美国现代供给侧经济学下的税收发展动向

时代税客

作者信息
王智烜（厦门国家会计学院“一带一路”财经发展研究中心）
蔺涵婧（厦门国家会计学院）
戴思佳（厦门国家会计学院）

文章内容
党的二十大报告指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。”从国际税收研究领域深刻领悟这一判断的重要意义，就是要从“统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局”以及“统筹好发展和安全两件大事”的站位出发，分析研究国际政治经济发展新趋势对我国国际税收研究的新要求（邓力平等，2022）。当前，世界百年未有之大变局加速演进，以美国为首的西方国家对中国实施了全方位的遏制、围堵、打压，给我国发展带来前所未有的严峻挑战。在国际税收领域我们要坚持敢于斗争、善于斗争，认真研究美国税收领域改革方向及对我国的影响，并制定科学的应对之策。近期，以美国财长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）为代表的财税界提出现代供给侧经济学（Modern Supply-Side Economics）概念，其中包含多项税收政策改革思路，值得深入研究。本文主要介绍当前美国现代供给侧经济学的核心内容，并讨论其对美国税收改革方向的影响，为更好地理解和把握美国税收政策走向提供基础和借鉴。
一、美国现代供给侧经济学的核心内容

2022年1月21日，美国财长耶伦在世界经济论坛上首次提出现代供给侧经济学的理念，其后她又在大西洋理事会、俄亥俄州讲话、耶鲁大学校友交谈会等多个场合提及现代供给侧经济学。通过对已有论述的分析，笔者认为，其核心内容有如下三点。
一是美国现代供给侧经济学强调劳动力供给和人力资本的作用。2022年1月，耶伦在世界经济论坛上指出，美国经济正面临劳动力参与率持续走低和劳动力技能与职位需求不匹配等问题。从现代经济学角度来看，劳动力是供给侧的重要内容，也是生产活动中投入的最根本要素，劳动力供给因素对经济增长存在显著的正向作用（童玉芬等，2017）。而针对上述劳动力供给不足的问题，耶伦提议通过普及幼儿教育和扩大老年护理等手段来帮助适龄父母进入劳动力市场。同时，耶伦的演讲同样关注人力资本的积累。新经济增长理论认为，人力资本是经济长期增长的决定性因素，人力资本的不断积累是劳动生产率不断提高和经济持续增长的关键（闵维方，2020）。基于此，耶伦提出对幼儿教育、社区大学和工人培训等进行广泛投资，帮助低收入工人提升技能，缓解劳动力市场存在的结构性失业问题。
二是美国现代供给侧经济学强调更加关注公共基础设施的作用。2022年10月，耶伦在俄亥俄州的讲话中提出要加强对公共基础设施的投资，以提高美国经济生产力，这是她继在大西洋理事会上呼吁政府要筹集资金支持基础设施建设后，再次强调投资公共基础设施对经济增长的促进作用。作为具有正外部性的准公共物品，对公共基础设施进行投资不仅可以促进供给侧资本积累、发挥正外部性，实现对经济增长的直接贡献；也可以通过提高产能利用率，发挥其对经济增长的间接促进作用（刘俸奇，2018）。从现代供给侧经济学角度来看，耶伦认为，投资公共基础设施是经济体提高生产力、吸引商业活动的有效途径。《基础设施投资和就业法案》的颁布恰与现代供给侧经济学理念相契合，该法案提出对道路、桥梁、电网等基础设施进行投资，这将为美国经济生产力的提高作出重要贡献。
三是美国现代供给侧经济学强调科技创新的作用。2022年，耶伦在世界经济论坛和大西洋理事会上先后提出要加强清洁能源的创新研发，推动全球向更加安全、更加清洁的能源过渡。面对气候变化加速等重大挑战，清洁能源被认为是应对气候、经济和能源危机的综合性解决方案（李昕蕾等，2023），也是美国探索可持续发展模式的重要渠道。同时，美国现代供给侧经济学还关注芯片等新兴科技领域的创新研发。耶伦在俄亥俄州的讲话中首次提出要从加强经济弹性的角度加大对芯片行业的投资，认为芯片制造业向外迁移会在供应链上引发地缘政治风险。从大国竞争和国家安全角度出发，美国已经拨付千亿资金推进半导体生态系统的构建，提高芯片的制造产能和技术研发能力，在维持竞争优势的同时吸引半导体工厂留在国内。
通过对现代供给侧经济学核心内容的梳理发现，现代供给侧经济学将劳动力供给、人力资本、公共基础设施、研发等方面的投资作为政策优先目标，注重解决长期结构性问题和不平等问题，这正是拜登政府务实派经济思想的核心体现。然而，尽管耶伦多次在公开场合强调现代供给侧经济学所蕴含的深刻内涵，但美国政府官员和学者对它的反应却较为消极。在现代供给侧经济学推行之初，美国参议院银行委员会前任主席Phil Gramm认为，现代供给侧经济学的存在旨在推行拜登政府的《重建更好未来法案》，这种用基于政治动机的公共投资代替基于利润动机的私人投资的做法，难以创造私人工作、储蓄和投资的长久动力。此外，随着《通货膨胀削减法案》（以下简称《通胀削减法案》）等蕴含现代供给侧经济学理念的法案逐步落地，美国经济评论人Michael Roberts认为，现代供给侧经济学采取的“激励”和“税收监管”等手段可能会降低企业盈利能力，并不会比以往的供给侧经济学带来更多的成功。尽管如此，现代供给侧经济学仍是当前美国在通货膨胀率高企背景下寻求长期经济增长的新出路，其中的税收改革思路值得我们进一步探究。

