政府产业基金的规范及国资注意事项

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01 基本概念：都是一回事？
产业投资基金（IndustryInvestment Fund）是专注于某一类或多类产业的私募股权投资基金，简称产业基金。在政府参与出资的产业基金中，包括有政府投资产业基金、政府出资产业投资基金、政府引导产业基金/子基金、国有基金等概念。
政府投资基金，参照2015年11月财政部[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》的定义，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的基金。
政府出资产业投资基金，参照2016年12月国家发改委[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的定义，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
政府引导产业基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。政府引导产业基金的宗旨是，发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。政府引导基金根据功能定位的不同，有采用FOF母基金的形式，也有采用母基金与直投基金混合的模式。
产业发展基金，指通常由政府部门设立，针对某一类产业投资的基金。比如在中央部委，工信部有电子信息产业发展基金，国家发改委有多种类型的高新技术产业基金，国家科技部有创新基金。此外，许多地方政府也设立了多种类型的产业发展基金。与产业投资基金不同，产业发展基金对企业的投入以无偿或让利投入为主，反映了政府的产业政策取向。
尽管上述政府参与基金名称及参照定义各不相同，但在某些情况下，上述不同定义的政府产业基金可能是同一类基金，具体如何定义取决于所设立基金的相关决议文件。
国有基金，是指由国有企业发起设立或者以国有企业作为主要出资人的私募基金。一般情况下，国有企业投资股权投资基金，如国有成分达到50%以上，则股权投资基金会被认定为国有性质，需履行相应义务。
02 规范政策：从探索鼓励到全面监管
政府引导基金的发展分为四个阶段，分别为探索起步阶段（2004年之前）、试点发展阶段（2005年-2007年）、规范发展阶段（2008年-2016年）、升级转型阶段（2017年至今）。
探索起步期（2004年之前）
地方政府主要通过土地、劳动力等资源和“两免三减半”等税收补贴来吸引外企、外资、港台资金，东部沿海地区发展出以加工制造业为主的劳动密集型产业。这一时期中国对外资的利用引人注目，带来的效果也是立竿见影。经过二十年的改革开放，国内经济已经取得不错的发展，基础设施初步改善，我国完善的教育体系也培养了大量高素质人才，为政府采取措施营造更好的创新创业环境、发展经济提供了基础条件。
1998年1月16日，国内第一只中外合资产业基金中瑞合作基金在北京成立。
1999年8月，上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司，公司负责管理上海市政府６亿创业投资资金和数十亿"科教兴市"专项基金，旨在“引导、推动整个上海风险投资事业的发展和促进上海高新技术产业”的发展。上海创投可以说是我国政府出资引导创业投资的最早尝试，公司按照国际通行的创投资金运作模式，实行市场化运作，通过公开招标，选择若干创投资金管理人和托管银行，并且与海内外投资者广泛合作，吸收海外资金与民间资金。上海创投的投资对象多为大学、中科院、留学人员和民营科技企业，集中在资源类、快速消费品、高科技、教育、医疗、金融、IT产业等行业。仅仅成立两年，6亿的种子基金如同滚雪球一般超过30亿元。
中央政府继续在北京、上海、深圳这些较大的城市试点成立专门的创业投资引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金。其中，中关村创业引导基金成立于2001年，是这一时期的代表性引导基金。
2001年，发改委制订了《产业投资基金管理暂行办法》，但是并未实施。
2002年6月，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，在其中规定国家设立中小企业发展基金，遵循政策性导向和市场化运作原则，引导和带动社会资金支持初创中小企业，促进创新发展。
2004年11月18日，中国—比利时直接股权投资基金在北京注册成立，作为该基金的基金管理人，也是我国第一家经发改委、商务部等国家主管部门批准设立的产业基金管理公司，海富产业投资基金管理有限公司在上海注册成立。两年后，国内第一家全中资背景的产业投资基金正式挂牌成立。至此，沉闷多年的产业投资基金开始酝酿破局。
这个阶段，主要是对于政府出资基金的探索阶段，并未形成基金的组织架构、运作机制、风险控制等系统性制度安排。
试点发展阶段（2005年-2007年）
2005年发改委、科技部、财政部等十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，对创投行业的法律环境、政策、税收优惠做了规定，并首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。
2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006——2020年）》若干配套政策中进一步指出，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”。
2007年，科技部、财政部发行的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》 规定引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。其中创业投资引导基金阶段参股方式的启动对科技金融创新具有非常重要的示范意义。
同年，第一只国家级引导基金，科技型中小企业创业投资引导基金正式设立，资金来自于中央政府的专项基金，投资电子信息、生物与医药、新材料、光机电、资源环境、新能源、高技术与服务业这八大重点科技创新领域。
这个时期国家在总结发展经验的同时，进行了试点性尝试，出台了初步的规范指导，设立基金管理公司形成了管理主体架构，为下一步规范性发展奠定了基础。
规范发展阶段（2008年-2017年）
2008年10月，国家发展改革委、财政部、商务部发行《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》。从七个方面明确了引导基金设立的性质和宗旨，设立和资金的来源，运作原则和方式，引导基金的管理，对引导基金的监管和引导，《指导意见》对政府引导基金的方方面面做出规范性的意见，确立了政府引导基金组织和设立的法律基础。
2013年《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募基金划归证监会管理。
2014年，国发[2104]60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。
2015年11月，财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》。当月，财政部发行的《关于引发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》（财预〔2015)210号)规定投资基金各出资方应当按照利益共享、风险共担的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。12月，财政部针对[2015]210号文出台指导意见，即[2015]1062号文《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》。
2016年12月，国家发改委发布[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，并于2017年4月1日正式实施；国务院发行的《关于促进创业投资健康发展的若干意见》，一系列文件从资金来源、投资领域、监督与指导、风险控制等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作，显示了国家对引导基金的重视程度。
这一时间段的其他相关政策。《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发改委2014年第7号令）；《关于扩大有关政府基金免征范围的通知》（财税[2016]12号）；《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）；《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发[2016]53号）；《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（国家发改委2016年第45号令）；《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规[2017]571号）；《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税[2017]38号文）；《关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》（发改办财金〔2017〕1834号）。
这个阶段随着政府投资实践的逐步增加直至井喷，也成为发展历史过程中相应规范性文件出具的集中期，由此可见中央对于政府投资的态度从探索鼓励即将进入全面监管。
附表：财政部210号文与发改委2800号文对比

	财政部210号文	发改委2800号文
定义	由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的基金。	指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
主管部门	政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。	国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。
资金来源	所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。	包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。
投资领域	支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。	非基本公共服务领域；基础设施领域；住房保障领域；生态环境领域；区域发展领域；战略性新兴产业和先进制造业领域；创业创新领域。 应当投资于：未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权； 参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。
组织形式	公司制、合伙制、契约制	公司制、合伙制、契约制
禁止投资事项	融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、非保本理财产品、保险计划及其他衍生品；承担无限连带责任的对外投资。	对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务： 名股实债等变相增加政府债务的行为；公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；直接或间接从事期货等衍生品交易；为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；承担无限责任的投资。
投资原则	政府可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。	投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。 国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。 应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。 可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式。
退出政策	政府投资基金中的政府出资部分在存续期未满如达到预期收益，可以通过股权回购机制等方式适时退出。	基金一般应在存续期满后终止，确需延长存续期的，应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。
预算管理	政府投资基金应纳入年度政府预算。	未明确规定。

升级转型阶段（2018年至今）

2017年后出台的政策偏向规范政府引导基金运营管理、绩效考核等机制，调整并弥补规则的漏洞。

2018年8月30日，发改委发布〔2018〕1043号文《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，对政府产业基金的绩效评价给出了规范化指导。

2019年，国务院《政府投资条例》出台，加强对政府资金的预算约束，并规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”。

2022年2月财政部发行的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，提出强化政府预算对财政出资的约束；禁止通过政府投资基金变相举债；地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。

这一时期的政策集中在规范政府投资行为与引导基金使用，可见政府产业基金发展到存量时代，重点转向存量基金的精耕细作，重新激活现有产业基金。

03 组织形式：公司 or 合伙？
公司制基金

公司制基金是以公司法人作为组织形式，基金往往由股东选举的董事会选聘基金管理人对基金进行管理。市场上也存在所称的”母基金“由公司制设立，以自有资金出资并自行管理，实质上相当于政府投资公司。

在典型的政府出资公司制产业基金中，政府财政预算出资或政府平台公司出资成为该公司制基金的股东，选聘的基金管理人（往往有少量持股）负责管理基金的募、投、管、退全流程。

公司制优势

1、完全依照《公司法》设立并运作，管理模式成熟、规范，治理结构完善，面临的各类纠纷诉讼处理争议较少。
2、投资者（即股东)的权益可以得到《公司法》充分保障，股东可以充分参与到基金的决策。
3、稳定性好，投资人的出资、缴付、增减资程序明确；治理难度低于有限合伙。

公司制缺点

1、公司制基金在操作上灵活性不强。相对于合伙制基金，公司制基金在分配机制、治理结构灵活性约定、结构化设计、投资人退等运作上受到《公司法》约束和限制，管理效率较低。
2、双重征税的问题（不过由于投资结构的不同和各类税收优惠的叠加，实际情况是公司制基金并不一定比合伙型基金交税更多）。

合伙制基金

合伙制基金是以有限合伙作为组织形式，典型的政府出资合伙制基金中，往往是政府平台公司单独出资或联合其他社会资本成为该合伙制基金中的有限合伙人，由政府平台公司控制的有限责任公司设立普通合伙并担任管理人或选聘基金管理人负责基金运作管理。

合伙制优势
1、合伙制基金的投资者由GP和LP组成，GP往往同时兼任执行事务合伙人的角色。从结构上，GP被赋予较多权利，LP基本不参与基金运作。基金运行效率较高。
2、合伙制基金分配机制自由，在分配来源、分配比例、分配时点及核算范围等方面都可以灵活约定。
3、合伙制基金治理结构灵活，”自治“的广度和深度均远高于公司制基金；且合伙制基金可以通过结构化设计满足、平衡不同投资人的利益诉求。
4、由于“先分后税”的税收原则，在税收上更为灵活。如果合伙人是法人（机构），不需要缴纳所得税，如果合伙人是自然人（个人），则由基金代扣代缴个人所得税。

