建设标准化“枫桥式”税务分局的实践策略——基于国家税务总局富平县税务局的调查

李威03

编者按

2023年11月6日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在人民大会堂亲切会见全国“枫桥式工作法”入选单位代表。国家税务总局富平县税务局党委书记、局长崔新平作为入选单位的税务系统代表参加了此次会见活动。
国家税务总局高度重视“枫桥式”税务所（分局、办税服务厅）建设，认真学习贯彻习近平总书记“要在社会基层治理中坚持和发展新时代‘枫桥经验’”的重要指示精神，把建设新时代“枫桥式”税务所（分局、办税服务厅）作为开展主题教育的重要抓手，深化拓展新时代“枫桥经验”在税务部门的实践运用，充分发挥税务所（分局、办税服务厅）在推进基层社会治理中的重要作用，着力提升基层税收治理体系和治理能力现代化水平，取得了积极成效。富平县税务局作为税务系统代表入选“枫桥式工作法”单位，就是实践成效的具体体现。
现推送《税务研究》2023年第11期刊发的有关富平县税务局建设标准化“枫桥式”税务分局的调查报告，以期为全国税务系统深入推进新时代“枫桥式”税务所（分局、办税服务厅）建设工作提供借鉴。

作者：
张永林（西北政法大学法治学院）
刘 玮（国家税务总局渭南市税务局）
崔新平（国家税务总局富平县税务局）

进入新时代，如何创新税收治理形式以主动融入社会治理现代化，成为摆在各级税务机关面前的时代课题。2023年是纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年。国家税务总局高度重视“枫桥式”税务机关建设，明确要求将建设新时代“枫桥式”税务所（分局、办税服务厅）作为推进税收现代化服务中国式现代化的基础性工程。近年来，全国多地税务机关纷纷以新时代“枫桥经验”为指导，开启了“枫桥式”税收治理品牌创建活动，创造性地将“枫桥经验”的治理元素同税费争议化解有机结合起来，为深入推进税收法治建设提供了新思路新方法。本文以国家税务总局富平县税务局打造标准化“枫桥式”税务分局为样本，立足其实践经验和治理依据的分析，结合实践特点着重探讨建设标准化“枫桥式”税务分局的路径方向，期冀为全国税务系统深入开展“枫桥式”税务分局标准化建设工作提供思路及借鉴。