二、美国现代供给侧经济学对税收的影响

“双支柱”国际税改方案是国际税收规则近百年来的最大变革，由于支柱一金额A设定了200亿欧元的销售收入和10%利润率门槛，并将采掘业和受监管的金融业排除在外，因此范围内的跨国公司数量相对较少。目前情况下，支柱一对我国跨国公司影响相对有限。支柱二未设置行业限制，适用范围是全球收入达到7.5亿欧元以上的跨国企业，这将对跨国税收分配产生较大影响，跨国企业应及时跟进业务所在区域的税改动态和立法进程，主动评估潜在影响。
2022年10月，耶伦在俄亥俄州的讲话中提出，美国现代供给侧经济学理念的实施取得突出进展，多部契合其核心理念的法案陆续颁布，而这些法案包含多项与税收改革相关的内容。分析当前美国供给侧经济学下的税收发展，主要有以下三个方面值得关注。
一是公平税提案表明现代供给侧经济学下美国税收发展具有新动向。2023年1月，美国众议员Buddy Carter向国会递交了《2023公平税提案》，希望取消联邦所得税和遗产税等税种，统一征收销售税。公平税的提出为劳动力问题的解决提供了一个新思路。从供给侧角度来看，劳动力供给对工资收入具有弹性，取消个人所得税将会增加劳动者税后收入，使大多数劳动者的替代效应大于收入效应，从而让他们更倾向于增加劳动供给时间以获取更高的收入（Blau等，2010）。同时，劳动力供给的增加会促使劳动者提升自身的不可替代性，以增加自身工资议价能力（李娟等，2014），在竞争环境下形成对人力资本积累的长期激励。在此基础上，公平税还可以作用于需求侧，销售税税率的提升将使居民税收负担增加，流转税税负过高就会抑制居民消费需求（潘文轩等，2013），从而使美国通货膨胀问题得到缓解。综上，公平税是符合现代供给侧经济学理念的有效提案，但《公平税提案》最终并没有获得通过。究其原因可能有以下两点：其一，公平税可操作性有限，提案提及的销售税税率上升实际上很难弥补取消所得税带来的税收收入缺口；其二，从根本上看，现代税收要实现收入、调控和分配三大职能，虽然公平税从理论上讲可以实现收入和调控职能，但却忽视了分配职能，可能会继续拉大贫富差距，这与现代供给侧经济学提倡解决不平等问题的理念相悖。
二是现代供给侧经济学下的美国税收发展更加集中在美国产业政策上发力。耶伦在大西洋理事会和俄亥俄州的讲话中两次提到要关注芯片和清洁能源产业，寻找可以增加美国经济弹性并维持可持续发展的产业模式。目前这一理念在立法上取得显著进展，2022年美国审议《清洁竞争法案》，并先后颁布《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》等聚焦清洁能源、芯片和新兴科技领域的政策文件，其中包含多项与产业相关的税收优惠政策。从供给侧角度来看，这些都是税收政策推进技术创新的具体实践。美国期望通过税收优惠措施鼓励新兴科技和清洁能源等相关技术的开发及推广，促进支持性产业的发展（程德智，2017）。