合伙制缺点

1、对于投资者而言，作为LP在合伙型基金里不参与经营，对基金的控制力较弱，不利于对执行事务合伙人的监督。
2.、在规范化运营上不如公司型基金。
3、当基金管理人为国有独资公司、国有企业时，根据现行法律规定无法成为合伙制基金的GP。

综合来看，政府投资产业基金可根据不同出资主体、不同投资阶段综合评估选择最合适的组织形式。但就对于不把追求利润最大化放在首位，而是把创业引导、产业升级等作为首要任务同时还兼顾规范化管理的政府产业基金而言，公司制基金是一个不错的选择。

04 国资的5个注意问题
第一个问题 国有股东的认定

关于“国有”认定是个让合作方挠头的问题，虽在《企业国有资产法》中有定义，但具体的解释在不同的规范文件中都有表述，实操中具有一定辨别难度。本文试着从不同的规范中给大家一个全面的概况。

1、国家出资企业

《企业国有资产法》第5条规定：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

2、国有及国有控股企业、国有实际控制企业

根据国资委、财政部发布的2016年第32号令《企业国有资产交易监督管理办法》的相关规定，国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（2）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（3）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

3、上市公司国有股东标识

国有股东标识是国资委针对上市企业股东的“国有”性质认定所做的安排，是公司在IPO时其国有股东是否划拨股权至社保基金会持有的重要参考。（注：随着国务院49号文的出台，这一规定已经没有存在必要，但是对于“国有“在实践中的认定，却是一个重要参考）

国务院国资委于2008年3月4日发布的80号文《关于施行《上市公司国有股东标识管理暂行规定》有关问题的函》，持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[2007]108号）标注国有股东标识：

(1) 政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司。
(2) 上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业。
(3) 上述“(2)”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业。
(4) 以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。
以上仅适用于标注上市公司国有股东标识事项。

4、其他文件

财政部《关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号）、统计局《关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函[2003]44号）、统计局和工商总局《关于划分企业登记注册类型的规定调整的通知》（国统字[2011]86号）等，对于国有企业的定义也有一定的参考作用。

5、“国有”企业的分类

参照国资委和财政部32号令的定义，可以把国有企业分为以下四类：
1、国有独资企业（“政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司）”）
2、国有全资企业（“以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”）
3、国有控股企业或子企业（“本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业”）
4、国有实际控制企业（“政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”）

第二个问题 国有股权转让

1、批准程序

《企业国有资产法》第五十三条规定：”履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。”

《企业国有资产交易监督管理办法》第七条规定：“因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。”第八条规定：“对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准”。

根据以上规定，企业国有股权转让应当依法履行批准程序，审批程序未完成的在司法实践中有可能会被判定为合同成立但未生效。

2、审计、评估程序

《企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立…，以非货币财产对外投资…或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”
《企业国有资产交易监督管理办法》第十一条规定：“产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计…”第十二条规定：“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估…”
根据以上规定，企业国有股权转让事项经批准后，应由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计，并应依法委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估。

3、国有股转让的进场交易与竞价交易
根据《企业国有资产法》第五十四条规定：“…除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式…”
根据财政部2016年32号令《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条规定：“产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。…”第二十二条规定：“…产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价…”。

根据以上规定，企业国有股权转让事项经批准、审计评估后，除国家规定可以直接协议转让的以外，股权转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行；当征集产生的受让方为两个以上主体时，应竞价交易。如果未履行进场交易等程序，在司法实践中有可能会被判定为合同因违反公共利益而无效。

4、豁免问题

实际操作中，针对国资持有基金（合伙制）份额转让是否履行上述规范的问题，一直存在争议，目前尚未法律、行政法规或部门规章等予以明确。

在2019年，国资委官方网站的互动交流问答选登部分，国资委给出了官方答复。

“《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定”。

由此答复可知，在国家层面尚无对国资转让有限合伙份额的程序进行明确规定下，可按照市场化通过协议方式操作而无需进场，但仍然需要经过相关批准、审计评估等程序。笔者认为，在满足程序规范下，这种操作模式可兼顾效率及合规要求。

第三个问题 国有股转持

1、94号文与49号文

2001年6月《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发〔2001〕22号）和2009年6月19日《财政部国资委证监会社保基金会关于印发〈境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法〉的通知》（财企〔2009〕94号）规定，将首次公开发行时实际发行股份数量的10%的国有股转由社保基金会持有。

国有股转持豁免指有些国有股基金虽为上市公司股东，但由于特别情形，可以予以豁免。

2017年11月18日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发[2017]49号），国有股划转范围扩大。与此同时，国发[2001]22号文和财企[2009]94号文停止执行。

原有94号文执行期间，PE投资人关注的问题是：基金通过所投企业上市（IPO）退出时，如有限合伙企业形式的基金中存在国资成分，是否会必然导致基金国有股转持义务，以及如果发生基金国有股转持，是否会影响基金的整体收益？尤其当国有资本占比在10%左右时，影响较大。随着49号文的出台，困扰PE投资人多年的“国有股转持”问题已基本得到解决。

根据49号文规定，只要是属于划转范围及划转对象的企业国有股权，就需要将这部分股权的10%进行划转充实社保基金，而非等到IPO时执行。

附表：49号文与94号文重点变化对比

项目	国发(2017)49号文	财企(2009)94号文	备注
划转/转持范围	中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构；公益类企业、文化企北、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外	在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司	49号文范围大于94号文，但对于国有控股的上市公司都在二者范围之内
划转/转持标的	中央和地方国有及国有控股大中型公司制(包括股份公司和有限公司)股权和非公司制的国有控股企业集团所属一级子公司包括股份公司和有限公司)股权	上市公司股票	均限定为符合公司法下的有限责仟公司股权和上市公司股票、非上市公司股份；未完成改制的非公司制的国有企业，暂未纳入划转主体
划转/转持的义务主体	持有拟划转国有及国有控股企业、金融机构股权的国有出资人	持有上市公司股票的国有股东
划转/转持的时点	国有资产监督管理机构提出方案，由财政部、人力资源社会保障部、国务院国资委审核确认后实施	上市后，拟转持股份自公告之日起，中国结算公司在收到国有股转持通知后15个工作日内
划转/转持的比例	标的企业国有股权的10%	标的上市公司首次公开发行时 实 际 发 行 股 份 数 量 的10%,国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数里转持	如有国有控服企业或多家国有控股企业，各自转持比例应具体的测算,划转到具体比例测算有待进一步公布实施细则
划转/转持程序	提出方案，审核确认划转方案，划转实施	国有股东身份和转持股份数量进行初步核定，发布转持公告，划转及进行结算公司变更登记
划转/转持后的管理	财务投资为主，行使收益权和处置权，不参与公司经营管理，原则上不派董事，3年以上禁售期及原持股主体的限售义务	按照上市公司管理规定

2、私募股权投资基金关注的3个实务问题
（1）49号文出台的意义是什么？
49号文的出台意味着私募股权基金通过IPO退出时，在IPO前这个时点，基金投资人不用再担心基金所投企业 “突然”发生国有股转持的情况出现。49号文下的划转并不以是否上市为区分，只要是属于49号文划转范围的国有企业均需进行国有股权划转。因此，对于PRE-IPO的企业来说，“国有股转持”的时点提前了。
（2）企业中存在多个国有股东，如何进行划转？
根据49号文，划转对象涉及多个国有股东的，由第一大股东的国有资产监督管理机构负责对国有股东身份和应划转股权进行初审，提交同级财政部门确认。国有股东分别属于中央和地方管理的，按第一大股东的产权归属关系，将应划转的国有股权统一划转至社保基金会或各省（区、市）国有独资公司等承接主体。
（3）存在国资背景的合伙型私募股权基金投资的企业是否属于49号文要求划转的国有企业范畴？
只要是属于49号文规定划转范围的国有企业，均须进行国有股划转。但是，由于合伙企业本身投资者身份的特殊性，不适合以出资比例划分转持比例。国有企业通常会通过下级子公司参与基金募集设立，并通过基金进行项目投资，如果最顶层国有企业集团的公司股权被直接划转，则基金层面再“重复划转”的可能性不大。
第四个问题 国有企业担任基金GP
根据《合伙企业法》第三条的规定，“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”。该规定旨在禁止国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体四类主体在被投资企业中承担无限连带责任。
一般而言，合伙制基金中，基金管理人应以普通合伙人的身份，按1%的比例对基金（合伙企业）出资，成为合伙企业的执行事务合伙人。在合伙制基金中，如基金管理人为国有独资公司、国有企业，其以普通合伙人身份向合伙企业出资将违反《合伙企业法》第3条的禁止性规定。因此，当基金管理人为国有独资公司、国有企业时，其对PE组织形式的选择往往有以下做法：
1、放弃合伙制，选择公司制
公司制模式中，PE 是按《公司法》规定设立的有限责任公司或股份有限公司，股东以出资额为限对公司承担有限责任；基金管理人以股东身份向 PE 出资，以出资额为限承担有限责任。该种模式完全符合《公司法》及国有资产监管的相关法律、法规，不存在法律瑕疵；其缺点在本文前述部分提过，完全放弃合伙制基金在运营上的灵活、便利。
2、保留合伙制，形式上改变管理人的“国有”性质
（1）政府、事业单位、国有控股或国有独资企业参股成立公司作为GP设立合伙制基金，上述主体的持股比例降到50%以下（不包含本数），且最大股东不属于国有控股企业，该公司不属于国有股东（此部分的组织设计可操控本文“国有股东认定”部分）。
（2）双GP模式，通过协议方式实现执行事务合伙人职能与诉求。
实践中已有不少国有企业担任GP的合伙企业进行工商设立登记及完成中基协的备案。
第五个问题 国资LP参与合伙制基金管理的“担忧”
根据《合伙企业法》的规定，尽管在责任承担上，LP承担有限责任，即仅以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任，但作为对价，LP不能执行合伙事务。《私募投资基金合同指引3号（合伙协议必备条款指引）》（以下简称“《私募投资基金合同指引3号》”）第五条第（五）项第二款规定：“合伙协议可以对有限合伙人的权限及违约处理办法做出约定，但是不得做出有限合伙人以任何直接或间接方式，参与或变相参与超出前款规定的八种不被视为执行合伙事务行为的约定。”据此，《私募投资基金合同指引3号》对LP通过任何直接或间接的方式参与执行合伙事务的权限进行了更加明确的否定。
然而，在我国基金实务操作中，由于私募基金市场尚不成熟，GP或者基金管理人的投资管理能力有限，而LP多为主动投资者且机构投资者居多，使得很多LP对于GP或者基金管理人并不十分信赖。因此，市场上也出现众多LP试图通过各种方式参与有限合伙企业经营管理的情况。尤其是对于国资面临“保值增值”的压力与产业招商的需求，普遍倾向于参与基金投资项目的筛选与投决。
我国《合伙企业法》第六十八条第一款规定：“有限合伙人不执行合伙事务，不得对外代表有限合伙企业。”而《合伙企业法》第六十八条第二款列举了八项不视为执行合伙事务的情况，该规定也因此被称为“安全港”规则。
《合伙企业法》第六十八条第二款规定：“有限合伙人的下列行为，不视为执行合伙事务：（一）参与决定普通合伙人入伙、退伙；（二）对企业的经营管理提出建议；（三）参与选择承办有限合伙企业审计业务的会计师事务所；（四）获取经审计的有限合伙企业财务会计报告；（五）对涉及自身利益的情况，查阅有限合伙企业财务会计账簿等财务资料；（六）在有限合伙企业中的利益受到侵害时，向有责任的合伙人主张权利或者提起诉讼；（七）执行事务合伙人怠于行使权利时，督促其行使权利或者为了本企业的利益以自己的名义提起诉讼；（八）依法为本企业提供担保。”
LP在合伙制基金中的以上行为被明确认定为“不视为执行合伙事务”，但对于何种行为构成“执行合伙事务”，现行法律及相关司法解释并未进行明确界定。但按照《合伙企业法》第七十六条规定，“第三人有理由相信有限合伙人为普通合伙人并与其交易的，该有限合伙人对该笔交易承担与普通合伙人同样的责任”，即“有限合伙人的责任击穿”。
目前市场上LP参与基金管理普遍采取的是通过在投资决策委员会上委派席位参与表决方式，并且要求国资LP有“一票否决权”；除此之外也有LP委派观察员/监督员，设立投资咨询委员会，或者将投资项目决策放在合伙人层面通过合伙人会议解决，而非在投委会。
就此事项，实操中可行的解决方式：
1、首选推荐设置“投资咨询委员会”的结构
投资决策委员会与投资咨询委员会均非基金的法定架构，其中投资决策委员会是市场实践后的一个行业普遍选择，投资咨询委员会采用的不多。但投资咨询委员会有其明确的法律支撑。
根据《合伙企业法》第六十八条第二款第（二）项，“LP有权对合伙企业的经营管理提出建议”，且不会被视为是执行合伙事务。因此，LP设置提供一般性咨询建议职责的咨询委员会不会被认定为执行合伙事务。

