【特别关注】全球逃税报告呼吁征收亿万富豪最低税并建议最低公司税税率提高到25%

李威03

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来源：欧盟税收观察站
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
10月22日，欧盟税收观察站发布了一份题为《2024年全球逃税报告》的报告（以下简称“该报告”）称，考虑到世界各国政府迫切需要增加收入以解决财富不平等和气候变化等热点问题，建议对亿万富豪征收等于他们财富2%的全球最低税；同时，该报告指出了全球最低公司税存在三大“漏洞”并呼吁对跨国企业（MNE）更有力地实施全球最低税。此外，该报告还强调需要增加教育、医疗保健和基础设施等服务的资金。
该报告指出，在其主要发现中，离岸逃税在过去10年中有所减少。2013年，相当于世界GDP10%的资金保留在全球避税天堂。现在，这些财富中只有25%是未征税的。完全遏制离岸逃税存在障碍，例如“离岸金融机构的违规行为和银行信息自动交换的限制”；另一个主要发现与MNE的利润转移有关。根据该报告，约有1万亿美元被MNE转移到避税天堂，相当于它们在总部所在国以外获得利润的35%；此外，对MNE征收15%的全球最低公司税尚未产生预期影响，因为许多亿万富豪只需对其财富缴纳0%-0.5%的税就可以逃脱惩罚，他们通过将财富保留在空壳公司来逃避征税。
报告的结构
该报告包括5章主要内容，其具体结构如下：
摘要
1、全球逃税和国际税收竞争动态的6项主要新发现
2、协调全球化与税收正义的6项建议
引言
1、报告的目标
2、欧盟税收观察站：建立一个政府间气候变化专门委员会（IPCC）来征税
3、全球逃税的研究方法
4、报告的结构
5、为全球民主辩论作出贡献
第1章 全球离岸逃税趋势
1、全球离岸金融财富的演变
2、信息自动交换的影响
3、离岸房地产日益增长的重要性
第2章 全球公司利润转移的趋势
1、在避税天堂保留的利润达1万亿美元
2、全球利润转移的动态
3、我们可以从全球最低税中期待什么？
第3章 国际税收竞争的新形式
1、提高对高收入个人的优惠税收制度
2、新兴的全球公司补贴竞争
第4章 高净值个人的税收赤字
1、按社会经济组别划分的有效税率
2、为什么亿万富豪的税率往往比其他社会群体低？
第5章 征收MNE和富裕个人税收赤字的政策
1、建立在全球最低公司税的基础上：提高税率并堵塞漏洞
2、对超级富豪征收协调一致的全球最低财富税
3、规范税收竞争：对富有的非居民征税
4、在没有全球协议的情况下实施单边最低税
5、建立全球资产登记处
6、强化反滥用规则的实施
主要内容
该报告称，在过去10年中，各国政府已经发起了减少国际逃税的重大举措。这些努力包括创建一种长期以来被视为新乌托邦形式的国际合作，如自2017年起生效的自动、多边银行信息交换，2023年将有100多个国家实施；以及具有里程碑意义的MNE全球最低公司税国际协议，2021年10月8日由136个国家/辖区达成共识。然而，尽管这些进展很重要，但对这些新政策的效果却知之甚少。全球逃税是减少还是增加？是否有新的问题出现，如果有，它们是什么？在收入和财富不平等加剧、新冠疫情后公共债务高企以及应对气候变化和为医疗、教育和公共基础设施筹措资金所需大量政府收入的背景下，这些问题具有极其重要的意义。
得益于前所未有的国际研究合作和重大数据改进，该报告解决了以上这些问题。该报告由欧盟税收观察站的工作人员编写，该研究实验室成立于2021年，在国际税收问题上拥有独特的专长。该报告总结了世界各地100多名研究人员开展的工作，这些研究人员通常与税务机关合作。这项工作利用了过去10年政策举措所产生的MNE活动新数据（如国别报告）和家庭离岸财富新数据（来自银行信息自动交换）。该报告是对这一信息大爆炸进行评估的首次系统性尝试。