一、建设标准化“枫桥式”税务分局的富平实践
国家税务总局富平县税务局以实现“矛盾不上交、服务不缺位、征纳更和谐”为目标，以开展标准化建设为契机，围绕征管服务标准化和矛盾纠纷化解两条主线，准确把握新时代“枫桥经验”的精神实质和丰富内涵，把新时代“枫桥经验”精髓要义与税收治理工作实际相结合，积极打造“枫桥式”税务分局标准化建设的“富平样板”，努力构建共建共享共治的基层税费治理新格局，形成了有特色有亮点、可复制可推广的先进经验。
（一）坚持和发展新时代“枫桥经验”，统筹谋划“枫桥式”税务分局标准化建设
为了把新时代“枫桥经验”坚持好、发展好，富平县税务局创造性地将坚持和发展新时代“枫桥经验”同税收治理标准化有机结合起来，提出了“枫桥式”税务分局标准化建设的工作思路，旨在将“枫桥经验”治理元素融入税收治理过程并促进其标准化。为了突出富平税收治理的地域文化特点，富平县税务局党委高度重视标准化“枫桥式”税务分局的文化内涵建设，在统筹谋划过程中不仅要求以办实事、解难题、优服务为抓手，将政治标准和政治要求贯穿税收治理的方方面面，而且要求深度挖掘当地的文化资源，明确其税收治理品牌标识。基于此，富平县税务局以“富税有为·治享太平”为品牌开展“枫桥式”税务分局标准化建设，旨在深度挖掘富平丰厚的红色资源，将标准化的理念和方法融入税费治理工作当中，广泛动员社会各方的智慧力量，切实促进基层税务分局与纳税人缴费人关系的和谐发展，实现税费风险精准研判、税费诉求精准回应、税费争议精准调解。
（二）明确“枫桥式”税务分局建设目标，探索“五治五化”融合治理路径
为提升基层税收治理效能，富平县税务局以新时代“枫桥经验”和标准化建设理论为指导，将推进社会治理现代化所强调的“政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑”的“五治融合”理念同正在开展的税收治理标准化工作有机结合起来，提出了“五治五化”的税收治理新模式。其一，将“政治引领”和推进基层党建标准化相结合，要求坚持把党的领导贯穿到税费争议防范和化解的全过程，充分发挥基层党组织和党员干部的先锋模范作用，实现党政推动与发动群众相统一，全心全意为群众办实事、解难题。其二，将“法治保障”和推进税务执法标准化相结合，要求将“枫桥经验”的法治要求体现在税务执法规范化实践当中，坚持运用法治思维和法治方式解决涉税争议，并且积极推进法治宣传，教育引导群众尊法、守法、用法。其三，将“德治教化”和推进纳税服务标准化相结合，要求围绕“精细化服务”的内涵，牢牢把握社会主义核心价值观，将“枫桥经验”的德治要求体现在税务机关为纳税人缴费人提供服务过程当中，在税务干部中涵养文明新风，弘扬道德模范精神。其四，将“自治强基”和推进税收征管标准化相结合，要求将“枫桥经验”的自治要求体现在税收征管业务质量闭环监管和引导税收共治网格力量参与税费争议调解的全过程，不仅提升税费服务质量控制质效，而且推动街道、社区、企业、涉税中介机构、广大人民群众参与基层税费治理。其五，将“智治支撑”和推进以数字税标准化相结合，要求将“枫桥经验”的“智治”方式广泛应用到智慧税务建设当中，充分运用大数据、云计算、移动互联网、人工智能等现代科技手段，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革。
（三）聚焦税收治理源头打造法治前沿阵地，推进“五个中心”规范化标准化