咨询委员会成员一般由LP委派的代表组成，其职责主要为筛选项目和投资决策提供建议和咨询。另外，有些咨询委员会还会就项目估值、涉及的关联交易等特定重大事项进行表决。咨询委员会通过采用非正式的咨询建议或正式投票表决两种方式参与合伙企业的日常管理。
有些合伙协议中约定：咨询委员会筛选后的项目才能进入投资决策委员会的决策流程，而不能越过咨询委员会进行投资决策。如果LP对于资金使用用途要求严格，且对于资金安全性要求较高，但是又不想参与具体实际投资决策的，一般会选择采用组建咨询委员会的方式，可以实现对于投资方向、重大事项的事前把控。
另外投资咨询委员会对于国资投资基金的合规规范性管理也有益处。例如：关联交易问题。投资咨询委员会作为关联交易的内控，进行审批、估值、披露。
2、通过将投资事项上升到合伙人会议层面
前面说过，实践中有的基金将投资项目决策放在合伙人层面通过合伙人会议解决，而非在投委会。
由于该种模式通过合伙人群体决策作出的投资决策，合伙人参与合伙人会议，行使相关表决权一般认为属于其作为合伙人的固有权利，且其同样不构成《合伙企业法》第七十六条规定的应突破有限责任的条件，因此也不会导致LP承担无限连带责任。
但这种方式的缺点在于，GP成为了一个“项目推荐人”的角色，作为对合伙企业承担无限连带责任一方却无法真正运营管理项目。从另一方面而言，若LP内部意见不一致，则导致项目投资效率底下；且完全有LP单方决策项目，在一些项目面临的投资问题时，对于GP在此过程中可能存在的问题会导致责任归属不清或GP免责的情况。
无论如何，若基金的相关组织结构安排被认定为违反了《合伙企业法》第六十八条和《私募投资基金合同指引3号》相关规定的，有可能存在该私募基金无法通过备案的风险。因此建议LP在通过委派投资决策委员会成员、观察员或监督员亦或其他方式参与合伙基金管理时，应注意基协的最新的相关口径，避免不能顺利完成基金备案的风险。
近年来，通过设立政府引导基金，吸引社会资本参与创业投资，已经逐渐成为促进创业投资行业发展，支持地方经济的重要方式。作为一种产融结合的范式，政府引导基金对于发展创业投资行业，扶持初创期中小企业成长意义重大。
特别是在产业投资基金日益成为我国地方政府发展产业的重要方式的情况下，国际经验非常值得参考借鉴。
接下来?结合我国发展特点挖掘我国政府引导基金运作模式存在的问题和不足，通过对几种典型的国外政府引导基金模式的基本运行情况进行了介绍，分析其对于发展我国政府引导基金的启示作用。
政府产业引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业型或科技型企业发展，利用政府资金的引导作用和杠杆作用，吸引更多的社会资本进入特定的产业投资领域，本质上是一种产融结合的范式。
从内涵上，政府产业引导基金由于采用私募方式募集，属于私募股权基金。从法律权属上，政府产业引导基金是属于政府投资基金的范畴之内。
近年来，通过设立政府引导基金，吸引社会资本参与创业投资，已经逐渐成为我国中央和各级地方政府提高财政资金的使用效率，促进创业投资行业发展，支持地方经济的重要方式。
政府引导基金的运作模式的完善程度对于发展我国创业投资行业，扶持初创期中小企业成长意义重大。
01
我国创投引导基金的
发展现状与运行模式
引导基金在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段，引导基金以“母基金”（FOFs）的方式运作（所谓FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金）。引导基金通过与GP合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。
从行业发展历程看，2012~2019年上半年期间，政府引导基金数量增加5976支，复合年均增长率为39.09%；设立引导基金自身总规模增加74947亿元，复合年均增长率为68.74%（图表1、2）。2019年上半年，全国共成立1311支政府引导基金，政府引导基金自身总规模达到19694亿元，政府引导基金母子基金群总规模约为82271亿元。

数据来源：根据清科研究中心公开数据统计

数据来源：根据清科研究中心公开数据统计
目前，国内的政府引导基金资金来源主要有两种：一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行，比如，由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金；由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。
1、合伙制 有限合伙制是政府引导基金最常见组织形式，属于非法人经济实体，主要有有限合伙人LP和普通合伙人GP组成，一般有限合伙人LP又可以分为几个优先等级。LP主要负责出资，基本不参与经营，GP是基金投资的决策者和执行者，是实际运作者。有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任，普通合伙人对合伙企业的债务承担无限连带责任。
2、公司制 公司制也是政府引导基金组织模式的一种，但数量和规模不大。依照《公司法》，公司制基金由投资股东构成，并设有股东大会、董事会和监事会等机构，股东享受管理权、决策权、收益权等。典型的公司制私募为美国巴菲特的伯克夏?哈撒韦公司。相对来说公司制私募管理相对健全，但劣势在于双重收税，即企业所得税和个人所得税。
3、契约制 契约制私募基金也即信托式私募基金，基于《信托法》《证券投资基金法》，并不具备法人资格，属于代理投资制度的范畴。投资者作为基金的委托人和受益人，通常不参与基金的运作管理，全权委托给基金管理人。
对于引导基金的管理运作，各地引导基金的管理模式亦有很大差别：有的会新设引导基金管理机构，或以公司制设立并对其自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前，引导基金的管理方式主要有以下几种：
1）成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室（市创投办），负责引导基金的日常管理工作；南京市创业投资引导基金的日常管理运作，也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。
2）委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导基金的运作；石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。
3）委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。
4）成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作；后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照《公司法》执行。
5）委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外，2009年成立的安徽省创业（风险）投资引导基金、2012年成立的荆州市创业（产业）投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构，也可算作委托专业机构管理的典型代表。
从投资模式来看，政府引导基金的投资方式主要分为：参股投资模式、跟进投资模式、融资担保模式和风险补助模式。
1、参股投资模式
参股模式是政府引导基金的主要模式，即引导基金与社会资本共同建立子基金，子基金根据政策导向完成投资决策和日常管理工作，并在约定的期限内退出，该方式主要目的是通过发起设立新的创业投资基金引导社会资本参与创业投资。
这种参股方式扩大了财政杠杆作用，子基金亦有充分的灵活性，在国外已有很多成功案例。该模式下，引导基金参股创投基金以参股不控股为原则，子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东，从而起到政府资金的杠杆放大作用。
2、跟进投资模式
跟进投资，即当创投基金投资早期创业企业或政府重点扶持产业领域创业企业时，引导基金可按适当比例向该目标企业投资，该比例一般不超过机构投资额的30~50%，或投资总规模不超过300~500万元。
引导基金投资形成的股权与共同投资机构享有同等权益，并委托共同投资的创投机构进行管理，按投资收益一定比例向投资机构支付管理费和效益奖励。参股和跟进投资都属于股权投资。
3、融资担保模式
融资担保模式即政府引导基金为已成立的创业投资单位提供担保，其中创业投资企业以股权作为质押，而政府引导基金则为其债权融资提供担保，该模式一般针对历史信用记录良好的创业投资企业，以支持其通过债权融资增强投资能力。该模式在美国、德国较为成功，但在中国的运用尚较为有限。
4、风险补助模式
风险补助，是指引导基金对已投资于初创期科技企业的创业投资机构予以一定的补助，该补助一般是在创投机构已完成投资交易后自行申请，补助额度一般不超过实际投资额的或最高不超过500万元。
02
海外创投引导基金的
发展历程与运营模式
当前创业投资引导基金运营的一般模式为：政府出资成立创业投资引导基金，引导基金与社会资本按一定比例合作成立创业投资子基金。
创业投资子基金委托符合一定条件的管理机构，在设定的范围内自主选择投资企业进行投资和提供增值服务。被投资企业发展到一定条件后，子基金出售企业股权，扣除运营成本后继续下一轮投资。
通过“成立子基金-投资-管理-退出-再投资”的模式，实现政府的产业政策意图。不同的国家会根据自身产业和经济特点，选择不同的运作模式。
创业投资引导基金是许多国家和地区普遍采用的支持产业投资的政策之一。国外引导基金主要采取了三种运作模式：以美国为代表的融资担保模式，以以色列为代表的基金参股模式和以英国为代表的复合支持模式。
01 美国
美国小企业投资公司（Small business investment companies，简称SBIC）计划源于1957年波士顿联邦储备银行的一项研究，该结果研究结果表明：小企业的融资需求比较大，一般都要超出以企业资产为抵押而提供信贷资金。
很多具有发展潜力小企业由于缺乏资金而夭折。因此，这些小企业极其需要长期资金来扩充资本金（股权资本）以支持其发展。然而在资本市场上一直存在长期资金供应的缺口并且至今依然存在。
为了解决这个问题，美国于1958年正式推出了SBIC计划，目的在于以政府设立引导基金的形式，引导民间资本为小企业提供长期资金，以满足小企业初创期和成长期的融资需求，促进其发展。
SBIC计划是由《小企业投资法》批准设立，以美国高度完善的社会信用体系为基础和前提，通过政府拨款设立的创业投资基金，以此引导基金为小企业投资公司提供融资担保，吸引民间资本最大限度地的参与小企业公司的投资。
该基金计划在运作模式上属于融资担保模式。在运作过程中，小企业投资公司必须经过美国小企业管理局（SBA）的批准，按照有关法律来确定投资行业和投资规模。经SBA认可的SBIC可以获得低于市场利率的基于自有资本的三倍的资金支持，同时还给予各种各样的税收优惠。计划在组织管理上采取政府监督，民间部门自主经营、独立决策的管理形式。
美国的经济自1958年实施SBIC计划以来取得了飞速的发展。该计划的实施带动了私人资本投资中小企业的热潮，使其得到了充分的利用，为小企业公司提供了稳定的长期资金支持。
据统计1994年SBIC吸引的私人资本仅有29.3亿美元，但到2000年规模则达到了104.1亿美元，在SBIC鼎盛时期其管理的风险资本高达全美风险资本的75%。截止2001年，美国的小企业投资公司投资累计投资了400多亿美元，扶持了9万家小企业公司近14万个项目。这些成果大大的推动了美国经济的发展，在此期间硅谷、联邦快递、苹果电脑和耐克等得到了快速的发展，并成为世界知名的企业。
SBIC计划的成功主要得益于利用美国发达的经济金融和信用体系为引导基金采取融资担保模式，该模式的成功运用主要表现在两个方面。一方面，该计划取得了立法的保证，为了顺利的推行SBIC计划，美国政府1958年颁布了《小企业投资法》，该法明确指出，SBIC计划"必须保证最大限度地吸引民间资本的参与"。
另一方面是融资担保方式的正确运用。SBIC计划曾先后采取优惠贷款、债务担保和权益担保的方式来引导民间资本创办小企业投资公司，向小企业提供长期贷款或股权投资。尤其是随着经济的发展，担保方式由债权方式向股权方式的转变是其最大的成功之处。
经改进后“小企业投资公司计划”主要通过“担保债券”和“参与证券”两种方式给小企业投资公司提供资金支持。

