中国“一带一路”能源投资现状、重要启示与相关建议

税收杂志小助手

作者：孙磊 廖原 杨林 白红春 佟刚

近年来，全球能源转型加速推进，中国也积极进行能源转型。能源合作是共建“一带一路”的重点领域。对“一带一路”沿线国家而言，能源转型既是风险也是机遇。一方面，煤电项目面临资产搁浅风险和金融风险。另一方面，中国对外援助逐渐进入“发展合作”阶段，可再生能源的海外发展逐步转向更为全面的产能合作。随着沿线各国开始减碳，海外退煤承诺加速东道国能源转型，释放更多海外市场潜力，为“一带一路”沿线国家带来了更多机遇。因此，需要深入分析“一带一路”能源投资现状以及风险机遇，为进一步推动“一带一路”绿色能源合作的落地提供经验和借鉴。
中国“一带一路”能源投资现状分析
一、“一带一路”能源投资现状和退煤概况
国际社会对于海外煤电项目的公共部门融资已经收紧阀门，大量金融机构也宣布退出煤炭投融资。在日益增长的政治和金融压力下，煤电将不可避免地从各国的电力组合中被挤出，可融资性越来越差。从国内外融资环境来看，未来煤电项目被叫停或取消的风险正持续增加，退出煤电融资已形成必然趋势。
随着加强应对气候变化的行动成为国际共识，“一带一路”沿线国家能源转型意愿也逐渐增强，对煤电项目的需求显著下降，开启了退煤进程。多个煤电投资国也相继宣布停止上马新的煤电项目，加快本国能源绿色转型。巴基斯坦、马来西亚、印度尼西亚、孟加拉国和斯里兰卡等27国已通过取消项目或政策承诺的方式不再新建煤电项目，大部分南亚和东南亚“一带一路”沿线国家煤电新增容量在2018和2019年后急剧下降。“一带一路”沿线国家还推出一系列支持性政策和激励措施致力于推动电力结构的清洁化，推动低碳和可再生能源发展。支持性政策包括可再生能源目标、出台上网电价政策（FIT）、自消费方案、竞争性招标（竞拍），激励措施包括税收优惠、优惠贷款、资本补贴和可交易的可再生能源证书等。其中，上网电价已逐步成为推动可再生电力发展的核心政策。
值得注意的是，中短期之内，经济发展仍然需要低成本的电源。目前各国尚未给出具体的退煤时间表或实现可再生能源发展远景目标的具体方案，退煤主体和退出机制有待进一步探索。对“一带一路”沿线国家而言，应针对各国自身实际情况设计退煤计划，确保能源供应安全平稳过渡。对于中国的海外投资者来说，应谨慎考虑投资方案方向，防范弃风弃光风险。
二、中国“一带一路”能源投资现状分析
近年来，中国海外能源投资高速增长，连续多年成为全球能源转型最大投资国。共建“一带一路”倡议提出以来，中国积极构建“一带一路”能源合作伙伴关系，推动“一带一路”能源合作取得了一系列重要进展。2013—2021年间，中国“一带一路”沿线国家能源领域投资总额累计达2700亿美元，呈现波动增长趋势。
1.地域分布
从投资的地域分布来看，“一带一路”能源投资投向基本集中在亚洲（约41%），其次是非洲（包括北非和撒哈拉以南非洲）和中东国家。累计投资额位列前十的国家为巴基斯坦、俄罗斯、印尼、阿拉伯、伊拉克、沙特阿拉伯、老挝、尼日利亚、越南和孟加拉国，合计占中国对“一带一路”沿线国家投资的51%。中资企业对“一带一路”可再生能源投资则主要投向欧洲、东亚及中东和北非国家，海外风电和光伏电站投资重点区域/国家包括南亚和东南亚（巴基斯坦、越南）、中亚（哈萨克斯坦）、非洲（南非）等。
2.投资主体
中国在“一带一路”能源投资的企业主体以国有企业为主。国有企业竞争优势较强，投资契合当地经济发展需要。共建“一带一路”倡议以来，包括中国电建、中石油、中国能建等在内的81家中国中央企业已承担项目超3400个，基本覆盖“一带一路”主要国家。民企和国企战术配合具有降低技术需求型并购阻力并获得充足资本金的优势。与传统电力项目相比，中国在“一带一路”国家可再生能源项目的投资主体更多元。疫情冲击下，民营企业作为“一带一路”参与主体的地位有所上升，整体实力不断壮大，已逐步成为中国“走出去”的主要力量，但目前民营企业海外投资融资难的问题亟待解决。
