强化涉税专业服务机构作用 优化税收营商环境

李威03

作者：
原如斌（西安交通大学经济与金融学院）
刘 轶（中共陕西省委党校（陕西行政学院））
周娴丽（陕西中税网通税务师事务所）

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，要加强社会协同，积极发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人提供个性化服务。这为充分发挥涉税专业服务机构在优化税收营商环境中的作用、实现税收共治指明了前进方向。涉税专业服务机构，一方面与税务机关和税收工作关系密切，能够从提供税法宣传、辅导、志愿服务、纳税情况审查、鉴证等方面助力扩大纳税服务范围；另一方面与纳税人紧密沟通，可从代理、咨询、顾问、策划、争议解决等方面为纳税人提供个性化和专业化的服务，在提升纳税便利度、税法遵从度、社会满意度等方面发挥作用，对优化税收营商环境具有积极作用。

一、涉税专业服务机构的职能定位与作用机理
科学确立涉税专业服务机构在税收共治中的职能定位，需要从理论上清晰界定税务部门、涉税专业服务机构、纳税人之间的权利、责任、义务边界，厘清三者之间的关系及其内在逻辑。
（一）涉税专业服务机构能够有效满足纳税人需求，是纳税服务的有益补充
实践中，由于所处地域、行业、规模、发展阶段、涉及的税种、信息化程度、专业人才储备等都不相同，纳税人的涉税需求非常复杂。随着纳税人对涉税服务的需求日益多样化、个性化、复杂化，纳税人的涉税需求从纵向上可划分为低端、中端、高端等层次，从横向上可划分为税务咨询、税务代理、涉税鉴证等多个领域。而税务部门的纳税服务，由于公共资源有限，难以满足纳税人的巨大需求，供需矛盾日益凸显。涉税专业服务机构因其专业性、有偿性，可以根据纳税人不同的服务需求，发挥专业资源优势，为纳税人提供多维度、多层次的纳税服务，既可以有效弥补税务部门公共服务的短缺，也可以为纳税人提供个性化的纳税服务，有效解决涉税服务市场的供需矛盾。
（二）涉税专业服务机构能够有效降低涉税风险，提升税法遵从度
税法遵从理论认为，税法遵从是纳税人在权衡自身利弊的基础上，基于税法的要求主动履行纳税义务的纳税态度。税收风险管理工作的重心是根据不同的风险级别，建立差别化的应对策略和监控管理措施。针对风险级别为中低风险的纳税人，可通过加强税收信息化、税法宣传、政策咨询、个性化辅导等措施帮助其提高税法遵从度，降低税收风险。涉税专业服务机构能够满足纳税人多样化、个性化的纳税服务需求，帮助纳税人依法合规完成涉税事项办理，能够发挥其专业优势降低纳税人面临的涉税风险和合规成本，帮助纳税人培养主动自觉依法纳税的意识，助力促进纳税人主动自觉遵从。涉税专业服务机构为纳税人提供的专业化涉税服务，也有利于降低税务机关的涉税风险，降低征管成本，助力税收征管资源有机整合。
（三）涉税专业服务机构是税收营商环境建设中不可或缺的重要力量
提高税收法治化、办税便利度，提升纳税人税法遵从度、社会满意度，是优化税收营商环境、促进高质量发展的基本路径。近年来税务机关围绕提升纳税人税法遵从度和社会满意度，多次开展便民办税春风行动，陆续推出了一系列便利纳税人的服务举措。但税务机关作为政府机关，应明确纳税服务边界，减少对市场资源配置和微观经济活动的直接干预，应当通过推进制度化、经常化和有效的“跨界”合作以提供优质的公共服务，增强公共服务价值。涉税专业服务机构作为税务机关纳税服务的有效外延和有益补充，能够为纳税人提供便捷专业的纳税服务，提升纳税人办税便利度、税法遵从度，增强社会满意度。涉税专业服务机构是税收营商环境建设中不可或缺的重要力量，涉税专业服务行业长期健康发展对持续优化我国税收营商环境具有重要作用。

