关于推动建设全国统一大市场的税收治理思考

李威03

作者：
李 达（国家税务总局山东省税务局）
李子昂（成都理工大学地球科学学院）
郭胜川（山东财经大学会计学院）

2021年12月17日，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过的《关于加快建设全国统一大市场的意见》，体现了党中央深入推进改革的决心。党的二十大报告提出，要“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。税收作为国家宏观调控的重要手段，对促进市场资源合理配置、调节收入分配等具有重要作用。在新发展阶段，如何有效运用税收手段助推全国统一大市场建设，既是税收服务经济社会发展大局的必然要求，也是税收现代化服务中国式现代化的应有之义。

一、税收对推动全国统一大市场建设的重要意义
税收是国家财政收入的主要来源。在推动建设全国统一大市场进程中，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用，将会在资源的有效配置、经济秩序的整顿、经济的稳定增长和收入的公平分配等方面起到重要推动作用。
（一）有助于资源有效配置
建设商品和要素自由流动的全国统一大市场，交通等基础设施建设必不可少。税收收入作为政府财政收入的重要组成部分，可以为推动全国统一大市场的基础设施建设提供充足的资金保障，进而促进资源要素的有效配置和自由流动。税收效应理论表明，税收可以引导投资消费和产业发展方向，促进市场竞争和优胜劣汰，有助于调节资源在不同产业间、不同区域间的配置，进而促进优化调整全国统一大市场的产业结构。
（二）有助于规范经济秩序
公平竞争的市场环境是市场主体健康发展的必要条件，也是建设全国统一大市场的根本前提。税务部门通过落实各项税费政策、依法依规打击偷逃税行为、提供优质高效服务，以公正监管促公平竞争，能够充分激发市场主体活力，规范市场主体行为，维护市场经济秩序，为建设全国统一大市场提供良好的税收环境。
（三）有助于促进经济增长
建设全国统一大市场，必然面临公共设施和公共服务的短缺，随着政府财政支出（税收收入使用）的加大，必然会带来投资规模的扩大和经济的增长。同时，良好的税收环境也为经济增长提供了有力支撑。在全国统一大市场这种良性的经济运行模式下，经济与税收相互影响、相互促进。
（四）有助于调节收入分配
收入差距过大，会影响经济发展的内生动力和产业结构。当低收入群体无力购买生活必需品时，会导致国内供给过剩；当国内市场无法满足高收入群体的高端需求时，高收入群体会转为购买国外商品，导致国内收入外流。而税收是调节收入分配的重要手段，充分发挥税收在再分配中的作用，调节初次分配形成的收入分配差距，以及存量的财富分配差距，促进公平分配，对建设全国统一大市场至关重要。

