业拥有应纳税所得额10%的税前扣除限额，并规定五年结转期；向私人基金会捐赠时，个人拥有当年调整后毛收入30%的税前扣除限额，若捐赠物为增值类有价证券则降低到当年调整后毛收入的20%，企业不可税前扣除。应用更加广泛的个人标准扣除程序相对简单，2020年美国税法作了修改，对采取标准扣除的纳税人采取有限额的特别扣除，即在联邦所得税申报表上，按照单人申报最高300美元的扣除额、已婚联合申报最高600美元的扣除额进行扣除。此外，美国实行总遗产税制，采用18%～50%的18级超额累进税率。在此税制下，人们将有更强的意愿将遗产向慈善组织捐助来避免高额的税负。
英国的慈善捐赠激励政策主要体现在其具有特色的政策举措中。赠与援助方式是慈善组织在接受捐款后，可以向税务部门申请已纳税款的部分返还，满足条件的捐赠者也可以获得税款的返还。还有工资单捐赠计划，是雇主和雇员达成协议后定期从雇员工资中扣除一定金额进行捐赠的方式，其捐赠额可以在税前扣除。此外，英国也实行总遗产税制，规定纳税人在被继承人去世后半年内应按照超出32.5万英镑部分的40%申报并缴纳遗产税，如果捐赠部分超过总遗产的10%，则除捐赠外的剩余遗产超过32.5万英镑部分适用的税率由40%下降为36%，遗产的捐赠人将缴纳更少的遗产税。
日本规定，通过公益法人或者特定非营利活动法人进行慈善捐助时，企业可以享受全额税前扣除，个人捐赠额超过2 000日元部分的按40%的比例限额扣除。若不通过慈善组织进行直接捐赠，企业将通过复杂公式获得税前扣除，而个人不可扣除。与美国和英国不同，日本实行分遗产税制，采用10%～55%的6级超额累进税率。同时，日本对慈善组织的商业化给予了较为丰厚的优惠，其可适用相比普通的30%法人税低得多的22%法人税。
3.慈善捐赠税收征管规定。
美国慈善捐赠申报扣除的流程相对简洁，对扣除凭证不作统一要求，根据捐赠方式、捐赠物品的不同而使用相应的扣除凭证。比如：慈善捐赠使用现金或者支票的方式，凭借银行的交易记录即可申报扣除；对于非货币性捐赠的税前扣除，只需证明捐赠者并无获利即可。
英国慈善组织税收征管便利性表现为：在赠与援助的方式中，慈善组织可以帮助捐赠者办理返税事宜；在工资单捐赠计划中，雇主和代理机构可以运作员工的免税手续，帮助捐赠者从烦琐的税收征管流程中解放出来。
日本对慈善组织的设立给予很多政策倾斜，政府设立专门机构对慈善组织进行管理，同时还设有运营委员会来对慈善项目的执行提出意见和建议。
（二）典型国家慈善捐赠税收政策和管理的经验总结
1.慈善组织免税资格的限制相对宽松。美国可以将免税资格下放至私人基金会，英国对免税资格的认定非常便利，日本对慈善组织商业化运作给予税收优惠。与美国等国家相比，我国慈善组织的免税资格获取限制条件较多。
2.对社会捐赠者的税收优惠力度相对较大。美国对个人捐赠的扣除最高可至50%，我国当前仅为30%；美国对企业慈善捐赠允许结转五年扣除，而我国仅允许结转三年。英国对于慈善捐赠数额不仅可以全额扣除，而且可以享受税收返还；日本更偏向于企业捐赠，所以对其优惠力度也相对较大。相比之下，我国对社会捐赠者的税收优惠力度较小。
3.税收征管程序较为简便。美国、英国和日本的慈善捐赠税收征管程序都较为便捷，避免捐赠者因为繁杂的手续而降低慈善捐赠的积极性。美国对于扣除凭证的使用相对灵活；英国使用雇主和代理机构办理返税的做法能够大大提升征管效率；日本设立专门的机构进行管理，无疑对于税收征管也大有裨益。

四、优化慈善捐赠税收政策和征管的路径选择
（一）进一步扩大慈善组织免税资格认定范围
目前我国慈善组织的免税资格认定范围较小，只有部分归财政部门主管的基金会和少部分社会组织可以获得免税资格，且认定标准比较严苛，同时还由部、省两级财政，税务、民政部门共同管理，运营成本高且效率低，因此，应进一步降低慈善组织免税资格的认定门槛，放宽其准入条件，允许更多的群众团体获得免税资格，提高全社会进行慈善捐赠的积极性，从而更好地发挥第三次分配的作用。
（二）加大对社会捐赠者税收优惠力度
延长企业慈善捐赠的税前扣除结转期限，根据国际上的有益做法，可以将税前扣除结转期限按照比例延长至五年甚至更长，这会促使捐赠人一次性赠出而不必考虑扣除结转期限问题，同时也有利于慈善组织在短时间内获取急需资源进而进行慈善帮助。这样既有利于发生重大不可抗力和突发公共事件的资金筹措，也有利于保护捐赠人的利益不受损害。
（三）简化慈善捐赠税收征管程序
将烦琐又耗时的税收征管程序简化是税收征管部门提升治理能力、实现税收治理能力现代化的重要体现。建议在慈善组织获得免税资格认定后，实施定期审核制度，规定慈善组织在规定期限内将收入、财产及相关活动情况向税务机关申报，同时在申报的环节从简处理。对于慈善捐赠的税收征管程序，建议税务部门借鉴国际上的有益做法，运用大数据融合技术，结合电子税务局、手机App、手机小程序等电子手段，简化纳税人捐赠支出的扣除手续，提高税收征管的效率，从而更好地提升社会公众参与第三次分配的热情。同时，应进行广泛的宣传，帮助社会捐赠者掌握慈善捐赠税收优惠政策，推动慈善捐赠发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）

欢迎按以下格式引用：
吕敏.慈善捐赠税收政策和征管的国际借鉴与改革路径[J].税务研究，2023（11）：137-140.


-END-
●银税互动的理论争议、实践难题及未来发展
●强化涉税专业服务机构作用 优化税收营商环境
●关于推动建设全国统一大市场的税收治理思考
●增值税留抵退税对制造业企业全要素生产率的效应
●扩大内需战略背景下深化税制改革路径探析
●增值税分成改革与国家火炬特色产业基地发展
●刑法逃避缴纳税款罪中“不予追究刑事责任”条款的解析与适用
●企业集团税收大数据的价值与智能化分析——基于征纳主体的双重视角
●论数字经济下税收联结规则的时空构造与规范嬗变
●推动直接税比重提升的税制结构优化研究
●财产税结构的国际比较与借鉴——以OECD成员国为例
●中国税制结构嬗变的内在逻辑——基于国家治理体系转换的视角
●县级税务机关在推进税收现代化中的税费征收监管资源优化——基于国家税务总局莒县税务局的调查
●助力我国战略性新兴产业发展的税收政策局限与完善
●建设标准化“枫桥式”税务分局的实践策略——基于国家税务总局富平县税务局的调查


点击“阅读原文”快速投稿~