02 欧洲
芬兰引导基金运作模式 芬兰政府为促进国内创业投资产业的发展，特别是解决具有高成长性的规模较小的企业股权资本供给不足的问题，于1995年出资建立了芬兰产业投资有限公司（Finnish Industry Investment Ltd，简称FII）。FII主要采取两种方式：与私人投资者共同设立混合基金、共同投资于目标企业。政策规定，在混合基金中，私人投资所占的比例必须不得少于总规模的一半；从长远来看FII的运作必须保持盈利；在利益分配上，FII享有和私人部门同样的分配权利。
由于芬兰政府没有对混合基金运作提出如投资标准、阶段等政策要求，却又对引导基金做出了盈利要求，导致很多FII参与设立的混合基金将资金投资于中后期创业企业，而没有将资金投资于一些早期创业企业。
另外FII不断增加对成长型基金和并购基金的投资额，截至2003年，FII对存在"市场失灵"现象的早期创业投资基金的投资比例仅为17%，对成长基金和并购基金的投资比例却高达总份额的57%。这些都背离了政策初衷，不是将资金主要运用在市场失灵领域，不仅降低了政策有效性，而且对私人投资产生了"挤出效应"。加上引导基金没有为私人投资者提供有吸引力的激励机制，引导基金的运作没能取得预期效果。
英国引导基金运作模式 英国政府于1998年宣布设立区域小企业投资基金，初始规模为1亿英镑，目前已形成5.4亿英镑规模。最先由英国贸工部下属机构负责运营，2000年起交接到新组建的小企业服务局管理。
区域小企业投资基金不作为直接投资基金，而是与英国各地资本合作成立区域性的小企业创投基金，由各地区创投基金支持小企业发展。而各地的区域小企业创投基金，完全是采取市场化的商业运作模式，以参股与私人资本合作为主要方式，辅以管理补贴或风险补偿等措施，属于多元化运作模式。
经过十几年的发展，英国政府通过引导基金已经有效地推动各地区民间资金成立创投基金。目前，英国已成为欧洲乃至于全球创投业发展最蓬勃的地区之一，其可控创投资本已超整个欧洲的一半，且英国国内各地区创投业也都得到了不同程度的发展。
德国引导基金运作模式 1995年，德国中央政府提出了创业型技术公司股权投资计划和小型科技公司股权投资计划，其本质就是政府产业引导基金。在这两个计划下，由地方政府和发起人金融机构为符合条件的企业提供融资服务、担保业务，同时兼顾股权投资。21世纪初，德国中央层面的产业引导基金逐渐退出市场，取而代之的是地方政府参照中央模式设立并选择具有地方特色的产业引导基金及发展模式。这类产业引导基金以地方政府设立的中小企业投资公司为投资主体，主要方向为生物科技、高新技术等。
地方政府还会配合使用相关的产业政策，进一步发挥产业基金的引导政策。例如，在德国拜仁地区，地方政府在1995年联合德意志银行和私人投资者，发起成立了规模折合约1亿欧元的中小股权投资公司，投资的主要方向是生物科技。为了促进产业引导基金更好发挥作用，地方政府配合出台了促进生物科技相关产业集聚的鼓励政策，包括针对特定行业初创企业的税收减免、设备购置补贴以及人才引入等多方面的支持政策。
03 以色列

20世纪80、90年代，高新科技在以色列兴起并快速发展起来，一大批中小企业相继出现，但是由于缺少资金支持和缺乏企业管理经验，加之投资的是风险比较高的高新技术行业，好多企业都是以投资失败告终。为了改变这种困境和促进创业投资行业的发展，以色列政府出资1亿美元于1993年启动了YOZMA基金。目标是引导私有资本设立商业性创业投资基金，以杠杆放大效应为创业企业提供资此支持，进而提高创业投资产业的竞争力，并培育高素质的创业投资专门人才。
从运作模式来看，YOZMA基金是由以色列政府出资为基础外加民间与海外资本的股权投资基金，是典型的参股支持模式。YOZMA基金引导民间资金设立了10个小型风险投资子基金，并明确规定私人资本必须占总投资的60%以上，而政府出资最高则占40%，且每支子基金投资金额均为800万美元。此外，还规定政府与子基金均为有限合伙人，但政府不参与子基金的日常经营决策。YOZMA基金还严格要求所有基金必须投资于处于起步阶段的技术创新企业。
YOZMA基金计划的实施取得了巨大的成果。在其带动下，以色列1998年就累计有90家以上的创业投资基金设立用于高新技术产业的投资，规模达到35亿美元，极大地推动了高新技术产业的发展。到2006年，以色列创业投资规模高达100亿美元，将近其当年GDP的10%，以色列实现了创业投资从弱国到强国的重大转变。上述成果用事实说明了YOZMA基金成功的运用了创业投资引导基金的参股支持模式，其成功运用该模式主要表现在两个方面。首先是为了吸引海外资金而制定的选择权制度。
即在封闭期前5年内，子基金的投资人在该期限内可以优先以“原始价”购买YOZMA基金40%的份额。子基金如果运作成功，YOZMA基金在6年后会以股份原价出让其所占份额给其他投资者；若运作失败，则YOZMA基金与投资者共同承担损失。其次是合理政府资金退出机制。
在YOZMA基金的推动下，以色列1997年在美国和欧洲上市的企业达25家，共筹集资本金8亿美元。鉴于私人部门的创业投资能力得到巨大的提高，以色列政府通过YOZMA基金的私有化来安排政府资金的逐步退出，到2000年YOZMA基金所参股的引导基金全部实现私有化，政府资金全部退出创业投资领域。
04 澳大利亚

1997年，澳大利亚总理霍华德宣布：通过政府基金引导民间资金设立商业性创业投资基金的方式，促进向创业早期企业的投资。政府基金的总规模为2.21亿美元。1998年，政府提供首期基金1.3亿美元，通过引导民间资金，设立了5家规模各为4000万美元左右的商业性创业投资基金。政府资金与私人资金的匹配比率最高是2比1。2001年，政府再提供0.91亿美元，通过引导民间资金，再设立了4家商业性创业投资基金。政府资金与私人资金的匹配比率通过竞标确定，最低为1比1，最高为2比1。
为切实起到引导民间资金参股设立商业性创业投资基金的作用，政府采取了让利于民的激励措施。例如：在首期提供政府支持的5家商业性创业投资基金中，澳大利亚政府与民间资本投资比例为2：1，但政府参与收益分配的比例是1：9（政府让利部分通常由民间投资者和基金管理人按8：2比例分配）。
根据澳大利亚《产业研究和发展法》，在基金管理委员会协助下，澳大利亚产业研究和发展理事会负责该基金的行政管理。澳大利亚工业部负责监管这项计划，任命产业研究和发展理事会、基金管理委员会成员，这些成员应该具有相关行业、管理和学术背景；该部下属的工业局为该基金提供行政支持。理事会负责基金经理人的认证，基金经理人募集设立商业性创业投资基金，分别由联邦政府和私人部门出资。
在政府支持的商业性创业投资基金的示范作用下，澳大利亚的创业投资基金增长较快。到2002年6月，澳大利亚已经有162只创业投资基金，投资于839家新兴或创新类公司，比2000年7月至2001年6月之间投资的公司数量增加了4.1%。2001年7月至2002年6月一年中，澳大利亚创业投资资金的总规模达到69亿澳元，比上一财务年度增长了21%。
03
启示

