国土空间规划和“三区三线”划定、用地计划、用地预审相关政策解答

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国土空间规划和“三区三线”划定
1 问：国土空间规划批准前，有关规划规模、布局、结构等过渡期政策如何衔接？如：是否可以允许地方结合实际对规划用途进行调整并在过渡期实施；允许村民住宅、集体公益设施等民生类项目及农产品加工厂、旅游基础设施等一二三产融合项目， 在协调“三区三线”，县级人民政府出具承诺的前提下，办理农用地转用手续，后续在国土空间总体规划及村庄规划编制时直接落图？
答：国土空间规划批准前，有关规划规模、布局、结构等过渡期政策衔接要求，按照《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号，以下简称129号文） 执行。
过渡期，对于超出现行依法批准的土地利用总体规划和城乡规划的建设项目，如进行规划调整，应与"三区三线"管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模，并按照现行法规和法定规划的管控规则与程序要求进行。
农用地转用手续应按照现行规定办理，与项目类型无关。
2 问：如果已完成“三区三线”划定，在具体项目办理选址或土地征转时，可否直接以详细层面规划（控规、村规）作为依据，办理项目规划用地手续？不再参考总体层面规划（城乡总体规划、土地利用总体规划）。
答：具体项目办理农转用、土地征收时，首先应依据市、 县、乡国土空间总体规划（城乡总体规划、土地利用总体规划）， 以确保项目符合规划。在详细规划（控制性详细规划、村庄规划）覆盖到的区域，具体项目办理选址意见书时，可直接以详细 规划作为依据，覆盖不到的区域可依据市、县、乡国土空间总体规划。
3 问：如何理解129号文件提出的“附图承诺”纳入在编国土空间规划，“附图承诺”的具体内容和操作要求有哪些？
答：“附图承诺”的具体内容为以2020年度国土变更调查为底图，标识报部的“三区三线”划定成果，以及建设项目的空间范围和布局方案等矢量信息。
报国务院批准用地用海的项目，须逐级审核认定后，将项目用地空间范围边界线及承诺方案矢量数据按程序纳入国家级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统；其他项目的矢量数据， 按程序纳入省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。各地应在编制国土空间规划过程中，充分衔接承诺方案。承诺方案落实情况在审查市、县国土空间总体规划时进行复核，若未落实的，不予批准市、县国土空间总体规划。
4 问：“三区三线”划定成果将以何种形式体现批准，何时能够启用？
答：各省（区、市）“三区三线”划定成果数据库经部质量检查通过后，按照成熟一个、启用一个原则，即行启用，作为建设项目用地用海组卷报批的依据。
5 问：如何确定涉及生态保护红线允许有限人为活动的建设用地审批层级？能否明确此类“有限人为活动”项目用地预审的审批层级？
答：允许有限人为活动涉及新增建设用地，“有限人为活动”项目用地预审的审批层级，按照《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》（自然资用途管制函〔2022〕 45 号，以下简称45号司函），原则应由省级自然资源主管部门预审，如省级人民政府依据中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》制定的本省有限人为活动监管办法另有规定的，从其规定。
农用地转用和土地征收，不改变原有审批层级，按现行有关规定办理。
6 问：关于129号文中第2条“建设项目涉及生态保护红线， 属于有限人为活动的……”的内容中，“建设项目”在县级国土空间规划批准前，能否釆取承诺纳入的方式，允许有限人为活动？
答：此类情形不在采取承诺方式的范围中。
7 问：关于“强化国土空间规划引领约束”，能否明确省人民政府符合允许有限人为活动的意见具体内容，明确省级人民政府出具不可避让性论证意见与允许有限人为活动意见的关系，两个意见能否合并出具？