二、建设全国统一大市场面临的税收治理问题

为建设全国统一大市场提供高质量的税收治理，可以有效维护市场统一、提高市场效率，形成良性竞争。但当前税收治理中仍然存在制度保障不够健全、治理能力不够匹配、调控作用发挥不够明显等问题，影响了税收职能作用的发挥。
（一）税收制度保障不够健全
建设全国统一大市场，对各地制度规则统一标准、统一执行提出了更高要求。目前，我国市场体系仍然存在制度规则不够统一的问题，这一问题也体现在税收治理中。
一是税收法律制度体系尚不完善。随着我国税收立法进程的加快，18个税种已有12个完成立法。但整体看，税收基本法和配套的单行税收法律仍不完善，完备的税收法律制度体系尚未完全建立。税收法律制度体系的不完善难以为税收征管实践提供有效的制度保障，既可能使各地税收征管所依据的法律体系和执行标准不统一，也对发挥税收职能作用服务全国统一大市场建设造成了制约。
二是税收相关规范性文件规定不够清晰。在税收立法尚未全部完成的背景下，国务院出台的税收相关行政法规、税务部门出台的部门规章和规范性文件等就成为了各级税务机关进行税收征管的主要依据。一方面，在缺乏具有较强权威性和约束力的税收法律法规的情况下，各地可能出于招商引资、招才引智等出台一系列竞争性税收优惠，破坏了税制的统一性和市场的均衡性，可能加剧区域间的无序竞争，与建设全国统一大市场的原则发生背离。另一方面，由于历年出台的各类税收规范性文件数量较多，存在不同类别文件规定存在冲突、部分规定可操作性不强、自由裁量权的空间过大等问题。各地税务机关在实际执行中对同一税收事项的税款计算和征收方式可能存在差异。
（二）税收治理能力仍有提升空间
全国统一大市场建成后，商品要素资源将在更大范围内流动，国内大循环也将更加畅通，我国经济纵深广阔的优势将得以充分发挥。在这种形势下，税收治理的质量和效率显得尤为重要，科学合理、匹配市场环境的现代化税收治理能力必不可少。但目前税收治理能力还不能完全匹配建设全国统一大市场的要求。
一是税收执法能力仍有提升空间。随着经济社会的不断发展，纳税人不断上升的权利意识对税收执法的规范性提出了更高要求。2019年推行的行政执法“三项制度”和2021年修订的《行政处罚法》对行政机关的执法行为和行政处罚中面临的很多问题作出了更加明确的规定。然而，部分税务人员对相关法律制度掌握不够全面，执法不规范的现象依然存在，近几年税务行政复议或诉讼案件数量有所增加。另外，税务司法保障体系的功能尚未发挥到位，在税收犯罪案件处理中，由于以罚代刑的问题普遍存在，致使打击力度不够，降低了税收执法的质量和水平。
二是税收风险防控能力仍有不足。在建设全国统一大市场的背景下，产业链供应链不断延展，市场主体联系更加密切，经济行为更加复杂多样，基层税务机关征管资源相对有限、监管能力相对不足的矛盾日益凸显，税收风险防范压力持续加大。发挥“数据驱动”的乘数效应，将是提升风险防控能力的有效途径。但目前基层税务机关税收数据基础还不够牢固。征纳间的信息不对称、系统间的信息不共享的问题仍不同程度存在，影响了税务系统内部数据的完整性，特别是在上下游关联方面，缺乏跨区企业信息，难以确定市场交易真实性。另外，税务机关虽然已经与财政、市场监管、住房和城乡建设、自然资源等部门建立了数据共享机制，但部门间数据共享的方式仍以人工交互为主，且不同部门间数据格式不同，导致风险防控效率打折。
三是税费服务能力仍有不足。随着经济社会不断发展，我国纳税人缴费人数量飞速增长，市场主体涉税业务也呈现复杂化、个性化的趋势。尽管“个性化服务”已经成为税务系统的广泛共识，但面对如此之多的市场主体，掌握其个性化需求是一项庞大的工程，回应其个性化需求也需要庞大的人力。目前，为纳税人缴费人提供个性化服务，多以走访调研或座谈交流为主，解决更多的是单项的、具体的业务诉求，真正从税收角度扶持企业发展壮大的成效还不明显。
（三）税收调控作用发挥不够明显
建设全国统一大市场能够加速弥合发展差距、破解社会主要矛盾，是实现区域协调发展和全体人民共同富裕的必要途径。在这一进程中，税收调控尤为重要，但税收调节机制还不够完善。
一是在调节资源配置作用方面。税收调节资源配置应在市场失灵的情况下发挥作用。但目前税收作为公共产品和公共服务的筹资方式，在不同行业和企业之间、不同要素所有者之间的分配不尽合理。对诸如科学研究、资源节约和环境保护等具有正外部性的经济活动的补偿和激励，对环境污染、经济投机等具有负外部性的经济活动的约束和限制，仍有较大改善空间。
二是在分析监督经济活动方面。税收能够综合反映国家经济运行的质量和效率。目前所进行的税收分析通常是对税收数据的对比，缺乏产生这些数字的充分理由，只反映出表面现象，缺少对税收收入增减变化的内在原因及深层原因的分析，难以完全反映宏观经济的发展变化趋势。同时对于涉税违法行为的发现、查处力度也有待加强，对于纠正市场主体在生产经营和财务管理中的问题等微观经济行为的作用也不够明显。
三是在调节收入分配作用方面。目前我国税收以流转税为主，所得税、财产税占比相对较低，公平收入分配的作用没有有效发挥。财产税制度的不完善，使得税收的财产和财富再分配功能相对缺失。对扶贫助困的税收保障和激励不够，如对公益捐赠的税收制度设计存在不合理之处，不利于鼓励慈善捐赠行为。