从国外政府产业引导基金各种发展模式及部分国家经验看，政府可以通过设立产业引导基金促进相关产业快速发展，其中的成功发展经验具有共性。特别是在产业投资基金日益成为我国地方政府发展产业的重要方式的情况下，国际经验非常值得我国各级政府参考借鉴。

在产业引导基金的发展过程中
政府要发挥基础性作用
不管是美国市场化的信用担保模式，还是以色列、澳大利亚等政府参与程度较高的母基金或参股基金模式，各国政府不仅是资金的提供者，还在促进相关产业转型升级、促进产业集群和集聚、促进资金的多元化利用、促进官产学研互补融合等方面发挥了重大的支撑作用，为政府通过产业引导基金和相关的产业投资基金促进相关产业的快速发展奠定了坚实的政策基础。
对于那些资本市场发育程度较弱且信用机制相对滞后的发展中国家，单纯依靠市场作用不足以获得支持产业发展的资金支持，需要产业引导基金的发展来促进机制和政策支撑体系。
当然，如果过度依赖政府的推动，而不考虑实际的市场需求，产业引导基金最后将缺乏实体支撑和产业基础。从以色列、德国、新加坡等国家和地区的产业引导基金发展经验来看，成功的产业引导基金一定是兼顾政府积极推动和市场真实需求两方面，实现了产业政策和金融资本的有效融合。政府与市场的相互融合、相互促进可能是发展战略新兴产业投资基金的最好方式。
产业引导基金的融资功能是相对有限的，
不是产业发展的核心融资渠道，
切勿将产业投资基金变为
一种地方政府变相负债的新渠道
在国外经验中，产业基金对于社会资本的吸引主要体现在产业基础和商业机会，政府优惠、让利是辅助性的。同时，基于新兴产业投资的风险性，产业引导基金在国外的融资规模仍然是相对有限的，没有成为主流的融资模式。以产业基金作为政府融资的新主导模式是不恰当的。
产业引导基金的运营要始终坚持市场化原则
即使是以色列、新加坡等政府主导型的产业引导基金，其基金的日常管理和投资运作主要还是依托专业性的投资机构，用市场化的方式来实现日常工作的管理和运营。政府虽然作为主要发起人，有时候甚至是唯一发起人，亦很少干涉基金实际管理人的日常经营和投资。
最强调政府角色的当属以色列发起的YOZMA基金，但以色列政府最后选择退出YOZMA基金，目的就是确保基金能够完全按照市场化原则运作，进而充分发挥产业促进的功能。新加坡则是通过选择聘用国际化、专业化的管理团队来弱化政府相关部门可能造成的潜在干涉。
产业定位和产业集群集聚是
政府设立产业引导基金
最重要的决策基础和产业依托
本质上产融结合，需要兼顾产业发展和金融资本的各自特征和融合机制，产业资本与金融资本或工商企业与金融企业之间在资金、资本、人事和业务等层面上相互渗透，相互进入对方的活动领域，最终形成产融实体的经济现象和趋势。以产业引导基金为支撑的产融结合逐步形成了对相关产业或企业融资支持、对产业要素整合以及对市场竞争力促进等优势。
发展产业引导基金的首要目的是促进新兴产业的产业定位，因此新兴产业的定位具有战略意义，是对产业引导基金和相关产业投资基金的方向性指引。从国际经验来看，电子信息和通信、网络技术、生物医药等新兴产业在产业引导基金发展较好的经济体，如美国、澳大利亚、以色列等国，都具有坚实的科学研发、前沿技术和产品产业化基础。
产业引导基金应兼顾培育
新兴产业和促进传统产业升级
对于处于不同经济发展阶段的经济体而言，经济结构存在较大差异，对战略新兴产业的界定也不尽相同。即便是同一个国家，无论从逻辑还是历史的角度来看，新兴产业的界定都是动态发展的。电子通讯、信息技术、医药生物等产业对于发展中国家来说可能是需要重点培育的新兴产业，但对发达经济体来说，这些行业大部分已发展得比较成熟，成为国民经济的主导产业。
即便如此，在美国、德国、日本等为代表的发达经济体，产业投资基金对高端装备、精密制造、新材料等的行业配置需求较高，原因在于这些行业的发展能够实现传统产业升级，继续释放传统产业的经济活力，发挥传统产业对国民经济的支柱作用，因此也是产业引导基金重要的支持方向。
注重风险防范
政府产业引导基金及其后续的投资过程应该注重风险的传染和防范。产业引导基金及其投资项目的风险不是产业部门风险和金融资本风险的简单加总，是更为复杂的风险体系，涉及到政府及财政、产业项目、社会资本以及相关主体等，需要政府部门、产业部门、企业主体高度警惕合而不融、风险外溢、功能异化、公司治理和财务稳健等风险，建立健全风险防范机制，确保产业引导基金及其相关项目的稳健进行。
比如，在产业投资基金模式下的政府和社会资本合作(PPP)项目，如何实现产业基金进入投标和PPP项目投标的科学合理安排就是一个基础性问题；在《政府投资基金暂行管理办法》的规定中政府在项目投资中只能承担有限责任，在产业引导基金投资失败并超过资本金之后如何确立政府资本和私人资本的损失就是一个棘手的风险问题。
早在 2008 年江西宜春市就在全国率先推进发展锂电新能源产业,提出了“打造亚洲锂都，建设千亿工程”的宏伟目标。历届市委市政府班子锲而不舍，一任接着一任干，特别是 2020 年市委书记于秀明到任以后，举全市之力把锂电新能源产业作为首位产业来抓，宁德时代、国轩高科、比亚迪等头部企业纷至沓来，同时本土企业抢抓机遇、迅速崛起，在碳酸锂、负极材料、隔膜、铝塑膜、锂电池、新能源汽车制造等产业链各个环节成长起一批行业骨干企业，初步形成了较为完整的闭环产业链条。产业基金是政府以参股等市场化运作方式而设立的产业融资平台，是优化产业结构和促进产业转型升级的一种新的战略性工作。近年来，各地政府产业基金快速发展，涌现出许多带有地方特色的运营模式。本文以宜春市锂电新能源产业基金为调研对象，分析其发展现状、存在问题及原因，在借鉴合肥、宜宾两市产业基金发展经验的基础上，提出如何用产业基金助力宜春市锂电新能源产业发展的对策建议，以供参考。
合肥、宜宾产业基金（含新能源产业）
设立运行情况及经验做法
（一）合肥经验
1.设立运行情况。近年来，合肥市政府把产业基金作为合肥市政府重要的招商武器，依托国资平台，联合中信证券、招商证券等头部投资机构合作设立产业基金累计组成了将近 1000 亿元的产业基金群，先后投资京东方，押注半导体，接盘科大讯飞，引入蔚来、大众，投资维信诺等，因培育出行业龙头，人们将合肥市政府称为“最牛风投机构”，称之为“合肥模式”。在新能源领域，合肥市与本土标杆国轩高科联手，发起设立了总规模10 亿元的新动力电池材料基金，围绕国轩高科上下游产业链进行整合优化。
2.经验做法。一是采用基金招商，注入创新活力。基金招商是合肥招商引资的“杀手锏”，政府在产业基金中扮演财务投资人的角色，所有的发展均由基金管理人进行市场化运作，政府则站在做大做强产业的角度开展项目招商、投资和孵化；二是坚持优中选优，强化与业内优质投资机构、产业资本互动，精选符合合肥市产业发展定位的合作伙伴，不断拓宽基金服务产业创新的深度与广度；三是深化央地合作，积极争取国家级母基金资源导入。与国家中小企业发展基金、中国国有企业结构调整基金和中国国有企业混合所有制改革基金等国家级基金开展多方位的合作，为合肥市产业创新发展提供资金支持的同时，也为区域嫁接丰富的产业资源，助力合肥形成产业链优势。
（二）宜宾经验
1.设立运行情况。宜宾市于 2017 年 3 月成立宜宾市新兴产业投资集团有限公司，专注于产业项目投资和并购、资产管理与运营业务。公司成立之初就瞄准锂电产业，投资了宜宾锂宝、宜宾天原等正极材料企业；2021 年，公司出资 15 亿元与宁德时代旗下的晨道资本组建宜宾晨道新能源产业股权投资基金，推动宁德时代及其上下游在宜投资。“十四五”期间，公司拟组建百亿级锂电产业发展基金，围绕全市锂电产业发展规划，通过重点投资“锂电池、电池材料、锂电回收、燃料电池”等细分领域，培育“四川时代、宜宾锂宝、宜宾光原、贝特瑞”等有潜力的本地企业，招引“国轩高科、比亚迪、亿纬锂能、当升科技、容百科技”等行业龙头企业，助力宜宾打造全球最大锂电生产基地。2021年 6 月，宜宾市委市政府出台的《推动新能源及智能汽车产业高质量发展的支持政策》特别提到要突出基金平台投融资服务功能，以支持项目引进建设、培育发展为导向，重点支持产业链优质项目。
2.经验做法。一是头部资本招商，建立基金招商产业“生态圈”。链接头部资本，捕获产业发展风口信息，坚持符合国家政策导向、契合宜宾市产业发展方向“两向”逻辑，加快动力电池、光伏、电子信息和数字经济等产业“生态圈”的形成；二是头部企业招商，建立重大产业链“生态圈”。充分发挥头部企业辐射带动作用，强化以商招商、产业链招商，下大力气引导培育上下游配套企业，带动和集聚配套企业集群，提高本地企业配套率，逐步形成以头部企业为主、链条企业为辅的众星拱月的产业集群；三是发挥基金机构优势，分类开展合作。充分借助中金资本等央企背景高能级基金机构项目库海量资源，捕捉产业发展风口信息，助推宜宾市基金招商项目储备充盈和梯次落地。
宜春市锂电新能源产业基金
运行情况及存在问题
（一）宜春市产业基金助力锂电产业设立运行情况
2017 年，宜春市出台了政府“母基金方案”——《关于宜春市锂电新能源、中医药产业发展引导基金设立方案的批复》，基金总规模 60 亿元，主要通过参股设立子基金的形式在锂电及中医药产业进行投资。该基金成立以来，在锂电产业领域，通过债权基金募集 5421 万元投资了江西金辉再生资源股份有限公司（已被鞍重股份收购，债权基金退出）；通过股权基金募集了5525 万元投资江西九岭锂业股份有限公司（目前在 IPO 申报）、5 亿元投资了合众新能源汽车有限公司（哪吒汽车），参与其宜春工厂建设，有效支持了宜春市锂电产业发展。特别是哪吒汽车的落户，实现了宜春市整车生产从无到有的突破，助力宜春市建设国家锂电新能源产业集群，打造全省绿色低碳发展先行示范区。