答：省级人民政府认定意见主要需具体说明项目用地符合《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号，以下简称142号文）中允许的有限人为活动中的哪一种情形，并附必要的证明文件。
省级人民政府认定意见与不可避让论证意见不存在“合并出具”的问题。允许有限人为活动之外的国家重大项目才属于“占用”。一个项目如果属于允许有限人为活动，出具符合允许有限人为活动认定意见；如果属于“占用”，则出具不可避让论证意见。
8 问：对于位于城镇开发边界外的单独选址类项目，或在两片城镇开发边界之间具有联络作用的城市道路，在符合新划定 “三区三线”管控要求的前提下，可否按照129号文、《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号以下简称130号文）精神直接落实建设用地规模，不再编制“规划土地用途调整方案”？如仍需编制“规划土地用途调整方案”具体内容要求有哪些？涉及占用生态保护红线的，需附省级人民政府出具的不可避让论证意见，请问是否还需提交规划土地用途调整方案？
答：建设项目的安排应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模。如确需进行规划调整，应参照本文第1问答口径执行。涉及占用生态保护红线的，必须符合142号文规定。
9 问：如果国土空间规划城镇开发边界划定基数小，按照城镇开发边界划定要求，存在未将原允许建设区完全纳入其中的情况，若批次用地报批以原土地利用总体规划的允许建设区为审查依据，部分用地未纳入城镇开发边界内，审批新增用地时与报批的新增建设用地须纳入正在编制的规划期至2035年的国土空间规划的要求不符，存在该矛盾如何执行？城镇开发边界外的城镇建设项目是否也可采取附图承诺方式？其用地规模如何管控？
答：按照《自然资源部关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》（自然资发〔2020〕183号）明确的“新增城镇建设用地原则上应布局在报批的城镇开发边界内，并符合在国土空间规划中统筹 三条控制线 等空间管控要求”执行。
10 问：尚未确定详细空间位置的项目用地，如何确定符合国土空间规划？尚未确定详细空间位置的项目依据法定批复据实调整，逐步精准确定位置和规模、落地上图，具体如何操作？
答：城镇开发边界内的项目用地，应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模、并结合控制性详细规划编制和修改实现精准上图。
2022年7月，我部会同交通运输部联合印发《关于加快推进公路水运类规划建设项目纳入国土空冋规划“一张图”的通知》（以下简称《通知》）,对于公路水运项目，要求逐步完善带精准位置上国。城镇开发边界外的未确定详细空间位置的单独选址项目，可参照《通知》规定执行，但应严格落实带精准位置上图要求，确保各类需求的空间布局不冲突。
用地计划方面
11 问：计划指标预计有部分缺口，是否可以安排使用2020、 2021年节余指标予以补足，再有缺口的，可否申请国家挂账？
答：为落实中央稳住经济大盘，切实保障有效投资用地需求，今年部相继印发的《关于2022年土地利用计划管理的通知》 （自然资发〔2022〕95号，以下简称95号文）、129号文明确了计划指标结转使用要求，“地方当年计划指标不足的，可结转使用前三年度节余指标”。土地计划是年度计划，实行指令性管理，年度内不能超计划批地，不能挂账使用下一年度计划。
12 问：是否可以适当放宽重大项目使用国家用地指标条件， 将规定的“产业单独选址项目用地”调整为“重大产业项目”, 对达到一定规模、年内开工投产的重大产业项目所需新增建设用地指标应保尽保？