比如，《芯片与科学法案》规定，企业对制造半导体或半导体设备进行投资可以享受25%的税收抵免，鼓励半导体企业在美国设厂生产。《清洁竞争法案》将对超过美国产品平均碳含量的国内外产品征收碳税，对进口高碳产品征税的同时也鼓励了美国国内的清洁生产（严舒旸等，2023），能够促进美国清洁能源等绿色技术的发展。《通胀削减法案》延长、扩展和创建多种与绿色能源和清洁车辆相关的税收抵免政策，使符合条件的个人和企业享受所得税抵免优惠，藉此推动美国能源转型。但无论《芯片与科学法案》对芯片制定的税收优惠政策，还是《通胀削减法案》为清洁车辆设置的税收抵免措施，都将“中国制造”排除在优惠范围之外。其中，享受税收优惠的芯片制造商被禁止在中国投资建设先进芯片厂，而拥有税收抵免资格的清洁车辆也不包括不友好国家实体制造或组装的车辆。从以上税收政策动向中可以看出，美国正在将大国竞争因素引入宏观经济政策领域，试图通过产业政策干预遏制中国新兴科技的发展，因此其产业政策的未来走向尤其值得我们持续关注。
三是从“双支柱”的不平衡发展分析现代供给侧经济学的税收动向。目前，应对数字经济税收挑战的“双支柱”方案发展并不平衡，即相对于支柱一，支柱二的进展要更快一些（朱青等，2023）。2022年，耶伦在世界经济论坛和大西洋理事会两次会议中多次提议要加快落实全球最低税，以结束公司税的“逐底竞争”，并通过创造更加公平的竞争环境实现资本有效配置。对于美国而言，拜登政府近些年一直在为新基建寻找财源，因此增税政策“箭在弦上”，这将增加资本外迁的动机，而全球最低税则为美国筑起一道单项开合的“防护门”，既堵住了资本外流的去路，又打开了资本回流的来路（邢丽等，2021）。因此，支柱二的推行在某种程度上契合现代供给侧经济学的理念。从供给侧角度来看，资本要素的回流将有助于稳定就业并带动国内经济增长。在此基础上，《通胀削减法案》规定将对大型企业征收公司替代性最低税（Corporate Alternative Minimum Tax，CAMT），即连续三个年度中财务报表利润平均达到10亿美元且总部设在美国的公司缴纳15%的替代性最低税（朱青等，2023），此举一定程度上缓解了美国国内存在的不平等问题。作为《通胀削减法案》的核心议题之一，公司替代性最低税是美国兑现“双支柱”方案承诺的具体体现，但其与支柱二紧密相关的全球无形低税所得税制又存在差异。相较于全球无形低税所得税制，公司替代性最低税有效税率更高、涵盖范围更广，且对大型跨国公司纳税人的课征更为严格（胡天龙，2023）。这可能是因为公司替代性最低税不仅要发挥打击大型跨国公司避税的作用，还肩负着为相关产业政策筹措财政资金的职责。然而，公司替代性最低税的实施并不意味着美国推进支柱二的行动就此中止，近期美国政府颁布的《2024财年美国政府预算》再次提出要将公司所得税税率从21%增加至28%。虽然公司替代性最低税可以在反避税和筹集资金两个方面发挥作用，但并不能遏制美国资本向低税率辖区转移，所以支柱二对美国而言仍具有推行价值。