（二）宜春市锂电新能源产业基金运行存在的问题及原因分析
1.存在问题：一是运行机制不明晰。宜春市锂电新能源产业基金方案运营受到资管新规影响，导致基金运作没有实际依据，且新的方案尚未出台，运行机制尚不明确，主要体现在投资决策委员会、评审委员会的决策权限和尽职免责机制尚不明确，以致在运作过程中权责不清晰；对锂电新能源产业内目标企业所处的阶段选择尚不明确，是投初期还是中后期、Pre-IPO 阶段或者参与上市公司定增没有明确；依靠外部基金管理人还是依靠基金自身团队的投研能力尚未明晰。二是渠道资源较缺乏。股权投资是在和全国的专业基金争抢份额，在众多行业中选具备发展潜力的行业，再到众多企业中选优质企业，且目标企业一般要通过被并购或交易所上市退出。目标企业需要得到大众投资者的认可，因此需要通过广泛的渠道接触优质项目，进而获得选择的机会。如果只是被动接收上门客户，则很难接触到优质目标企业。
2.原因分析：
一是政策法规限制。自 2017 年以来，财政部、银保监会等陆续出台了一系列金融监管政策，金融市场去杠杆力度不断加大，资本市场流动性开始趋紧。特别是 2018 年 4 月，中国人民银行等四部门联合印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（简称“资管新规”）。资管新规出台后，对金融机构出资参股基金作出严格限制，不允许有层层嵌套与保本保收益的结构。宜春市锂电新能源产业基金的社会资金主要来源于银行理财产品，且采取了 1:4 以上杠杆比例，不符合资管新规的要求，导致该方案运作受阻，募集工作无法开展。由此，宜春市锂电新能源产业基金在出台不久后，就不符合现行的监管要求，以致基金运作没有实际依据，基金投资处于停滞状态。
二是多头管理，缺乏专业人才。宜春市锂电新能源产业基金中市场化管理水平不足，效率较低，原因主要在：基金管理运作涉及的单位较多，参与基金管理的单位及其职责有待进一步优化明晰；缺乏专业人才，宜春市政府产业基金工作起步不久，许多从事产业基金管理的人员都是初次接触相关业务。政府（资金供给方）、企业（资金需求方）、基金管理人等各相关方对基金工作缺乏认识，相互之间缺乏有效的沟通，降低了基金运营效率。
三是对外资金吸引力不够。宜春市经济发展水平及产业基础相对于北京、上海、深圳、苏州等一线、二线城市来说，还存在较大差距，影响了项目的挖掘潜力和融资吸引力。锂电新能源产业的头部企业来宜春市投资主要是集中在新能源汽车“三电”系统中的锂电池制造环节，企业总部和研发设在外地，电机、电控以及诸如储能行业、氢能行业、智能制造研发等自主创新的行业缺乏引导基金的培育，外部资本关注不够，产业发展的广度深度和韧性不强。
宜春市锂电新能源产业基金
发展对策建议
（一）坚持基金运作基本原则
1.政府引导。市政府相关部门重点在研究产业规划、筹集资金、优惠政策、推介项目、外部沟通、制定评估考核机制等进行主导，突出政策引导性，扶持宜春市重点产业和重大项目的发展和战略升级。设立产业基金管理委员会，统筹协调解决基金的募集、投向等重大问题。
2.市场运作。基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作，市政府相关部门不参与基金日常管理事务，不行政干预基金日常运营管理。
3.专业管理。分别设立母基金及子基金投资评审委员会，建立科学、独立的评审机制，根据项目需要可由专业基金管理团队进行专业化管理和运作，市场化开展项目筛选、立项、尽调、投资决策等。
4.防范风险。着力构建规范的基金治理体系，明晰运作及监管程序，完善投资决策机制，健全内部控制和外部监督制度，有效防范运营风险。
（二）完善基金运行机制
1.积极推动新的母基金方案落地
清晰的基金管理办法是产业基金运行的“章程”，目前宜春市已有的锂电新能源产业基金政策不再适用，同时，省政府于近日出台了《江西省现代产业引导基金管理办法（试行）》及《关于做优做强我省锂电新能源产业的若干政策措施》，对宜春市锂电产业发展来说是极大的政策利好。因此，为深入贯彻落实省级政策文件精神，宜春市急需出台新的重大项目产业基金设立与运行方案，建立更为科学的运行机制。
一是构建大平台。成立基金管理委员会办公室，负责日常事务和投资运营，定期向财政和国资委等部门在内的各方出资人报告基金运行、资产负债、投资损益情况以及可能影响投资者权益的其他重大事项；
二是组建大基金。围绕市委、市政府的战略部署，统筹整合市财政、市属国企、各级政府引导基金以及社会资本等各方投入，围绕宜春市重点产业和重大项目发起设立涵盖全产业链、全生命周期产业基金，五年左右实现基金总规模 100 亿元。
2.设立产业母子基金
产业基金为政府引导股权投资基金，采用“1+N”模式，1即引导母基金，N 即引导母基金下设若干子基金，通过母子基金2层架构设臵，实现国有资金的放大效应。
子基金由引导母基金、项目所在地出资，争取省级引导基金配资，并广泛吸引社会资本参与。其中项目所在地财政、国有公司出资额不低于母基金出资额，社会资本参与不足的由当地补足。
3.完善内控制度
母、子基金管理人均应建立完整的内控制度体系，将包括项目筛选、项目立项、尽职调查、投资决策、投资实施、投后管理及项目退出等在内的项目投资全环节规范化、制度化、流程化，并要求相关投资管理人员严格依照相应规章制度操作。
4.科学项目评审
产业基金母、子基金均设立独立的投资评审委员会（下称“投审会”），投审会应包括行业内有一定知名度的企业高管、行业专家或学者，以提高项目评审的科学性、公正性和权威性。
（三）提高基金运营管理效率
1.明确职责分工
各有关部门应积极配合、全力支持，形成合力推动产业基金的组建和运营。要加强项目调研、遴选，根据产业基金设定的准入要求筛选重大项目，把好项目关，严控项目质量。
2.遴选外部基金管理人
确定专业基金管理团队及外部专业机构作为子基金管理人，重点以清科及投中网评定的前 100 名基金管理人为入围标准，再重点关注其募资能力、管理团队、项目资源等方面，依靠外部专业基金管理人丰富的业内管理经验、政策掌握度等可高效完成基金备案工作，资金募集、项目培育等工作也会更加容易；外部基金管理人也可联合宜春市已设立的基金管理公司实行双 GP 管理。
3.强化人才引进和培养
政府层面，可以通过将产业基金投资经理、高管等人员纳入政府紧缺人才目录，建立针对性补助措施，吸引发达地区人才来宜春市发展。宜春市已设立的基金管理公司层面，可通过：一是加强专业知识的学习，掌握“募、投、管、退”全流程、对赌设置、项目估值、投资协议等基础知识；二是在参与项目尽调的过程中，通过行业研究报告、专家咨询、团队间互相探讨等方式，提高对项目识别能力，把握项目所处的行业地位、发展规律、营收增长点等；三是多走出去与头部创投机构、同行进行业务交流的同时，学习其尽职调查、投资逻辑、风险设臵等基金管理关键环节。
4.试行跟投制度
项目跟投可以将投资人员与项目紧密捆绑在一起，聚焦项目实现精准激励，实现企业与员工在具体项目上的风险和收益共担，项目成功的概率和收益将大幅提高。国有企业引入项目跟投，不仅能有效激励项目核心人员，更是一种创新的投资机制。具体而言，在项目投资决策时，跟投人员必然会在项目投资决策前更充分、更加全面地研究分析项目的预期收益；在项目运营过程中，跟投人员也会提高运营效率，降低项目运营成本。因此，凡是股权投资项目都可以实施项目跟投，通过利益攸关倒逼跟投人员提升项目投资决策和运营管理水平，提高项目安全性和盈利性，改变国企传统投资机制。
（四）加强对外合作和资源整合
1.强化对内联络。一是加强与本地尤其是已经初具产业集聚的锂电新能源产业头部企业合作，通过为其提供杠杆收购资金的方式，助力整合上下游产业链、增强自身市场占有率，以企业引企业，达成产业链招商；二是着力延伸锂电新能源产业链条，通过引入汽车零配件制造、电池储能、锂电回收等锂电新能源产业领域内项目，加快培育产业集群；三是加强与市级国有平台企业协同合作，通过建立项目资讯发布、日常沟通联系、国企合伙互惠互利等机制，发挥国企组团效应，促进地区经济发展。
2.拓宽资金来源。一是加大政府性出资，发挥区县力量，争取更多国有资金的加入，同时，循环利用好产业基金投资收益，共同发力促进产业发展；二是积极主动对接国家级、省级引导基金，加大省级引导基金资金申请力，引入多层资金支持产业基金发展；三是加强与优秀创投机构的交流，利用市场化基金管理机构的资本属性，纵深推进与基金管理机构的合作，创新基金募资方式和道路，吸引更多资本力量助推锂电产业发展。
1、产业基金的概念与实践
2、产业基金的成立、管理、投后与风控
3、产业基金的策略、模式与案例
4、内部交流
一、基本概况
（一）基本概念与出资组成

政府出资产业投资基金是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。从2800号文规定理解，政府出资产业基金有三个主要特点：一是“有”政府出资，而非全部“由”政府出资，与其出资组成相契合。政府出资产业基金的出资可以（1）全部由政府出资；（2）与社会资本共同出资；（3）向符合条件的已有产业投资基金投资。二是强调主要投资于“非公开交易企业股权”，而非公开交易类股票。三是属于股权投资基金或创业投资基金，构成私募投资基金的细分类型之一，同时也需遵守私募投资基金的相关规定与要求。