该报告明确指出，该报告并没有限于研究狭义欺诈行为中的逃税问题，也未涵盖所有形式的逃税。其研究聚焦的是过去10年来国际决策的重点问题，即全球化给MNE和高净值个人征税带来的挑战。该研究所关注的一些做法显然是非法的——比如不报告从离岸银行账户获取的收入；其他公司则处于避税和逃税之间的法律灰色地带，比如将利润转移到没有经济实质的空壳公司。而其他一些显然是合法的，例如移居国外以受益于旨在吸引富裕个人的特殊税收制度。然而，所有这些都允许从全球化中获益最多的经济行为者将税率降低到更低的水平，从而减少了政府收入，加剧了不平等。在所有情况下都涉及到全球化和现代税收制度的社会可持续性问题。
该报告发现了极具意义的积极演变，但也发现了挫折和仍然没有解决的重大问题。
1、富裕个人的离岸逃税行为已经减少。得益于银行信息的自动交换，该报告估计离岸逃税行为在过去10年里减少了大约3倍。这一成功表明，只要有政治意愿，打击逃税就能取得快速进展。
2、对MNE征收15%的全球最低公司税，在2021年被寄予厚望，但现在已被大幅削弱。最初预计全球公司税收入将增加近10%，但越来越多的“漏洞”使其预期收入可能减少2倍（相对于20%的综合最低税率，则可能减少3倍）。
3、逃税（包括在合法边界上的灰色地带逃税）在国内越来越多地发生。全球亿万富豪的有效税率只相当于他们财富的0%—0.5%，这是因为他们经常使用空壳公司来逃避所得税。迄今为止，还没有人认真尝试解决这种情况，这有可能损害现有税收制度的社会可持续性。
该报告提出了6项建议，以解决该报告所述的问题。主要的建议是对亿万富豪征收全球最低税，相当于他们财富的2%。该报告对该措施的收入潜力进行了初步估计，表明每年将筹集近2,500亿美元（来自不到3000人）。而强化对MNE征收全球最低税在不存在漏洞的情况下，每年将额外筹集2,500亿美元。为了解所涉及的规模，最近的研究估计，发展中国家每年需要5,000亿美元的额外公共收入来应对气候变化的挑战——因此，该报告提出的两项主要改革可以充分满足这些需求。所有建议，包括潜在的反对意见，都在第5章中作了详尽的阐述。
该报告传达的一个关键信息是，逃税不是一种自然规律，而是一种政策选择。作为相互联系的国家，可以选择让一切自主让它恶化的政策，也可以选择协调来遏制它。如果雄心勃勃的全球协议失败，那么也可以通过单边行动取得重大进展。
一、全球逃税和国际税收竞争动态的6项主要新发现
  
发现1：自动信息交换，一个真正的突破
得益于银行信息的自动交换，离岸逃税在不到10年时间里减少了约3倍。2013年之前，全球家庭在避税天堂拥有的金融财富相当于世界GDP的10%，其中大部分未向税务机关申报，属于高净值个人。如今，离岸家庭金融财富仍相当于世界GDP的10%，但只有约25%的财富逃税。违规行为的减少是一个重大成功，表明只要有政治意愿，就能在打击逃税方面取得快速进展
尽管取得了这些进展，但由于两个主要问题，一些离岸逃税现象仍然存在：首先，无论是由于离岸金融机构的违规行为还是由于银行信息自动交换设计的限制，拥有逃避报告的金融资产仍然是可能的。许多离岸金融机构适当地遵守了它们的要求，但其他金融机构可能达不到要求，因为它们担心失去客户基础，并且不会面临来自外国税务机关的实际威胁；其次，并非所有资产都在自动交换银行信息的范围之内。最近的研究强调了一些曾经在离岸银行隐藏金融资产的个人是如何利用这些漏洞，将持有的资产转移到非被涵盖资产上的，其中最重要的是房地产。
发现2：大量利润转移到避税天堂，到目前为止没有明显的政策效果
持续大量的利润被转移到避税天堂：2022年达1万亿美元。这相当于总部所在国以外的MNE确认的所有利润的35%。这种手段造成的公司税收入损失是巨大的，相当于全球公司税收入的近10%。美国的MNE对全球40%的利润转移负有责任，而欧洲大陆国家似乎受到这种逃避的影响最大。