答：我部积极支持符合国家产业政策的产业项目用地，对纳入国家重大项目清单的项目，以及纳入省政府重大项目清单的产业单独选址项目，在用地审批时直接配置计划指标。为了确保项目水准，除国家重大项目外，对省级重大项目既要限定项目层级，又要限定项目类型，必须为纳入省政府重大项目清单的能源、交通、水利、军事设施、产业单独选址项目。因此，产业用地使用国家计划的条件应继续按照95号文的有关规定执行。可积极争取将省内重大产业项目纳入国家重大项目清单，纳入后无论是否单独选址，均由部直接配置计划指标。
13 问：工业用地（化工）、采矿用地（金属矿、非金属矿， 如机制砂）、仓储用地、炸药仓库（有邻避要求的）、加油站等是否适用129号文中所指的产业单独选址项目用地？
答：单独选址的产业项目，指有特殊选址需要要求，必须在城镇村规划建设用地范围外选址的重大产业项目，如依托资源或有邻避要求等。
14 问：129号文第二点提到当季指标不足的，可预支使用， 年底以省为单位统一核算，预支怎么做？第四季度是否可以预支下一年度指标？各省前三年节余指标有多少，怎么结转？2020、2021年计划指标已备案，但没挂钩用地报件，是否可以撤回来？撤回后腾出的指标是否可以当作结转指标？
答：计划核算是在年底算总账，考虑到地方当季盘活存量不多，计划可能不足，允许地方可预安排使用。土地计划是年度计划，实行指令性管理，年度内不能超计划批地，第四季度不能预支下一年度计划。结转使用节余指标的前提是当年指标确有不足，年底部里会根据各省计划执行情况，确定结转规模。各省可使用节余指标由部梳理核算后统一告知。以往年度计划执行数均已锁定，往年计划不允许修改，不允许撤回。近期，部将进一步研究完善土地利用计划管理系统相关功能。
用地预审
15 问：“探釆合一”和“探转采”油气类及钻井配套设施建设用地按规定不再进行用地预审，针对备案类、以划拨方式供地的油气井类项目是否仍需要办理选址意见书？
答：根据《城乡规划法》，以划拨方式供地的油气井类项目仍需要办理选址意见书。
16 问：经依法批准的建设用地范围内的建设项目不需办理用地预审，但涉及到项目需立项的情况，与发改部门的项目审批、核准产生矛盾，该如何办理？
答：自然资源主管部门需以129号文件为依据与发改等部门做好沟通解释，文件明确不再办理预审的项目，立项时不应要求提供预审批复。
17 问：煤炭、金属等矿产涉及钻井配套设施的是否也包含在“探釆合一”和“探转采”范围内？
答：“探釆合一”和“探转采”油气类及钻井配套设施，不包括煤炭、金属等矿产类型。
18 问：具备直接出让采矿权条件，能否明确一下具体都要哪些条件？
答：具备直接出让采矿权主要是指参考①原国土资源部 2006年印发的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）附件《矿产勘查开采分类目录》中“可按招标拍卖挂牌方式出让采矿权类矿产（第三类）：石灰岩（建筑石料用）、砂岩（砖瓦用）、天然石英砂（建筑、砖瓦用）、粘土 （砖瓦用）、页岩（砖瓦用）②自然资源部2019年印发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规 〔2019〕7号）中“开展砂石土等直接出让采矿权的，‘净矿’出让”。
19 问：能否明确露天煤矿接续用地范围？接续用地是指采挖、堆土场范围用地，还是包括其他配套设施用地？
答：露天煤矿接续用地是指在划定矿区范围内依煤矿储量情况和年度产能需求为保障接续生产而必需的新增建设用地。
20 问：不涉及永久基本农田的跨省建设项目，由国家立项的，是否可以分省分别预审，报国家立项？
答：由国家立项的跨省建设项目，不论是否涉及占用永久基本农田，均可以分省分别预审，报国家立项。
21 问：按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号，以下简称688号文） 要求，需中央加大用地保障力度清单的项目按照保障机制一直在增列，是否将后期增列的项目一同纳入也可以占用永久基本农田？
答：国家重大项目清单，由国家发展改革委确认后，将按工作机制推送我部。按程序确认的增列项目同样属于允许占用永久基本农田的国家重大项目范围。
22 问：能否结合129号文、130号文有关规定，更新用地预审报件材料清单、审查报告范本？
答：部2022年8月25日已下发45号司函，更新了省级初审报告文本格式。