（二）组织形式

政府出资产业基金的组织形式包括公司制、合伙制、契约制等。公司制、合伙制产业基金较为常见，同时随着目前契约型私募基金的广泛运用，也有越来越多的产业基金尝试与接受契约制形式。

（三）运作原则与方式

政府出资产业基金坚持市场化运作、专业化管理原则，同时明确政府出资人不得参与基金日常管理事务。

产业基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。

二、管理人与托管人
（一）基金管理人

作为政府出资产业基金的基金管理人，需要同时满足两方面的要求，一方面依据《私募投资基金监督管理暂行办法》及基金业协会的自律规则，完成相应的私募基金管理人登记手续。另一方面还需满足2800号文提出的以下条件：

1、在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；

2、至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；

3、产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；

4、有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；

5、有良好的内部治理结构和风险控制制度。

其中，实收资本不低于1000万元人民币的要求，与私募基金管理人登记要求相比稍显严格。按照目前基金业协会的反馈意见，通常要求管理人的资本金能够满足未来6个月的展业需求，一般建议不低于500万元。另外，要求基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为，合规要求的范围除自身及董监高之外，还包括全体从业人员。

（二）基金托管人

根据私募基金监管要求，除基金合同另有约定外，私募基金应当由基金托管人托管。基金合同约定私募基金不进行托管的，应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制。原则上进行托管，符合要求的也可以例外不进行托管。在实践操作中，私募基金的托管人主要包括取得相应资质的商业银行和证券公司。

政府出资产业基金的托管要求更显严格，要求基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管，排除了证券公司。基金与托管人需签订托管协议，托管人按照协议约定对基金托管专户进行管理。
三、备案、登记与审查
（一）备案

政府出资产业基金作为私募投资基金类型之一，应按照《私募投资基金监督管理暂行办法》规定，在私募基金募集完毕后，基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续。

（二）登记

同时，作为政府出资的产业，还需按照2800号文规定，向主管的发展改革部门进行登记。国家发改委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。

目前，国家发改委已经授权并指导中央国债登记结算有限责任公司开发、运行了登记系统，负责对基金信用信息进行登记确认、数据保管和统计分析等。

政府出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应向全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统进行登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。

政府出资产业投资基金信用信息登记主要包括以下基本信息：

1、相关批复和基金组建方案；

2、基金章程、合伙协议或基金协议；

3、基金管理协议（如适用）；

4、基金托管协议；

5、基金管理人的章程或合伙协议；

6、基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩；

7、基金投资人向基金出资的资金证明文件；

8、其他资料。

（三）产业政策符合性审查

与一般私募基金相比，政府出资产业基金增加了产业政策符合性审查环节，也是产业基金的重要体现之一。政府出资产业投资基金在信用信息登记系统登记后，由发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金，各级发展改革部门将出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。
四、投资运作
（一）投资方向

政府出资产业投资基金的投资方向偏向政策导向，要求符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应，有效提高政府资金使用效率，以达到产业基金的引导作用。

（二）投资领域

根据2800号文规定，政府出资产业投资基金应主要投资于以下七个主要领域：

1、非基本公共服务领域

2、基础设施领域

3、住房保障领域

4、生态环境领域

5、区域发展领域

6、战略性新兴产业和先进制造业领域

7、创业创新领域

同时，国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。基金管理人需根据更新的指导意见按照约定方式适时调整产业基金的具体投资领域。

（三）投资方式

政府出资产业投资基金应投资于：（1）未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；（2）参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；（3）经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。特别说明的是，产业基金可通过定向增发、并购重组和私有化等股权交易方式，投资持有上市公司的股票。
基金的闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产，闲置资金投资范围具体明确。

（四）投资限制与投资禁止

2800号文规定，产业基金投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。同时，政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。产业投资比例按照“基金募集规模或承诺出资额”为基数计算，比较容易计算。但是单个企业投资比例是按照“基金资产总值”为基数计算，资产总值是指基金的总资产还是净资产并不明确，此外，资产总值的认定时点是作出投资决策的时点还是签署正式投资协议的时点，可能在实操中也会存在一定的差异。

除投资限制外，2800号文明确列明了产业基金禁止投资的业务范围，包括：

1、名股实债等变相增加政府债务的行为；

2、公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；

3、直接或间接从事期货等衍生品交易；

4、为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；

5、承担无限责任的投资。
五、绩效评价
（一）基金评价

产业基金的绩效评价体系包括对基金的评价和对基金管理人的评价。其中，对产业基金的绩效评价指标主要包括：

1、基金实缴资本占认缴资本的比例；

2、基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；

3、基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；

4、是否存在违反法律、行政法规等行为。

国家发展改革委每年根据评价指标对政府出资产业投资基金绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。
（二）基金管理人评价

对基金管理人绩效评价指标主要包括：

1、基金管理人实际管理的资产总规模；

2、基金管理人过往投资业绩；

3、基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；

4、基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；

5、基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；

6、是否存在违反法律、行政法规等行为。

国家发展改革委每年根据评价指标对基金管理人绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。
六、信息披露
（一）年度报告与重大事项报告

基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内，向主管的发展改革部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告，并及时报告投资运作过程中的重大事项。重大事项包括但不限于公司章程修订、资本增减、高级管理人员变更、合并、清算等。

（二）季度更新

根据《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规〔2017〕571号）的规定，基金管理人应当在每季度结束之日起十个工作日内通过登记系统更新下列信息：

1、基金认缴规模和实缴规模；

2、设立、参股和退出子基金情况；

3、新增投资项目或已投项目进展情况；

4、投资项目退出情况；

5、投资金融产品情况。
《政府出资产业投资资金管理暂行办法》要点
一、要点解读
《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（以下简称办法）的出台，对PPP项目将带来以下三个方面的影响：第一、简化项目行政审批流程。《办法》强调对基金设立前审批改为设立后登记信用信息，并对基金设立后的运行监测、信用评价和绩效评价；第二、为社会资本选择政府方提供参考。《办法》提出了“登记+信用约束”的行政管理模式，通过全国信用信息共享平台和“信用中国”网站对基金相关信息进行公示，信用良好的基金的政府投资方将获的以信用作为背书的项目推广优势；第三、为社会资本选择基金与基金管理人提供参考。《办法》要求每年对基金和基金管理人进行系统性评分并予以公告，这将为社会投资方和地方政府选择合适的基金和基金管理人提供参考。我们对《办法》具体解读如下：
（一）政府出资产业投资基金一般要求

投资形式	1.非公开交易的股权投资（a.未上市公司股权、b.以非公开交易取得的上市公司股份c.其他） 2.闲置资金应投资于固定收益类资产；
禁止从事	1.非权益性债务投资（明股实债等） 2.公开市场股票交易（为并购重组除外） 3.期货等衍生品交易 4.为企业提供担保（为被投资企业除外） 5.承担无限责任的投资
主要投资领域	1.非基本公共服务领域。 2.基础设施领域。 3.住房保障领域。 4.生态环境领域。 5.区域发展领域。 6.战略性新兴产业和先进制造业领域。 7.创业创新领域。
组织形式	公司制、合伙制、契约制等
出资不管理	坚持市场化运作，政府出资人不得参与基金日常管理事务。
事中事后监管	国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理

（二）投资运营

募集方式	社会资金部分应当采取私募方式募集
信用等级	募集完毕后20个工作日内： a中央部门与直属机构设立的---全国系统登记； b地方政府等设立的-----区域子系统登记。
产业符合性审查	1.完成信用等级后，发改部门将根据登记信息在30日内进行产业符合性审查（主动审查） 2.通过审查后，除政府外股东或合伙人可以申请发行企业债券。 3.通过审查的地方性基金，可申请获得中央部门母基金的支持
产业符合性审查与材料完备性审查的主体	1.国家发改委：a中央部门及其直属机构；b地方政府等出资50亿人民币以上的； 2、地方发改部门：本级政府或所属部门
管理人任职资格	1.境内法人实体，实收资本不低于1000万元人民币； 2.至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员； 3.管理人及其高管三年内无重大违法； 4.营业场所符合要求； 5.具备良好的内部治理结构和风险控制制度。

（三）绩效评价与信用建设

差异化信贷政策	国家发展改革委每年根据评价指标对政府出资产业投资基金绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。
不良信用记录	1.对有不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员予以公告。 2.惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。

（四）行政监管

规避登记	对未登记的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，发展改革部门应当督促其在二十个工作日内申请办理登记。逾期未登记的，将其作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”，并以适当方式予以公告。
报告制度	1. 年度报告，每个会计年度结束后四个月提交； 2. 重大事项报告
检查机制	发展改革部门通过现场和非现场“双随机”抽查，会同有关部门对政府出资产业投资基金进行业务指导，促进基金规范运作，有效防范风险。基金有关当事人应积极配合有关部门对政府出资产业投资基金合规性审查，提供有关文件、账簿及其他资料，不得以任何理由阻扰、拒绝检查。
违反规定的后果	视情节轻重对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施，并适当予以公告。

二、重点表示
政府出资产业投资基金管理暂行办法
1、发改财金规[2016]2800号
2、2017年4月1日施行
第一章 总则

第一条 为促进国民经济持续健康发展，优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业，根据《公司法》、《合伙企业法》、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）、《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发[2016]53号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）等法律法规和有关文件精神，制定本办法。
第二条 本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
第三条 政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。
第四条 政府出资产业投资基金可以采用公司制、合伙制、契约制等组织形式。
第五条 政府出资产业投资基金由基金管理人管理基金资产，由基金托管人托管基金资产。
第六条 【政府出资不管理】政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。
第七条 政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。
第八条 国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。
第二章 政府出资产业投资基金的募集和登记管理