二、当前涉税专业服务机构发展制约因素分析

虽然涉税专业服务机构对持续优化我国税收营商环境发挥了积极的作用，但当前，涉税专业服务行业发展仍受到服务供需匹配较弱、服务能力有待增强、服务机制有待优化、法律法规有待完善等因素制约。
（一）涉税专业服务供需匹配较弱
当前，涉税专业服务机构与纳税人的供需关系还存在不相匹配的矛盾。涉税专业服务市场一般性、基础性业务方面供给过多，行业同质化竞争激烈，甚至存在恶性竞争的现象。同时，纳税人对个性化、高端化、复杂化、国际化的涉税专业服务需求日益旺盛，但涉税专业服务市场供给不足，服务能力有限。比如，涉及国企混改，企业境外投资、并购、重组等业务的纳税人面临的涉税服务需求较为复杂，能够提供此类服务的涉税专业服务机构相对较少。在国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局正在逐步构建的背景下，企业面临的市场环境日益复杂，业、财、税、法融合的需求也越来越迫切，需要通过专业服务，助力复杂涉税事项的办理，规避涉税风险。
（二）涉税专业服务能力有待增强
部分涉税专业服务机构自身存在着业务能力、人才储备、信息化建设、内部管理等方面的问题和不足，对市场细分、自身定位等研究还不充分，导致涉税专业服务供给能力不足，一定程度上制约了涉税专业服务行业的整体发展和服务功能的有效发挥。一是专业服务能力与社会需求还有一定差距。如前所述，目前不少涉税专业服务机构难以满足纳税人日益个性化、高端化、复杂化、国际化的涉税专业服务需求，专业能力还有较大提升空间。二是涉税专业服务行业人才储备不足，专业型、复合型、国际型人才较为匮乏。三是信息化水平与税收现代化的要求不相适应。部分涉税专业服务机构，特别是中小涉税专业服务机构的信息化水平较低，制约了其对接税务机关以及为纳税人提供涉税专业服务的能力和效率。四是内部管理的规范化有待提升。部分涉税专业服务机构组织架构不合理，风险控制意识不足、防控风险能力比较弱，三级复核不到位，质量控制体系方面还存在不少问题。五是不同类型涉税专业服务机构之间存在行业、信息壁垒。在现行的体制机制框架下，涉税专业服务机构包括税务师事务所、会计师事务所、律师事务所、代理记账机构等，不同类型涉税专业服务机构提供的涉税服务侧重点各有不同，行业之间依然存在较为明显的信息壁垒和业务分割现象，尚未建立信息资源共享、优势互补、合作共赢的良性发展机制。
（三）涉税专业服务机制有待优化
一是税务机关和涉税专业服务机构的服务边界仍未厘清。根据《税收征管法》《全国税务机关纳税服务规范（3.0版）》《涉税专业服务监管办法（试行）》《全国税务系统政府购买服务指导性目录》等相关法律文件，税务机关和涉税专业服务机构能够为纳税人提供的服务事项存在一定的重叠，比如税务咨询和纳税辅导等。在实际工作中，由于缺乏政府主导的刚性制度规定，这些重叠的服务事项的服务边界尚未厘清。二是税务机关对涉税专业服务机构的信用管理尚不完善。截至2023年5月，纳入国家税务总局12366纳税服务平台“涉税专业机构查询”监管的涉税专业服务机构超过10万户，涉税专业服务机构根据取得的信用积分高低进行排名。信用积分则是根据《涉税专业服务机构信用积分指标体系及积分规则》（国税发〔2020〕第17号）计算得出，但其中的指标体系部分指标的设计可操作性较弱，比如对业务规模的评分、服务质量的评分在具体计分环节较难落实，从而影响评分结果。单一评分制度难以全面反映和衡量涉税专业服务机构的业务水平和服务质量，也不利于税务机关完善对涉税专业服务机构的分类科学管理。
（四）涉税专业服务法律法规有待完善
目前我国对涉税专业服务机构缺乏专门的法律规范和明确的职能定位，在很大程度上制约了涉税专业服务行业的良好发展及作用发挥。一是现有法律规范不明，行业立法亟须加强。目前我国关于涉税专业服务管理的相关规范主要以部门规范性文件为主，构建起了“1+6+1”的行业监管制度体系。《税收征管法》仅在第八十九条规定“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，如此原则性的规定未能体现涉税专业服务的地位和作用。二是法律层级较低为行业监管带来难题。《涉税专业服务监管办法（试行）》将提供涉税专业服务的主体放开为六大类。随着经济社会发展，多主体混业经营的新兴业态不断涌现，给我国以分行业监管为主的监管体系带来了不小挑战。税务机关在实践中是否具有监督权以及如何行使监管权都面临困境。特别是在《注册会计师法》和《律师法》的背景下，税务机关的部门规范与上位法的冲突问题如何解决都使涉税专业服务行业生存和发展面临挑战。

