如何保障港口类PPP项目收益水平

税收杂志小助手

作者：程军 赵郁沣

港口类PPP项目对东道国具有全产业链的辐射效应和整体经济的战略带动效应。在这类项目中，或者说所有类型的投资项目中，首先需要论证的是经济可行性，也就是项目收益。所以，企业应将如何保障项目收益水平作为项目决策阶段的考量重点，作为贯穿在与东道国政府谈判，乃至项目执行全过程中的核心关注点。
保障收益水平的挑战
由于港口类PPP项目所提供的服务具有很强的公众属性，所以政府方一般情况下会对港口项目进行经营监管，对其建设规划、服务标准等作出最低要求，并对具体收费种类、价格和方式作出特殊要求。社会资本面临这样一个挑战：其必须在建设期、运营期为港口项目投入必要的资本，以确保运营水平达标，从而满足政府方对港口项目的建设规划/服务标准的最低要求；但是又不能利用港口项目的特许经营权对任何服务项目进行超额定价，以公众利益为代价快速收回投资成本。由此看来，要想提高项目的整体收益水平，社会资本方只能通过缩减资本支出和提高项目总营收两方面实现。
缩减资本支出的途径
缩减资本支出最简单的方式是与相关工程总包商和/或运维服务商锁定更优惠的服务价格。但是，中国投资人往往希望以投资带动工程，通过拿下项目的方式实现工程服务和/或运维服务的出口，所以这种方式似乎并不可取。
另一种缩减资本支出的方式是在不违反当地法律法规的前提下，在PPP合同的谈判过程中，与政府方协商，由政府方在港口项目的建设阶段提供财政支持，以补足社会资本方自有资金的缺口，共同撬动项目融资。但该等谈判存在一定难度，而且在政府方对此类公共项目的预算有限，或该港口项目基于地理等原因所能服务的公共受众有限的情况下更难以达成。
提高项目营收的方法
使用者付费的港口类PPP项目通常可以用如下公式预估项目总营收：项目总营收=[（服务单价×服务数量）（服务项目一）+（服务单价×服务数量）（服务项目二）……]×特许期限。也就是说，服务项目的种类越多，每项服务的服务单价和服务数量的乘积越高，特许期限越长，项目总营收就必然更高。由于服务单价取决于港口所在地法律法规的规定或者PPP合同中约定的收费上限，服务数量又受制于港口所提供服务的市场需求量，不受社会资本方控制，因此，项目总营收可主要从以下几个方面进行提高。
一、扩充港口项目的服务种类
社会资本方可以考虑在PPP合同的谈判过程中，要求政府方明确授权港口经营公司排他性地经营包括船舶服务、货物服务以及港口经营辅助性服务在内的全部种类服务项目，以扩大港口项目的收入面。当然，在获得明确授权后，社会资本方还可以争取政府允许其将部分服务项目进行外包，以实现经营的效率和收益最大化。
二、调整港口项目的收费上限
由于港口项目的运营周期很长，经营公司往往在项目的执行过程中面临如下风险。
1.融资关闭前项目融资贷款的利率浮动风险。就此，社会资本方可以考虑要求港口项目的收费标准上限根据融资关闭时所确定的贷款利率进行调整，从而将利率浮动风险传导给市场。
2.运营期内当地币收费的汇率波动风险。就此，社会资本方可以考虑要求港口项目的收费标准上限按年度根据港口项目收费的当地货币与硬货币（如美元和欧元等）间的兑换汇率的变动进行调整，从而使得港口经营公司可以在当地货币贬值时，收取更高的服务项目费用。
3.整个项目周期内资本支出的通货膨胀风险。就此，社会资本方可以考虑要求港口项目的收费标准上限按年度根据通胀的情况进行调整，保证实现项目财务模型中原定的内部收益率。当然，前述的收费上限根据汇率和通胀调整的机制及其具体公式，需要社会资本方的财务顾问进行专业的设计，尤其要考虑到所能适用汇兑标准和通胀指数及其相应的判定时间等问题。
三、确保港口项目的市场需求
1.确保项目的排他性。社会资本方可以考虑要求政府方在港口项目的特定区域范围/时间跨度内授予港口经营公司独家的项目经营权，从而避免市场竞争导致收益下降。
2.要求保证最低吞吐量。社会资本方可提前与航运公司或者其他需求单位签署业务合同锁定需求。另外，还可以要求在港口项目满足特定服务水平的前提下，由政府方保证港口项目的最低吞吐量，在港口的年实际吞吐量低于保证水平时，对差额部分相应的预计服务费用作出相应的补偿。
3.要求建设配套基础设施。在港口项目周边配套物流设施不齐备的情况下，社会资本方还可以考虑要求政府方保证在特定年限内完成如公路、铁路、物流集散中心等基础设施建设，从而避免由于周边配套物流设施的欠缺导致港口项目的服务需求量迟迟无法上涨。
四、延长港口项目的特许期限
项目特许期限的长短同样影响港口项目的整体盈利水平，社会资本方在PPP合同的谈判过程中，应特别注意特许期限的起算点、期间时长以及可以延长特许期限的事件。
1.考虑以商业运营日作为特许期限起算点。以往的项目中，不乏由于社会资本方在融资关闭或者建设环节所花费的时间过长，从而导致挤压能够产生现金流的运营期时限的案例。所以在不违反当地法律法规的前提下，特许期限的起算点设置在港口项目的首次商业运营日，是最安全的做法。
2.要求更长的特许期限。但是，项目国法律法规可能对港口类PPP项目的最长经营时间有明确的规定。如果要突破该等时间限制，PPP合同往往需要经过更高层级的批准手续以保证其效力。
3.争取更全面的具有延长特许期限效果的事件。延长特许期限效果的事件通常可以分为4类：政府方要求变更既定的项目建设规划、政府方违反包括PPP合同在内的项目文件的条款、应当由政府方承担风险的事件和不可抗力事件。
在政府方要求变更既定的项目建设规划，或者政府方违反包括PPP合同在内的项目文件条款的情形下，社会资本方要求延长特许期限合情合理。
应当由政府方承担风险的事件，就港口类PPP项目而言，至少应当包括土地相关风险。这是因为，港口项目通常由政府方划定、征收（如有）并提供项目用地，社会资本方并无很大的自主选择权。在该等情形下，政府方应当保证土地的权属、占有状态和技术上的适格性。如果是由于项目用地的法律权属、占有状态引起的纠纷，或者是技术上的适格问题影响项目执行，应当由政府方承担相应风险，并赋予社会资本方延长特许期限的权利。
不可抗力事件至少应当包括自然不可抗力事件和政治不可抗力事件两个类别。港口类PPP项目的运营容易受政治事件的影响，而政府方更有能力控制此类风险。由于发展程度和商务理念的不同，各国的政府方对于是否接受政治不可抗力事件的态度亦有区别，应事前进行了解。
（作者单位：北京市中伦律师事务所）