为加强税务部门法治阵地建设，富平县税务局紧紧围绕税费矛盾纠纷防范、排查和化解，统筹推进税收普法中心、争议事项收集识别中心、争议调解中心、法律咨询中心、智慧枫桥中心等“五个中心”规范化标准化。其中，税收普法中心以税务人员、纳税人缴费人、青少年、社会公众等为普法服务对象，采取集中讲解、外出流动宣传、情景课堂、沙龙座谈等不同方式，结合线上线下不同途径，丰富税收普法表现形式，增加纳税人缴费人接受度和传播度，增强普法宣传实效。争议事项收集识别中心聚焦“收集”和“识别”两大功能定位，通过排查、申请、转交等渠道收集、监控、记录、分析、派发各类税费争议矛盾事项，以更好服务纳税人缴费人。争议调解中心，一方面重视建强固定调解队伍，由办案实践、税费争议调解经验丰富的公职律师、业务骨干组建调解团队；另一方面充实流动调解力量，招募外部法律顾问、法律专业人才作为补充，增强社会调解力量，对纳税人缴费人及利害关系人提出的争议事项及时进行咨询解答、调解并出具相关意见。法律咨询中心积极为公民、法人和其他组织等提供公益性的法律咨询、援助等服务。智慧枫桥中心通过智能化、信息化、数据化的服务手段，实现矛盾申请在线受理，远程解决纳税人缴费人的税费争议或疑难问题，让纳税人足不出户就可以享受纳税缴费服务。
（四）健全完善矛盾纠纷调处化解机制，有力保障纳税人缴费人合法权益
为有效防范和化解税费争议，富平县税务局坚持系统思维，细化矛盾纠纷调处流程，健全完善排查预警机制、分级分类管理机制、联动联调机制、纠纷调解机制、事后回访机制等税费矛盾纠纷化解工作机制，为有力保障纳税人缴费人合法权益提供了有力的制度保障。其中，排查预警机制将预防税费争议产生作为核心任务，针对不动产交易、社会保险费缴纳等社会关注度较高、受众范围广的高风险税费业务建立风险指标，制定相应的调处方案，努力将风险化解在萌芽状态。分级分类管理机制要求将税费争议分级分类归口管理，将争议按照化解困难程度划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级三个等级，分别通过联动解决、团队解决、现场解决的思路予以化解。联动联调机制要求打造“分局＋县局＋市局”三级联动调解格局，建立“税务＋N”协作机制，明确税务机关与其他社会治理成员单位之间的“争议共管”事项，同时借助市局和地方高校的力量共同打造税费争议化解共同体。纠纷调解机制要求建立“前台受理＋调度岗衔接＋调解团队支撑”的服务模式，一般矛盾由税务分局通过电话、视频的调解方式现场解决，复杂矛盾由“金牌调解团队”集中解决。事后回访机制要求调解完成以后定期通过电话、网络、现场等形式跟踪回访，听取争议当事人对调解方式方法、处理结果等方面的意见建议，推动调解工作不断完善，形成闭环。
（五）健全完善360度全方位监督考核体系，切实提升基层税收治理能力和水平
富平县税务局在建设标准化“枫桥式”税务分局过程中，特别重视考核评估体系的税收治理意义。为了能够对建设工作进行全面、客观的评价，确保各项机制有序高效运转，富平县税务局本着坚持原则、实事求是、客观公正的考核原则，科学设置考核指标和分支，依托县税务局绩效考核机构，运用绩效管理原理和方法，采用按月考核、量化打分、绩效挂钩的方式，对各分局（所）、相关股室所承担的工作任务完成情况予以考核，并在考核之后强化考核结果运用，将其作为部门和个人评先评优的依据。在整个“枫桥式”税务分局标准化建设的考核评估体系中，共设置基础管理、运行机制、回访评价三个一级指标，并在其下设立二级指标，科学确定各个指标的考核权重。比如，在基础管理一级指标中，设置基层党建标准化、税收征管标准化、税务执法标准化、纳税服务标准化、税收治理数字化五个二级指标，考核权重各占6%。