三、进一步分析

前面以美国现代供给侧经济学的核心理念为切入点，初步分析了其对美国税收改革的影响。从纵向和横向两个维度进一步分析美国现代供给侧经济学值得注意的三个方面。
一是明确现代供给侧经济学与供给学派的异同。20世纪80年代里根总统时期供给学派在美国诞生，当前美国现代供给侧经济学与供给学派一脉相承，都强调通过供给侧改革实现宏观经济发展。总体来看，里根总统时期供给学派和现代供给侧经济学主要有两点相同之处：两者都产生于大国博弈的背景下；两者都在美国通货膨胀率高企和国内供需失衡的情况下诞生，试图通过供给侧改革来解决经济失衡问题。值得注意的是，相较于供给学派，现代供给侧经济学强调的内容也有许多不同之处。首先，两者在劳动力政策上存在差异。供给学派主要鼓励企业进行投资，创造更多就业机会，以缓解当时美国面临的劳动力过剩问题；而现代供给侧经济学更加注重通过改善教育体系和制定培训计划等方式促进人力资本提升，进而解决美国目前劳动力市场面临的结构性失业问题。其次，两者在福利政策主张上存在差异。里根总统时期的美国政府认为，过度依赖政府补助会削弱人们的自主性并抑制经济繁荣，因此采取一系列措施削减社会福利开支；而现代供给侧经济学则提出应增加社会福利支出，用以支持儿童保育、社区大学和劳动力培训等福利项目，以此兼顾减少不平等和促进经济增长双重目标。最后，两者在市场边界的划分上存在差异。供给学派是通过减税和放松管制等供给侧改革重新划定市场边界，突出企业微观主体的作用并扩大其边界；而现代供给侧经济学则突出强调国家在国际竞争中的主体地位，试图通过政府边界的扩大增强美国整体竞争力。
二是认识到我国供给侧结构性改革与美国现代供给侧经济学具有明显差异。作为我国经济发展和经济工作的主线，供给侧结构性改革的内涵在实践过程中不断深化。从2015年中央经济工作会议明确的“三去一降一补”到2017年中央经济工作会议提出的“破、立、降”，再到2019年中央经济工作会议明确的“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，这些都是对供给侧结构性改革政策内容的进一步延伸（任保平等，2022）。深入分析我国供给侧结构性改革的各个阶段，可以发现我国改革政策主要从调整结构入手，重点关注“减少无效供给”和“扩大有效供给”的加减运算，这与美国现代供给侧经济学存在很大不同。首先，我国供给侧结构性改革的主要着力点在于集中精力改善自身供给侧存在的结构性问题，而美国现代供给侧经济学主要政策目标则是瞄准大国博弈，增强自身国际竞争力。其次，我国供给侧结构性改革更关注扩大内需战略同深化供给侧结构性改革的有机结合，而美国现代供给侧经济学则更加强调供给端的作用，主张通过提高供给来推动经济增长。此外，中美双方在对外资本的态度上也存在差异。我国供给侧结构性改革注重通过放宽市场的准入条件、优化营商环境等举措吸引资本要素流入；美国现代供给侧经济学则借助全球最低税拦截资本要素外流，加速资本要素回流，以此来稳定就业并带动国内经济增长。
三是关注税收在两国供给侧改革中发挥的作用各不相同。通过分析现代供给侧经济学中的税收发展动向可以发现，美国税收改革思路类似一个由内到外的同心圆，核心部分是试图通过公平税从供给侧和需求侧同时发力来缓解劳动力供给不足和通货膨胀问题，中间部分是以税收优惠助力产业政策的落地继而推动技术创新，外圈则借由全球最低税开始关注大国博弈的相关问题。美国现代供给侧经济学中的税收政策依托于这三层同心圆，从内到外逐步延伸，最终瞄准大国博弈，成为增强美国国际竞争力的工具。相比之下，我国供给侧结构性改革聚焦于税制改革，通过调整增值税政策、扩大“六税两费”减免政策适用范围、改革个人所得税等方式降低市场主体税负，以缓解市场有效供给不足的问题。事实上，我国供给侧结构性改革的主要目的在于推动经济结构的优化与转型升级，解决低端产能过剩和有效供给不足之间的结构性问题，因此以减税降费为代表的供给侧结构性改革政策主要作用于企业端，通过优化要素配置和调整生产结构以提高供给体系质量和效率来推动经济增长（钟瑛，2022）。综上，相较于美国现代供给侧经济学，我国供给侧结构性改革中的税收政策是国家帮助企业减负纾困、稳定经济增长的重要措施，更侧重于缓解自身供给侧问题。
2023年11月，亚太经合组织（APEC）峰会将于美国旧金山召开，美国以“为所有人创造一个有弹性和可持续的未来”作为会议主题，将相互关联、创新和包容作为会议优先事项。此次会议重点关注供应链弹性、清洁能源和群体平等问题，这与现代供给侧经济学致力于减少不平等和环境破坏的理念高度契合。同时，中美双方近期成立经济领域工作组，其包括的“经济工作组”和“金融工作组”美方牵头部门皆是财政部副部长级官员。基于此，应深入研究美国财政部主要官员关于现代供给侧经济学的新理念，分析其在未来可能带来的影响，进而为更好应对外部风险挑战做好政策支撑。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第11期）
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王智烜，蔺涵婧，戴思佳.美国现代供给侧经济学下的税收发展动向[J].国际税收，2023（11）：31-36.
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