第九条 政府向产业投资基金出资，可以采取全部由政府出资、与社会资本共同出资或向符合条件的已有产业投资基金投资等形式。
第十条 政府出资产业投资基金社会资金部分应当采取私募方式募集，募集行为应符合相关法律法规及国家有关部门规定。
第十一条 【合格投资者】除政府外的其他基金投资者为具备一定风险识别和承受能力的合格机构投资者。
第十二条 【信用登记】国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。
第十三条 【资金使用原则】政府出资产业投资基金的投资方向，应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应，有效提高政府资金使用效率。
第十四条 【产业符合性审查】政府出资产业投资基金在信用信息登记系统登记后，由发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。
第十五条 【资料完备性和产业政策符合性审查主体】国家发展改革委负责中央各部门及其直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。地方各级发展改革部门负责本级政府或所属部门、直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。以下情况除外：
（一）各级地方政府或所属部门、直属机构出资额50亿元人民币（或等值外币）及以上的，由国家发展改革委负责材料完备性和产业政策符合性审查；
（二）50亿元人民币（或等值外币）以下超过一定规模的县、市地方政府或所属部门、直属机构出资，由省级发展改革部门负责材料完备性和产业政策符合性审查，具体规模由各省（自治区、直辖市）发展改革部门确定。
第十六条 政府出资产业投资基金信用信息登记主要包括以下基本信息：
（一）相关批复和基金组建方案；
（二）基金章程、合伙协议或基金协议；
（三）基金管理协议（如适用）；
（四）基金托管协议；
（五）基金管理人的章程或合伙协议；
（六）基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩；
（七）基金投资人向基金出资的资金证明文件；
（八）其他资料。
第十七条 新发起设立政府出资产业投资基金，基金组建方案应包括：
（一）拟设基金主要发起人、管理人和托管人基本情况；
（二）拟设基金治理结构和组织架构；
（三）主要发起人和政府资金来源、出资额度；
（四）拟在基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制、基金存续期限等；
（五）政府出资退出条件和方式；
（六）其他资料。
第十八条 政府向已设立产业投资基金出资，基金组建方案应包括：
（一）基金主要发起人、管理人和托管人基本情况；
（二）基金前期运行情况；
（三）基金治理结构和组织架构；
（四）基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制等；
（五）其他资料。
第十九条 政府出资产业投资基金管理人履行下列职责：
（一）制定投资方案，并对所投企业进行监督、管理；
（二）按基金公司章程规定向基金投资者披露基金投资运作、基金管理信息服务等信息。定期编制基金财务报告，经有资质的会计师事务所审计后，向基金董事会（持有人大会）报告；
（三）基金公司章程、基金管理协议中确定的其他职责。
第二十条 【任职资格】基金管理人应符合以下条件：
（一）在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；
（二）至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；
（三）产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；
（四）有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；
（五）有良好的内部治理结构和风险控制制度。
第二十一条 基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管。基金与托管人签订托管协议，托管人按照协议约定对基金托管专户进行管理。政府出资产业投资基金托管人履行下列职责：
（一）安全保管所托管基金的全部资产；
（二）执行基金管理人发出的投资指令，负责基金名下的资金往来；
（三）依据托管协议，发现基金管理人违反国家法律法规、基金公司章程或基金董事会（持有人大会）决议的，不予执行；
（四）出具基金托管报告，向基金董事会（持有人大会）报告并向主管部门提交年度报告；
（五）基金公司章程、基金托管协议中规定的其他职责。
第二十二条 【母基金对地方的支持】已登记并通过产业政策符合性审查的各级地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金，可以按规定取得中央各部门及其直属机构设立的政府出资产业投资基金母基金支持。
第二十三条 【企业债券】已登记并通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金除政府外的其他股东或有限合伙人可以按规定申请发行企业债券，扩大资本规模，增强投资能力。
第三章政府出资产业投资基金的投资运作和终止

第二十四条 政府出资产业投资基金应主要投资于以下领域：
（一）非基本公共服务领域。着力解决非基本公共服务结构性供需不匹配，因缺乏竞争激励机制而制约质量效率，体制机制创新不足等问题，切实提高非基本公共服务共建能力和共享水平。
（二）基础设施领域。着力解决经济社会发展中偏远地区基础设施建设滞后，结构性供需不匹配等问题，提高公共产品供给质量和效率，切实推进城乡、区域、人群基本服务均等化。
（三）住房保障领域。着力解决城镇住房困难家庭及新市民住房问题，完善住房保障供应方式，加快推进棚户区改造，完善保障性安居工程配套基础设施，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，切实增强政府住房保障可持续提供能力。
（四）生态环境领域。着力解决生态环境保护中存在的污染物排放量大面广，环境污染严重，山水林田湖缺乏保护，生态损害大，生态环境脆弱、风险高等问题，切实推进生态环境质量改善。
（五）区域发展领域。着力解决区域发展差距特别是东西差距拉大，城镇化仍滞后于工业化，区域产业结构趋同化等问题，落实区域合作的资金保障机制，切实推进区域协调协同发展。
（六）战略性新兴产业和先进制造业领域。着力解决战略性新兴产业和先进制造业在经济社会发展中的产业政策环境不完善，供给体系质量和效率偏低，供给和需求衔接不紧密等问题，切实推进看得准、有机遇的重点技术和产业领域实现突破。
（七）创业创新领域。着力解决创业创新在经济社会发展中的市场环境亟待改善，创投市场资金供给不足，企业创新动能较弱等问题，切实推进大众创业、万众创新。
投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。
国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。
第二十五条 【投资形式】政府出资产业投资基金应投资于：
（一）【未上市公司股权投资】未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；
（二）【上市公司股份投资】参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；
（三）经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。
基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。
第二十六条 政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：
（一）【非权益性债务投资】名股实债等变相增加政府债务的行为；
（二）公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；
（三）直接或间接从事期货等衍生品交易；
（四）为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；
（五）承担无限责任的投资。
第二十七条 政府出资产业投资基金应在章程、委托管理协议等法律文件中，明确基金的分配方式、业绩报酬、管理费用和托管费用标准。
第二十八条 政府出资产业投资基金章程应当加强被投资企业的资金使用监管，防范财务风险。
第二十九条 基金一般应在存续期满后终止，确需延长存续期的，应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。
第四章 政府出资产业投资基金的绩效评价

第三十条 【对基金的绩效评价】国家发展改革委建立并完善政府出资产业投资基金绩效评价指标体系。评价指标主要包括：
（一）基金实缴资本占认缴资本的比例；
（二）基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；
（三）基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；
（四）是否存在违反法律、行政法规等行为。
第三十一条 【绩效评价与信贷支持】国家发展改革委每年根据评价指标对政府出资产业投资基金绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。
第三十二条 【对管理人的绩效评价】国家发展改革委建立并完善基金管理人绩效评价指标体系。评价指标主要包括：
（一）基金管理人实际管理的资产总规模；
（二）基金管理人过往投资业绩；
（三）基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；
（四）基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；
（五）基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；
（六）是否存在违反法律、行政法规等行为。
第三十三条 【管理人绩效评价的效果】国家发展改革委每年根据评价指标对基金管理人绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。
第五章 政府出资产业投资基金行业信用建设

第三十四条 【健全信用体系】国家发展改革委会同有关部门加强政府出资产业投资基金行业信用体系建设，在政府出资产业投资基金信用信息登记系统建立基金、基金管理人和从业人员信用记录，并纳入全国信用信息共享平台。
第三十五条 地方发展改革部门会同地方有关部门负责区域内政府出资产业投资基金行业信用体系建设，并通过政府出资产业投资基金信用信息登记系统报送基金、基金管理人和从业人员有关信息。报送内容包括但不限于工商信息、行业信息、经营信息和风险信息等。
第三十六条 对有不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员，国家发展改革委通过“信用中国”网站统一向社会公布。地方发展改革部门可以根据各地实际情况，将区域内失信基金、基金管理人和从业人员名单以适当方式予以公告。
发展改革部门会同有关部门依据所适用的法律法规及多部门签署的联合惩戒备忘录等对列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员开展联合惩戒，惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。
第三十七条 国家发展改革委在“信用中国”网站设立政府出资产业投资基金行业信用建设专栏，公布失信基金、基金管理人和从业人员名单，及时更新名单目录及惩戒处罚等信息，并开展联合惩戒的跟踪、监测、统计和评估工作。
第六章 政府出资产业投资基金的监督管理

第三十八条 国家发展改革委会同地方发展改革部门严格履行基金的信用信息监管责任，建立健全政府出资产业投资基金信用信息登记系统，建立完善政府出资产业投资基金绩效评价制度，加快推进政府出资产业投资基金行业信用体系建设，加强对政府出资产业投资基金的监督管理。
第三十九条 对未登记的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，发展改革部门应当督促其在二十个工作日内申请办理登记。逾期未登记的，将其作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”，并以适当方式予以公告。
第四十条 【年度业务报告、重大事项报告】中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金的基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内，向国家发展改革委提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告，并及时报告投资运作过程中的重大事项。
地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金的基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内，向本级发展改革部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告，并及时报告投资运作过程中的重大事项。
重大事项包括但不限于公司章程修订、资本增减、高级管理人员变更、合并、清算等。
第四十一条 发展改革部门通过现场和非现场“双随机”抽查，会同有关部门对政府出资产业投资基金进行业务指导，促进基金规范运作，有效防范风险。基金有关当事人应积极配合有关部门对政府出资产业投资基金合规性审查，提供有关文件、账簿及其他资料，不得以任何理由阻扰、拒绝检查。
第四十二条 对未按本办法规范运作的政府出资产业投资基金及其基金管理机构、托管机构，发展改革部门可以会同有关部门出具监管建议函，视情节轻重对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施，并适当予以公告。
第四十三条 建立政府出资产业投资基金重大项目稽察制度，健全政府投资责任追究制度。完善社会监督机制，鼓励公众和媒体监督。
第四十四条 各级发展改革部门应当自觉接受审计、监察等部门依据职能分工进行的监督检查。各级发展改革部门工作人员有徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假、玩忽职守、未依法履行职责的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则

第四十五条 本办法由国家发展改革委负责解释。
第四十六条 政府出资产业投资基金投资境外企业，按照境外投资有关规定办理。
第四十七条 本办法自2017年4月1日起施行，具体登记办法由国家发展改革委另行制定。本办法施行前设立的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，应当在本办法施行后两个月内按照本办法有关规定到发展改革部门登记。
三、延伸阅读

1	《公司法》、《合伙企业法》
2	《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）	根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应
3	《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）	大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持
4	《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号）
5	《创业投资企业管理暂行办法》（发改委2005年39号令）
6	《私募投资基金管理办法》（证监会2014年105号令）
7	《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）

来源：网络综合
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一、怎样从多维的视角，精准把握新兴产业的赛道？
二、新材料：投资逻辑、主要赛道、投资估值及案例
三、新能源：投资逻辑与主要赛道、投资估值及案例
四、半导体：投资逻辑与主要赛道、投资估值及案例
五、答疑与交流

第四讲、生物医药行业：投资逻辑、主要赛道、投资估值及案例分析
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