二、建设标准化“枫桥式”税务分局的理论分析

富平县税务局建设标准化“枫桥式”税务分局的实践，不仅包含了对建设标准化税务机关重要性的认识，而且包含了对打造“枫桥式”税务分局基本思路的理解，“标准化”和“枫桥式”成为体现标准化“枫桥式”税务分局核心特征的两大基本要素。在基层社会治理坚持发展新时代“枫桥经验”的背景下，借鉴标准化治理理论和新时代“枫桥经验”理论创新税收治理工作，无论是对提升税务机关税收治理能力和税费服务水平，还是对有效防范化解税费矛盾纠纷，都具有重要的现实意义和深远的历史意义。
（一）践行新时代“枫桥经验”赋能税收治理能力
税收治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化在税收领域的具体体现，其重要标志是在税收治理过程中强化现代治理理念、采用现代治理手段，提升税收治理效能，提高社会满意度和税法遵从度，确保税收相关法律法规得到有效落实。新时代“枫桥经验”的核心精髓是强调依靠群众解决群众身边的问题，不仅要做到矛盾纠纷就地化解，实现“矛盾不上交”，而且要确保“平安不出事”和“服务不缺位”。这为各部门各行业各领域坚持和发展新时代“枫桥经验”提供了根本遵循。能否将“枫桥经验”融入基层社会治理各领域各方面，成为创新基层社会治理的关键一招。习近平总书记指出，要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进社会和谐稳定。党的二十大报告再次强调“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。因而，在建设标准化“枫桥式”税务分局的税收治理实践中，坚持和发展新时代“枫桥经验”是提高税收治理能力和水平的应有之义。
（二）应用标准化治理理论提高税费服务水平
坚持以人民为中心是我国国家治理体系的一大显著优势。税收治理工作坚持以人民为中心的发展思想，最核心的就是要将服务好纳税人缴费人作为税收治理中心任务。近年来，随着纳税人缴费人规模增加与需求升级，加上服务型政府理念逐渐深入人心，纳税人缴费人对税务机关服务环境、态度、方式等方面的要求也日益提高，迫切要求各级税务机关在提高税费服务水平方面及时作出转变，建立一套覆盖税收工作全岗位全过程的标准化服务体系。标准化概念源于科学管理理论体系，伴随着“社会管理”向“社会治理”理念转变，逐渐成为建设服务型政府的重要理论工具。有学者指出，标准化治理就是在社会治理过程中利用标准和标准体系实现多元主体共治、优化资源配置与提升治理效率的规范化治理。中共中央、国务院于2021年印发的《国家标准化发展纲要》不仅肯定了标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、引领性作用，而且强调要推动行政管理和社会治理标准化建设。对于“枫桥式”税务分局标准化建设而言，需要深刻认识标准化治理理论对于税务机关提高税收治理效能的重要意义，特别是在税费征管服务方面要能够有机融入标准化治理理论，通过统一规范各层级各环节的税费工作标准，保证纳税人缴费人的所有需求从提出到办结都有明确的制度依据和规范的工作流程，努力在高标准满足纳税人缴费人税费服务需求的过程中有效预防各类税费争议产生。
（三）借鉴矛盾纠纷源头治理理论防范化解税费争议
有效防范化解税费争议有利于夯实税收法治基础和提升税收法治水平。在长期税收治理实践中，行政复议和行政诉讼在税费争议解决方面发挥了重要作用，但是这两种手段都是纳税人缴费人寻求救济的途径，对于税务机关而言具有被动治理的特点，加上行政复议和行政诉讼对程序和证据的严格要求，难免对一些复杂性税费争议的实质性化解带来掣肘。推动矛盾纠纷源头治理是加强社会治理体系和治理能力建设的重要抓手，也为推动税费争议实质性化解提供了重要思路。加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，有利于最大限度减少诉讼增量，实现诉源治理的目标。我国高度重视社会矛盾纠纷多元化解，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》以及《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等一系列政策文件都将矛盾纠纷源头治理作为一项基本原则，要求合理配置各类矛盾纠纷化解的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。因此，建设标准化“枫桥式”税务分局推动税收治理现代化，应构建非诉讼和诉讼有机衔接、分层递进的税费矛盾纠纷解决体系，特别要重视发挥行政复议和行政诉讼以外的其他矛盾纠纷化解制度的税收治理价值，从源头防范化解税费争议。