尽管采取了雄心勃勃的政策举措，但利润转移几乎没有减弱的迹象。2015年，OECD发起了税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目，2017年，美国推出了减少美国MNE利润转移的措施（同时将其公司税税率从35%降至21%）。然而，在BEPS进程开始7年后，在美国法律实施5年后，全球利润转移似乎只发生了微小的变化。由于这种手段造成的全球税收收入损失似乎停滞在征收公司税的10%左右。这并不是说过去10年的政策举措没有效果：如果没有这些政策，则今天的利润转移可能会更高。
发现3：全球最低税已被大大削弱
截至目前，139个国家/辖区就对MNE利润实施15%的开创性全球最低公司税达成了共识。这是一个具有里程碑意义的进展：这是第一次有一项国际协议规定某些利润税可以降到什么程度。此前，政策制定者试图规范税基的定义，以解决各国利润定义的不一致性，改善利润在国际上的分配，但在税率这一税收政策的关键方面没有达成共识。然而，自2021年达成共识以来，全球最低公司税已因越来越多的“漏洞”而大大削弱（如下详述）。
发现4：对政府收入和不平等产生不利影响的新形式税收竞争正在出现
严重影响政府收入的新形式激烈税收竞争正在出现。在过去15年里，许多国家引入了优惠税收制度，以吸引被视为特别流动的特定社会经济群体。从单一国家角度来看，这一战略可以加强税收征收和促进国内活动。但在全球范围内，这些政策是负和的：一个国家吸引的纳税人在另一个国家减少了相同金额的税基，全球税收收入征收下降。由于特别制度主要针对富裕个人，因此降低了税收制度的累进性，加剧了不平等。每个受益人的节税很高，政府的财政成本也很高。
针对绿色能源生产商的持续补贴竞争可能会抵消全球最低公司税带来的收入增长。在中国国家援助增加和美国《通胀削减法案》的推动下，世界各国政府越来越多地向绿色能源生产商提供补贴。这种竞争比标准税收竞争（降低所有公司利润的税率）更可取，因为它有一个至关重要的正和方面：它有潜力加速向零碳全球经济的转型。但它也提出了一些与标准税收竞争相同的问题。它耗尽了政府收入，如果不同时采取平等措施，那么就有可能通过提高股东的税后利润来加剧不平等，而股东往往是收入分配的顶端。
发现5：全球亿万富豪受益于非常低的有效税率
与税务机关合作进行的开创性研究表明，全球亿万富豪的个人有效税率非常低，在其财富的0%—0.5%之间。个人所得税包括所有存在的个人所得税和财富税。在美国这样的国家，亿万富豪的有效税率似乎只接近0.5%，而在法国这样的国家，有效税率接近0%。当以收入的一部分表示时，考虑到各级政府缴纳的所有税款（包括公司税、消费税、工资税等），亿万富豪的有效税率似乎明显低于所有其他人口群体的有效税率。
亿万富豪倾向于低有效税率的一个关键原因是，在许多国家（尽管不是所有国家），他们可以利用个人财富控股公司来逃避所得税。在这些国家，使用控股公司可以让分配股息的上市公司的富裕所有者避免为这些股息纳税。这些控股公司处于避税和逃税之间的灰色地带。在某种程度上，它们是为了逃避所得税而设立的，可以合法地认为它们更接近于逃税。一些国家，如美国，不容忍这种做法，并自动将通过个人控股公司获得的股息征收所得税。
发现6：对亿万富豪征收全球最低税将筹集大笔资金
对亿万富豪征收相当于其财富2%的全球最低财富税将解决这一逃税问题，并从不到3,000人中产生近2,500亿美元的收入。该报告是第一次对这样的建议进行详细和量化，事实上，在没有亿万富豪目前缴纳税款的数据之前，很难做到这一点。受该建议影响的纳税人人数非常少，这些纳税人的税率（2%）仍然非常低，相比之下，自1995年以来，全球亿万富豪的财富平均每年增长7%（扣除通货膨胀）。即便如此，由于财富集中在分布的顶端，以及亿万富豪目前的低税率，收入潜力很大（如下表）。第5章详细讨论了该问题。

该表反映了对世界亿万富豪征收相当于其财富2%最低税的收入潜力估计。最低税计算为他们财富的2%，减去他们已经缴纳的个人所得税（所得税和任何财富税，如有）。例如，499位欧洲亿万富豪估计拥有24,180亿美元的财富，直接征收2%的财富税将产生24,180亿美元中的2%，即484亿美元。扣除他们目前缴纳的个人所得税（估计约等于60亿美元）后，2%的最低财富税收入相当于423亿美元。