23 问：能否对线性工程进一步明确区位变化的界定？
答：45号司函明确了农用地转用和土地征收时，新组卷项目范围重合度低于80%的，重新预审。
24 问：国家重大项目确需占用红线，用地预审是否需要报国家？
答：需报自然资源部预审。
25 问：如何理解《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号，以下简称3号文）和129号文、130号文关于“严格占用和补划永久基本农田论证”“涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形”和“涉及规划土地用途调整的，审查是否符合法律规定允许调整情形，不再提交调整方案”的关系。预审阶段不再提供土地调整方案后，涉及永久基本农田补划的项目是否还需编制土地用途调整暨永久基本农田补划方案？
答：为落实《土地管理法》第二十五条相关规定，规划土地 用途调整方案在工作中随建设项目在办理农用地转用和土地征收时一并批准。在用地预审阶段涉及规划土地用途调整的，仅重点审查是否符合允许调整的情形，不再提交规划土地用途调整方案，在申请农用地转用和土地征收时提交。但项目涉及占用永久基本农田的，在用地预审时需提供永久基本农田调整补划方案。
26 问：涉及占用生态保护红线的，预审阶段重点审查是否符合允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，预审组卷时生态保护红线论证需做到什么深度？
答：在用地预审阶段重点审查是否符合允许占用生态保护红线的国家重大项目范围，无需提交省级人民政府对项目占用生态保护红线不可避让的论证意见。在农用地转用和土地征收报批时，需提交占用生态保护红线不可避让的论证意见。
来源：自然微论坛
启金智库将于 2023年12月2-3日（周六日）在 郑州 举办《乡村振兴土地+产业+资金问题应对及项目谋划创建示范和多方合作实务专题培训》，由两位实战一线专业人士主讲分享，内容融合土地、产业、资金三大方面，集政策、法律、金融、商务、案例于一体，并有实用型资源人脉圈助力业务发展。
【课程提纲】
第一讲、乡村土地综合整治谋划实施、盈利风控、资金投融实务及典型案例分析
（时间：12月2日上午09:00-12:00 下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家，曾任职于国内甲级规划院土地业务负责人、国内知名科技园区、科技城建设集团。负责众多开发企业和政府的项目用地土地政策咨询、规划修改、风险控制、合作开发模式创新等业务，指导拿地企业争取新增建设指标，挖掘存量指标，确保项目尽快落位，合法合规。
一、乡村土地全域综合整治/土地痛点解决策略与重大风险规避（研判项目可行性，规避投资风险、施工风险）
二、全域土地综合整治（农村居民点整理/EOD生态修复/土地增减挂钩/低效用地再开发/工矿废弃地复垦/高标准基本农田/耕地占补平衡）的运作模式、策划实施、盈利风控、资金投融实务和案例
三、乡村集体土地入市前提/流程/报批/产业导入招商与风险规避案例讨论
四、宅基地盘活路径谋划、投资收益、典型案例与风险规避
五、不同机构或个人参与以上项目的机遇和行动方案探讨
六、答疑与交流

第二讲、乡村振兴项目运作创新及资源协同思考
（时间：12月2日下午16:30-17:10 ）
主讲嘉宾：王武，北京启金智库合伙人，于2010年在国内率先从事金融资产管理和产业金融领域研究、培训及人脉圈建设工作，内容贯穿投资银行、资产管理、财富管理、产业金融、城镇化投融资等，并紧跟产业、法律、财税、科技、管理等前沿发展及跨界实务融合，产品和服务备受多家金融机构、地方政府、企业及国资、律师等专业服务商、投资/基金、家族办公室等机构的信任。
一、乡村振兴项目的深层次运作基本逻辑及成功要素
二、乡村振兴与万万亿市场的生态资源资本化
三、巧用“信托机制”助力乡村振兴项目“人财事”全方位推进
四、政策性资金驱动下的农业和水利类项目运作思考
五、高标准农田建设及投融资的机遇及运作思考
六、智慧农业(精准农业/智能种植/农业科技)项目运作及与股权基金合作