三、推动建设全国统一大市场的税收治理建议
为推动建设全国统一大市场，税务部门应积极发挥税收职能作用，结合税收业务实际，找准税收服务全国统一大市场建设的结合点，健全税收制度机制、提升税收治理能力、增强税收调控效能，促进商品要素资源顺畅流动和市场资源有效配置，进而畅通国内大循环，为构建新发展格局作出积极贡献。
（一）健全税收制度机制
一是落实税收法定原则。优化税制，夯实依法治税的“基本面”。应在进一步深化税制改革的同时，围绕建立“成熟完备的税收法治体系”的税收现代化目标，加快对主体税种的立法进程，高位推动法律法规、规章办法修订完善，增强税收立法的系统性、协同性、实效性，在制度上形成协调统一的税法体系，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。二是适时整理、修订和废除税收规范性文件、地方性法规。提高地方在国家统一税收治理中的参与度，配套做好现行税费政策的“立改废释”，防止地方出台竞争性税收优惠政策等破坏市场统一的行为，营造公平竞争的区域环境。探索建立类似长三角一体化发展的区域协同税收治理新模式，打破“行政区划”束缚，增强区域间税收治理的统一性，服务黄河流域、京津冀、成渝、粤港澳大湾区等国家战略发展地区经济建设，进而构建深度融合的一体化现代税收治理体系。税务机关也应完善刚柔相济的税收执法制度，准确把握税收执法的时、度、效。对边界模糊、执行弹性大的自由裁量权等税收执法内容，应在全国范围出台配套规则，统一执法尺度，构建科学规范的执法裁量标准，明确相关税收政策的执行口径，确保业务流程、制度规范、政策执行的统一。
（二）提升税收治理能力
一是提升税收执法能力。税务机关应当建立健全税收执法一体化运行机制，保证税务人员在依法依规严格执法的同时，更加注重保护纳税人合法权益，尽量减少税收执法对市场主体正常经营行为的不当打扰。税收执法人员应全面落实行政执法“三项制度”，以严格规范公正文明为标尺展开执法实践，让纳税人缴费人在每一次执法中都感受到公平正义。税务机关还应优化税收征管机制，整合征管资源，夯实税源管理基础；健全统一的税收执法监督体系，变事后监督为事前事中监督，变结果监督为过程监督，变部分监督为全面监督，进一步防范依法行政风险。二是提升税收数据运用能力。各级税务机关应当充分运用现代技术手段加快推进税收征管数字化转型，通过整合建立统一信息平台，归集海量纳税人缴费人信息，搭建算法模型，形成对企业全生命周期、跨区域交易、行业整体风险的监控。积极融入党委政府“一体化大数据平台”建设，拓宽第三方数据获取渠道，建立定期共享机制，做好涉税数据挖掘、清洗工作，规范数据采集流程，及时丰富完善涉税数据库。三是提升税收共治能力。建立或完善税收保障条例，规范税收管理服务、部门协助、信息共享、监督等税收保障活动，进一步增强税收联合立体执法的合力，加大与银行、公安、法院、社保等相关部门的配合协作力度，发挥涉税专业服务机构的作用，建立健全协助执行、信息共享、联合惩戒、社会参与等协作机制，为全国统一大市场的健康有序发展营造合法有序的税收环境。
（三）增强税收调控效能
一是要持续优化税制结构。在保持宏观税负相对稳定的前提下，健全直接税体系，逐步提高直接税比重，激发市场主体活力，充分释放市场主体创新能力，推动实现公平高效、充分竞争的大市场环境。二是要强化税收服务宏观经济的功能。税务机关应当深入挖掘税收数据变动的深层次原因，建立健全涵盖税收、经济、社会、民生等多维度的税收经济指标体系，运用动态税源变化数据，结合经济税收数据实现对宏观经济、税收走势和税收征管的先导性、指向性研判，揭示经济税收发展规律，引导市场主体经营行为，提高以税资政水平。开展行业性、单一纳税人分析，发现生产经营异常情况，及时堵塞征管漏洞。三是要充分发挥税收收入分配作用。充分发挥税收二次分配作用，更大程度实现税负公平。加大三次分配力度，对社会公益性捐赠采取更为宽松的税前扣除制度，促进市场主体和资本市场长期稳定健康发展，加快生产要素流通速度。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）

欢迎按以下格式引用：
李达，李子昂，郭胜川.关于推动建设全国统一大市场的税收治理思考[J].税务研究，2023（11）：123-126.


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