二、协调全球化与税收公正的6项建议
  
该报告针对上述问题提出了6项建议。这些建议的共同主题是，它们侧重于减少MNE和富裕个人的税收赤字。税收赤字是这些行为者缴纳的税款与如果严格执行最低税他们将缴纳的税款之间的差额。减少MNE和富裕个人的税收赤字不仅可以产生大量的政府收入，而且有助于提高全球化的社会可持续性。这6项建议具体如下：
1、改革最低公司税的国际协议，实施25%的税率，并消除其中助长税收竞争的漏洞。
2、为全球亿万富豪们引入相当于他们财富2%的新全球最低税。
3、建立机制，对长期居住在一国并选择迁居到低税国家的富裕个人征税。
4、实施单边措施，征收MNE和亿万富豪的部分税收赤字，以防在这些问题上达成的全球协议失败。
5、争取建立全球资产登记处，以更好地打击逃税行为。
6、强化经济实质和反滥用规则的实施。
其中一些政策建立在现有国际框架的基础上，可以在短期或中期内实施；其他政策则从长远来实施。尽管15%的全球最低公司税有其局限性，但它表明，最低税率的国际协议——长期以来被认为是乌托邦式的——是有可能实现的。同样的方法可以很快适用于亿万富豪。该报告还考虑更具雄心和可能需要更多时间的备选方案，以及可以由各国单边实施但可能需要在国际协议中有所演变的备选方案。
该报告称，国际合作总是可取的，但真正的全球协议应该是终点，而不是起点。鉴于一些经济行为者对维持现状的兴趣，从一开始就坚持达成一致意见严重限制了可能性的范围。相反，最近的实践表明，单边行动（或主要国家集团的多边行动）如何能够为最终达成近乎全球协议铺平道路。单边行动，如果在经济上有充分的基础，可以加速而不是阻碍全球合作。该报告详细讨论了对高净值个人和MNE征税单边措施的实用性和收入潜力。该报告认为与广泛持有的观点相反，即使没有国际协调，雄心勃勃的措施也是可能的。
全球最低公司税存在三大“漏洞”削弱了其有效性
该报告称，根据支柱二全球最低公司税规则，最初预期的收入增长已经减少，因为谈判达成了一些让步，比如基于实质的所得排除（SBIE）、对税收抵免的慷慨处理及过渡UTPR安全港。
该报告承认了支柱二的重要性，作为双支柱的全球税收改革计划的一部分，在2021年10月8日，136个辖区在BEPS包容性框架中就支柱二达成了共识。但该报告称，自2021年达成共识（政治协议）以来，越来越多的“漏洞”大大削弱了全球最低公司税。
1、基于实质的所得排除(SBIE)是一个主要漏洞。SBIE从GloBE税基中排除了等于第一年有形资产价值8%和工资10%的所得金额。在GloBE实施10年后，该比率将降至5%。
该报告称，这些排除允许在低税国家有实际经济活动的公司在该国缴纳不到15%的税额，这样公司将有动力将生产转移到税率低于15%的辖区。特别令人担忧的是，全球最低公司税仍然允许与公司税逐底竞争（并且可能会加剧），因为它允许公司将有效税率保持在15%以下，只要它们在低税国家有足够的实际活动。这种对经济实质的排除为MNE将生产转移到低税国家提供了动力，反过来也为避税天堂提供了将税率保持在15%以下的动力。
2、另一个漏洞是支柱二对税收抵免的慷慨处理，这可能会将纳税人的ETR降至15%以下。该报告称，这是因为为了计算公司的有效税率（并评估其是否高于或低于15%），税收抵免不被视为支柱二规则中缴纳税款的减少。该报告指出，避税天堂将有动机向MNE提供税收抵免，而不是征收较低的总体税率，这可能会导致税收抵免方面的更多国际税收竞争。
3、过渡UTPR安全港也是一个问题。安全港将防止其他国家将其UTPR适用于在法定公司税税率至少为20%的辖区内拥有最终母公司的纳税人。安全港将适用于从2025年12月31日或之前开始到2026年12月30日之前结束的财年。
该报告称，这个“临时安全港”是为美国“量身定制”的，美国尚未批准支柱二，法定公司税税率为21%。该报告补充道，具体而言，至少在2026年之前，其他国家将不被允许征收美国MNE的国内税收赤字。