七、国家储备林项目及碳汇项目的运作思考
八、新能源产业在乡村的运作模式及展业破局
九、县域商业体系建设项目、供应链管理项目的运作思考
十、乡村振兴背景下县域农投、产投、城投等国资的发展创新案例
十一、公益慈善——助力乡村振兴不可忽视的力量
总结与讨论：乡村振兴项目需要多方多资源协同发展

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【互动交流研讨会】
强化彼此认知、问题答疑解惑、实现合作共赢
（时间：12月2日下午17:10-18:00 ）
环节一：参会嘉宾自我介绍（可展示PPT）
环节二：实操问题交流研讨（提前发会务组）
环节三：潜在合作机会发掘

第三讲、乡村振兴产业项目创建申报、落地实施要点、资金投融补贴、产业规划招商及典型案例分析
（时间：12月3日上午09:00-12:00 下午13:30-16:30 ）
· 主讲嘉宾：陈青松，北京青松智联咨询有限公司董事长，中国管理科学研究院全球智库战略研究所副所长，中建设计集团特约乡村振兴专家、中关村东升新型城镇化产业联盟副秘书长、中国民营科技实业家协会“三农”专委会副秘书长、河南省品牌专家智库首席专家、河南农业产业品牌化发展高级顾问、河北省张家口市宣化区国家现代农业产业园顾问及专家委员会副主任。为全国多个地方政府作乡村振兴培训，并协助地方政府成功建设过多个特色小镇、田园综合体、国家现代农业产业园项目和政企合作项目，落实项目超过100亿元。著有二十余本专著。
一、乡村振兴背景下产业项目补贴13个变化与趋势
（一）一精准
（二）两倾斜
（三）三跟
（四）补贴“三扶”
（五）四多
（六）省县镇村不同层级产业集群
二、2023和2024年乡村振兴8大支持项目及申报解析
（一）补贴类
（二）补助类
（三）贷款类
（四）园区示范类
（五）数字乡村类
（六）挂牌认定类
（七）奖励类
（八）其他类
三、乡村振兴项目10大落地步骤及案例分析
（一）梳理资源
（二）产业规划
（三）项目谋划
（四）项目申报
（五）合作主体
（六）商业模式
（七）资金渠道
（八）建设模式
（九）引进产业
（十）项目运营
（十一）典型案例详解
四、国家现代农业产业园创建流程与典型案例
（一）国家现代农业产业园创建与申报
（二）国家现代农业产业园落地实操重点
（三）典型案例分析
五、优势特色产业集群创建流程与典型案例
（一）优势特色产业集群创建流程与申报
（二）优势特色产业集群落地实操重点
（三）典型案例分析
六、高标准农田建设项目+资金投融实务和案例
（一）高标准农田的条件
（二）高标准农田的补贴政策
（三）高标准农田的8大资金来源和运用
（四）高标准农田建设资金问题
（五）各方合作模式及案例分析
七、乡村振兴项目12大资金来源（钱从哪来）的运作模式、申报要点和案例运用解析
（一）乡村振兴金融逻辑和资金来源
1、金融支持乡村振兴的痛点与难点、应对
2、乡村振兴“钱从哪里来”-12大资金来源
3、如何做好“钱”的承接载体
（二）乡村振兴中央预算内投资资金和项目详解
（三）乡村振兴财政预算内专项的资金和项目案例、项目库详解
（四）乡村振兴专项资金（大专项+任务清单）详解
（五）银行支持乡村振兴的模式、项目和案例详解
（六）乡村振兴债券——乡村振兴公司债券的借用还、收益谋划及案例详解
（七）乡村振兴债券——乡村振兴专项债的借用还、收益谋划及案例详解
（八）乡村振兴债券——产业园区专项债的借用还、收益谋划及案例详解
（九）“三农”专项金融债券的借用还、收益谋划及案例详解
（十）乡村振兴资产证券化及案例详解
（十一）乡村振兴产业基金的作用和运用案例
（十二）农业科技股权投资的技术产业商业分析和案例
（十三）“保险+期货”模式运用及典型案例
（十四）农业碳汇交易运用及典型案例
（十五）交易+保险/银行/信托的运用案例
（十六）政府、银行、担保、保险、投资五位一体新机制
（十六）其他
八、答疑与交流

报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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