三、建设标准化“枫桥式”税务分局的路径方向
建设标准化“枫桥式”税务分局是富平县税务局结合本地税收治理实践对新时代“枫桥经验”的创新发展，体现了基层税务机关对推进新时代基层税收治理现代化路径的系统思考。深入推进标准化“枫桥式”税务分局建设工作，必须正确看待加强税收治理与推进社会治理现代化的关系，准确把握“枫桥经验”的内在精髓，立足税收治理实际需求，科学合理地确定创建方法，在有效防范和化解税费争议过程中提高税收治理效能。
（一）正确看待加强税收治理与推进社会治理现代化的关系
税费争议通常发生在税务部门和纳税人缴费人之间，特别是伴随着纳税人缴费人权利意识不断增强，税费争议也呈现出多元化的特点。税费争议产生原因往往是多方面的。其一，税收法治建设仍需进一步加强。当今社会已经进入信息化、网络化时代，大量新兴产业蓬勃发展，但是在税收法治建设实践中，仍然存在着较为明显的法律供给不足、操作性不强、执行不严等现象。其二，扣缴义务人、纳税人缴费人对税费法律法规不了解。税费法律法规相关规定具有较强的专业性，虽然近年来各地税务机关通过各种形式开展了一系列税费普法活动，但是由于扣缴义务人、纳税人缴费人对税收法律规定仍了解得不深入，导致税法实施中存在一些问题。其三，税务机关及其工作人员服务理念仍需改进。虽然我国税收治理日益重视现代科技支撑，但是征管服务中有些环节设置较为烦琐，不能很好地方便纳税人缴费人，加之部分工作人员服务理念不强，从而引发争议。在税收治理实践中能否合法、及时、有效地处理好税费争议，充分保障纳税人缴费人合法权益，不仅事关税收法治建设水平，而且事关社会和谐稳定。因此，构建和谐的征纳关系，不仅是加强税收治理的职责所在，也是推进社会治理现代化的必然要求。
（二）准确把握“枫桥经验”之于标准化“枫桥式”税务分局的建设意义
系列“枫桥式”创建活动是“枫桥经验”向社会治理各领域应用和拓展的基本方式。建设标准化“枫桥式”税务分局，有必要从理论、制度、文化等方面准确把握“枫桥经验”的理论指导意义。
其一，理论层面。新时代“枫桥经验”既是马克思主义社会治理理论在新的历史条件下的创造性转化，也是中国共产党对国家和社会治理现代化的创新性发展，从理念、格局、模式、方法等方面为新时代加快推进基层社会治理现代化提供了重要理论借鉴。将新时代“枫桥经验”同税费争议化解有机结合起来，广泛应用于税收治理改革当中，对于创新税收治理、加快推进税收治理能力现代化具有重要的示范引领意义。
其二，制度层面。“枫桥经验”不仅重视发挥宪法、法律、法规、政策、规章等正式制度的基层社会治理作用，而且重视发挥价值信念、文化传统、风俗习惯、村规民约、市民公约、各类社团章程等非正式制度的基层社会治理作用，为正式制度和非正式制度设定了相应的调整空间。建设标准化“枫桥式”税务分局，不仅要看到正式制度对于规范税收治理活动的重要性，还要重视非正式制度在优化社会资源配置、协调社会主体行动、平衡利益冲突、修复社会关系、守护公平正义等方面的特殊功能，积极探索纳税信用观念和意识如何在税收治理中充分发挥作用。
其三，文化层面。相比于传统的管理手段，文化治理具有极强的社会感染力，提升文化治理能力的关键在于坚持以人民为中心，满足人民群众的精神文化需求。“枫桥经验”在防范和化解矛盾纠纷中不仅大力弘扬自由、平等、公正、民主、法治、文明、和谐等现代价值观念，而且注重从儒家伦理、和谐理念、孝义文化、乡贤文化等中华传统文化中挖掘、汲取营养成分，契合了文化治理的多元主体和多途径表达的特点，有力地推动了文化治理的现代化发展和转型。建设标准化“枫桥式”税务分局也是一种文化建设，因而要创造性地将“枫桥经验”所呈现出来的文化治理特点融入税收治理实践当中，从而使广大人民群众发自内心地认同并接受。
（三）立足实际明确标准化“枫桥式”税务分局功能定位
建设标准化“枫桥式”税务分局，就是要始终把保障纳税人缴费人的合法权益作为税收治理工作的中心，把税收治理工作重心聚焦到为纳税人缴费人提供优质的纳税服务上来，构建起共建共治共享的税收治理格局。基于“枫桥式”和“标准化”对于基层税收治理工作的理论引领，开展“枫桥式”税务分局标准化建设工作，应结合基层税务工作实际，从以下四个维度明确标准化“枫桥式”税务分局的功能定位。
其一，规范税务执法权力运行。在国家标准化战略实施背景下，标准化理论逐步向乡村振兴、新型城镇化、行政管理、社会治理、公共安全、基本公共服务等领域拓展，将标准化引入税收治理层面，成为标准化建设的重要组成部分。开展“枫桥式”税务分局标准化建设工作，核心是在国家治理现代化和税收治理精细化目标引领下，立足于国家税收管理制度，由税务机关、纳税主体和社会力量共同参与，将标准化原理和技术运用到税收治理领域的创新实践中，坚持运用法治思维和法治方式规范税务执法权力运行，加强税务执法行为监督，保障纳税人缴费人权利，营造良好的税收法治环境。