三、强化涉税专业服务机构作用的对策建议
基于对涉税专业服务机构和涉税专业服务行业发展存在问题的分析，为充分发挥涉税专业服务机构在优化税收营商环境中的作用，解决其在涉税专业服务中存在的困难和问题，提出以下建议。
（一）提升服务供给能力，满足多样化涉税服务需求
涉税专业服务机构应以市场需求为导向，在充分了解纳税人涉税专业服务需求的基础上，对自身所提供的涉税专业服务进行市场细分和目标市场定位，有针对性地进行业务拓展，力求为纳税人提供更加个性化、精细化、智能化的涉税专业服务。通过问题分析，目前涉税专业服务市场中纵向的高端复杂业务以及横向的全流程咨询业务市场呈现供给服务不足。作为涉税专业服务机构首先要提升涉税专业服务供给能力。一方面，涉税专业服务机构应当不断提升自身专业素养，及时跟进我国税制和税收征管改革的最新动向，在帮助纳税人充分理解高端业务所涉及的财税政策和具体操作程序的基础上，协助纳税人依法合规完成涉税事项办理，引导纳税人主动自觉提高税法遵从度。另一方面，涉税专业服务机构也应通过加大高端业务培训力度丰富从业人员的知识结构，切实提升专业化服务能力，满足多样化涉税专业服务需求。此外，涉税专业服务机构应当顺应时代发展，探索将“互联网+”“云计算”“大数据”“区块链”等现代技术手段融入涉税专业服务，在税务机关和纳税人之间建立起沟通桥梁。涉税专业服务机构可将运用现代技术手段收集到的纳税人在办理涉税事项时面临的共性需求和问题向税务机关提供反馈，助力税务机关为纳税人提供更有针对性的纳税服务。涉税专业服务机构还可在“业务、财务、税务、法务”等相关领域进行深入探索，积极应用现代化的技术手段为纳税人提供定制化、个性化、高端化的涉税专业服务，在拓展供给市场中以全方位的供给服务引领涉税专业服务市场的需求。
（二）完善涉税专业服务规范，加强行业监督管理
一是加强行业自律监督管理。应探索建立涵盖所有涉税专业服务机构的行业协会或自律组织，进一步完善涉税专业服务规范，制定高质量的行业业务分类和标准化的业务指引，加大对业务指引的培训和推广应用。涉税专业服务行业还应注重执业质量控制，加大对执业质量检查力度，建立执业质量检查培训的常态化机制。可借鉴美国和英国在完善涉税专业服务机构从业人员诚信管理体系建设方面的经验，借助第三方税务代理机构以信用管理进行税收信用评级，加大诚信记录在行业自律管理中的应用力度。
二是加强税务机关对涉税专业服务的监管力度。税务机关可借鉴日本设立的税理士专门官和英国成立的租税协会等经验，以设立专职人员或成立纳税人权益维护机构的形式，对涉税专业服务机构和从业人员的涉税专业服务行为加强评估和监管。
三是完善从事涉税专业服务执业人员的执业资格考试制度。在税务代理方面，日本《税理士法》、韩国《税务士法》和德国《税务顾问法》对从业人员资格考试、从业人员的权利义务、执业范围和违规惩戒有严格规定。美国虽然没有专门立法，但成为注册登记的执业税务代理，必须通过美国国内收入局（IRS）的考试和资格审核。建议相关部门探索出台鼓励从业人员报考涉税服务资格考试的激励机制，通过考试和资格审核引导不同类型涉税专业服务机构明确自身职业范围，以提高从业人员持证比例为措施提升涉税服务人员的专业水平。同时加强涉税专业服务资格考试与律师、注册会计师等相关资格考试的衔接，引导不同类型涉税专业服务组织为纳税人提供侧重有所不同的多样化涉税服务，比如，律师从事涉税服务侧重于税务争议解决等与法律联系较为密切的涉税法律服务，税务师和注册会计师侧重于企业内部管理层面的涉税服务。通过设置必考科目和根据所提供涉税服务类型选择选考科目的方式进一步完善涉税专业服务从业人员执业资格考试制度。