根据该报告，与没有排除的GloBE规则相比，SBIE在GloBE实施的第一年将减少近20%的税收。税收抵免的慷慨处理和过渡UTPR安全港将分别进一步减少约15%的税收。
该报告称，支柱二这三大 “漏洞”将导致该制度在2023年提高不到全球CIT收入的5%。相比之下，支柱二在2021年的设计，其综合ETR为15%，将提高全球CIT收入的9%。如果支柱二规则以20%的ETR为基础，则它们将提高全球CIT收入的16%。取消支柱二规则中的排除将在一年内增加20%—25%的收入，在10年内增加约10%。，如果在2023年实施15%的全球最低公司税规则和为期一年的SBIE，将产生2,200亿美元的收入。然而，如果没有这些排除，则这些规则将在全球筹集2,700亿美元收入。因此，该报告建议，各国应重新开放支柱二谈判，并取消规则中的SBIE排除，将ETR提高到至少25%。
OECD官员的回应
针对该报告的以上质疑，OECD秘书长Mathias Cormann和OECD税收政策与管理中心副主任Achim Pross都公开作出了回应，称全球税收协议SBIE等并非“漏洞”。
10月25日，Cormann在欧盟税收研讨会上发言时表示，多个国家达成共识的全球最低公司税的SBIE和安全港等并非“漏洞”。
Cormann在该研讨会上反驳了对该税的批评，称该计划包含了“经辖区达成共识的健全政策决定”。SBIE等政策将确保在活动发生地对利润征税。
据Cormann说，大约55个国家正在采取行动实施最低税，这为所有其他国家效仿提供了动力和规模。OECD正在制定一项行动计划，包括同行评审和与税务机关的对话，以帮助发展中国家实施最低税规则。而且在成功实施全球最低公司税后，将有理由简化多余的税收制度。
在同一次会议上，Pross也表示，支柱二全球最低税规则中SBIE不是“漏洞”，而是旨在减轻对有经济存在的低收入国家住房公司影响的规定。
Pross表示，BEPS包容性框架中近140个辖区认为，支柱二应根据公司在低税辖区纳税的实质成比例地具有不同的敏感性。包容性框架成员认为，如果它们要在支柱二中为公司提供工资和折旧回报，那么就应该有一些规则没有触及的财政空间。根据经验，有关工厂和机械的激励措施在低收入和发展中国家更为典型，而知识产权式的激励措施则在高收入国家更为普遍。
思迈特提醒
该报告总结了全球100多名研究人员的工作，研究了MNE、离岸财富的新数据，以及各国政府的政策举措如何影响这些数据，还分析了国际改革的影响，如对MNE征收全球最低公司税的国际协议和银行信息的自动国际交换等。
该报告的共同作者Gabriel Zucman表示，逃税、隐瞒财富、将利润转移到避税天堂不是自然规律，它们是政策选择或未能做出某些选择的结果。有必要评估在这一领域制定的政策后果，并调查还需要做些什么来提高我们税收制度的可持续性。从根本上说，需要一个征税机构——政府间气候变化专门委员会（IPCC），我们希望通过该首份同类报告为这一演变做出贡献。
GloBE规则中SBIE排除了GloBE税基中第一年有形资产价值的8%和工资总额的10%的所得，在GloBE实施10年后，这两个比率都将降至5%，然而，这些排除确实允许在低税辖区拥有经济实质的公司可能继续以低于15%的税率在该辖区纳税。而且需要特别提醒关注的是，非洲国家也一直建议提高全球最低公司税税率，就在10月11日，非洲开发银行（AFDB）发布的题为《国际税收改革对非洲自然资源收入调动的影响》的报告就建议对MNE征收18%或20%的最低税税率最为合适。

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1、《2022年度国际税收政策汇编》；
2、《2022年度国际税收案例汇编》；
3、《2022年度全球转让定价动态汇编》；
4、《2022年度全球税收协定动态汇编》；
5、《2022年度全球双支柱动态汇编》；
6、《非居民企业所得税政策汇编》；
7、《特别纳税调整新旧政策汇编》；
8、《中国CRS及情报交换相关税收政策汇编》；
9、《走出去企业税收政策法规汇编》。
END