其二，推进纳税服务现代化。近年来，我国税务部门服务意识日益增强，对纳税服务的理解也朝着规范化、高效化、个性化、精细化等更深层次转变。建设标准化“枫桥式”税务分局，应当准确把握纳税服务现代化的总体目标，聚焦纳税人缴费人服务需求完善纳税服务体制机制，充分应用现代信息技术推动智慧税务建设，推进税收征管便利制度改革，促进纳税服务优化升级，提高纳税缴费便利化水平。还应持续在提升纳税服务水平上下功夫，切实解决税收征管和服务工作中存在的突出问题。自2014年以来，国家税务总局坚持“以纳税人为中心”的服务理念，在全国范围持续推行“便民办税春风行动”，契合了新时代“枫桥经验”服务不缺位的内涵。
其三，重视税费争议源头治理。利益关系是税费争议的核心内容。税收治理现代化水平不仅体现在纳税服务现代化方面，还体现在税费争议源头治理的能力和水平方面。“枫桥经验”在解决矛盾纠纷时重视发挥各级各类调解组织的积极作用，重视运用劝导和说服的方式。建设标准化“枫桥式”税务分局，应当重视调解制度和税费争议源头治理的有机衔接，建立覆盖整个税务系统的税费争议联动防范和调处机制，分级分类开展税务执法风险排查工作，让税费争议调解的触角延伸至广大税务分局，切实推进平安税务建设，努力把大多数税费争议化解在税务分局层面。
其四，构筑税收治理共治格局。税收治理是一项复杂的系统性工程，需要统筹协调好税务机关和各涉税涉费主体的力量。建设标准化“枫桥式”税务分局，要学习借鉴“枫桥经验”对社会治理的要求，强化以人民为中心的发展思想，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》所提出的“持续深化拓展税收共治格局”“加强部门协作”“加强社会协同”“强化税收司法保障”“强化国际税收合作”等要求，坚持从纳税人缴费人的需求出发凝聚多元税收治理主体的合力，构建起党委领导、税务负责、部门合作、社会协同和公众参与的税收共治新格局。
（四）科学合理确定标准化“枫桥式”税务分局创建方法
税收治理唯有建立在公平正义的制度基础上，方能有效促进经济社会健康可持续发展。标准化“枫桥式”税务分局建设意义最终体现在税收治理成效当中，科学的税收治理机制是实现税收治理现代化的前提。在“枫桥式”税务分局标准化建设中，创新税收治理机制关键是要将“枫桥经验”的治理路径创造性地转化为税收治理的路径。新时代“枫桥经验”强调在社会治理中实行“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持自治、法治、德治“三治融合”，坚持人防、物防、技防、心防“四防并举”，坚持共建共享。中央政法委在部署创建全国市域社会治理现代化试点合格城市过程中，进一步将“枫桥经验”所强调的“三治融合”理论拓展为政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”，并将其作为推进社会治理现代化的基本方式。以新时代“枫桥经验”和标准化理论为指导建设标准化“枫桥式”税务分局，要认真研究“枫桥经验”和社会治理“五治融合”方式同税收治理之间的内在逻辑关联，充分挖掘政治、法治、德治、自治、智治“五治”对于税收治理的积极意义，加强标准化“枫桥式”税务分局的理论体系研究和配套制度建设。具体而言，建设标准化“枫桥式”税务分局要坚持以人民为中心的发展思想，将政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑等治理方式和对应领域的标准化建设要求有机结合起来，加强标准化“枫桥式”税务分局的体系化建构和制度化推进。此外，在“枫桥式”税务分局标准化建设中，还要看到标准化建设所存在的局限性，不能因为过于强调标准化而忽略了税收治理本身应当具有的灵活性，要在加强税务分局标准化建设同时给基层税务工作留下足够的创新空间，鼓励税务分局积极发挥主观能动性，注重税收治理方面的案例分析和工作法总结。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）

欢迎按以下格式引用：
张永林，刘玮，崔新平.建设标准化“枫桥式”税务分局的实践策略：基于国家税务总局富平县税务局的调查[J].税务研究，2023（11）：29-35.


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