（三）健全共治机制，促进涉税服务市场有序发展
为了更好地推动涉税专业服务体系的不同参与方形成共识并采取一致行动，有必要建立健全共治机制。一是加大对涉税专业服务机构发展的鼓励和扶持力度。针对当前我国涉税专业服务机构社会接受度和认可度偏低的情况，除法治保障外，建议通过政府加大宣传、出台政策引导扶持涉税专业服务机构的发展壮大。二是完善征纳环节失信行为的事后矫正机制。随着税收征管各类信息系统的开发和应用，税务机关应当着力完善涉税专业服务机构管理信息库，对纳入行政监管的涉税专业服务机构及从业人员进行实名信息备案，发挥好信用等级评定成果在监管过程中的重要作用。税务机关还应对涉税专业服务机构加强信用治理和风险管理，对违反法律法规行为的机构和人员采取降低信用度、公布“黑名单”、网上公开等措施进行惩戒，促使涉税专业服务机构合法合规经营，营造良好的行业秩序和市场氛围。三是优化纳税信用评价指标，进一步完善“信用+风险”机制。针对《涉税专业服务机构信用积分指标体系及积分规则》中部分指标的设计可操作性不强、指标评价难以落实的情况，进一步优化信用积分指标体系。可借鉴美国和英国的经验，借助第三方税务代理机构进行税收信用评级，通过建立纳税信用体系及金融、法律等配套体系，对征税和纳税形成严格的约束机制。四是加大税务部门与涉税专业服务机构的协同发展力度。涉税专业服务机构以提供个性化服务为主，税务机关以提供公共服务为主，相关部门可以出台相关法规文件，进一步明确二者之间的服务边界，解决涉税专业服务行业发展面临的现实问题。
（四）加强法治保障，引导涉税服务行业良性发展
相关部门应当尽快完善相关法律法规，明确税务机关、涉税专业服务机构、纳税人等涉税专业服务行业相关主体的权利、责任和义务，促进涉税专业服务行业健康有序发展。一是以法律法规的形式明确涉税专业服务机构的相关法律界限和权利义务，明确涉税专业服务机构参与纳税服务的主体范围和执业规则。可借鉴日本的《税理士法》和韩国的《税务士法》等，出台专项法律法规明确涉税专业服务机构的定位和作用，明确机构的准入模式和人员的执业条件，明确涉税专业服务机构的独立性，保持涉税专业服务机构公平公正的角色定位。二是加快研究出台“涉税专业服务管理条例”，对从事涉税专业服务的税务师事务所、会计师事务所、律师事务所、财税咨询公司及从业人员的法律责任、执业标准、业务范围和权利与义务等作出具体规定。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）

欢迎按以下格式引用：
原如斌，刘轶，周娴丽.强化涉税专业服务机构作用 优化税收营商环境[J].税务研究，2023（11）：127-131.


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