3. 投资方式
中国参与海外能源项目投资的主要形式包括股权投资、金融支持、工程总承包和设备出口等。
股权投资主要包括跨国并购、绿地投资，其中国有企业占据重要地位。2022年中资企业在“一带一路”沿线国家非金融类直接投资1410.5亿元人民币，同比增长7.7%，占同期总额的17.9%，较上年同期持平。中国在“一带一路”的能源投资已从传统上的以化石能源尤其油气资源并购为主，向以发电、油气和输电管网能源基础设施的绿地投资为主过渡。当前，中资企业在“一带一路”国家的可再生能源项目股权投资还处于早期阶段，有较大的发展潜力。
“一带一路”能源项目的金融支持主要来自银行、基金和融资辅助机构在内的中资金融。政策性银行提供半数以上的海外投资融资，扮演着非常重要的角色。以四大行为主的国有商业银行也为“一带一路”沿线各国项目提供了贷款。丝路基金专门为“一带一路”倡议发起设立，截至2020年底已累计签约以股权投资为主的各类项目47个，承诺投资金额178亿美元。中国信保作为融资辅助机构，提供海外投资担保和出口信用保险等服务。
对外承包工程是共建“一带一路”的重要抓手。2022年中资企业在“一带一路”沿线国家新签对外承包工程项目合同5514份，新签合同额8718.4亿元人民币，占同期中国对外承包工程新签合同额的51.2%。中国对外承包工程从规模扩张型向质量效益型转变，积极推进业务模式创新，不断探索转型升级的新路径。设备出口是中资企业投资可再生能源最常见的模式，电力设备“走出去”出口规模也不断扩大。
“一带一路”电力市场分析与启示
一、东道国可再生能源电力市场的变化
近年来，“一带一路”电力市场的电价机制商业化趋势明显。投资目的国逐渐转为中高收入、法律制度良好的东欧、中亚、拉美国家，从上述目的国获得国家电网长期标杆电价、国家财政补差电价的机会越来越少。然而，各国在实现碳中和目标、新增可再生能源装机的同时，多面临主权债务危机、全球经济衰退、补贴能力下降等实际问题。可以预见未来几年内，除中东以外的投资目的国将以有限的差价合同、商业售电、现货市场为主流。
电价的冰火两重天现象明显。随着技术升级，可再生能源的度电成本优势已显。根据知名投行Lazard数据，陆上风电（0.26—0.54美分）和大规模光伏（0.31—0.41美分）的度电成本已经低于了初始投资的煤电（0.65—1.59美分），甚至低于全部折旧后的煤电（0.41美分），数量有限、可投资级国家电网照付不议购电的可再生能源项目成为全球投资人争抢的“猎物”，该类项目电价被推向低价边缘。而另一方面，在允许私人发起的、低监管的、非国家电网招标的电力市场，商业化的销售电价在碳中和政策、绿色补贴、煤电退出预期、燃料价格上涨、现货电力市场价格预期高企等因素下显著上涨。以东欧现货销售、商业售电销售参考的匈牙利电力交易所现货价格指数为例，电价已经长期高于20欧分/kWh。
在特定的电力投资重点国家出现了明显的电费回收困难。例如，中国开发商在巴基斯坦、老挝投资的不少电力项目受经济实际发展、国别收支平衡、电价倒挂等影响，出现了暂时的电费回收困难。越南、乌克兰的电网支付和承受能力未能匹配激进的规划，导致弃电（越南）、电价重新谈判（乌克兰）的类违约事件发生，东道国的电力消纳和电价回收的实际问题值得关注。
二、对我国“一带一路”建设的启示
在全球可再生能源规模不断扩大，各国大规模提出减排承诺、碳中和目标背景下，境外可再生能源投资是时不再来的历史机遇，是全球性的碳中和目标与“一带一路”倡议的自然结合，窗口期可能只有3—5年。这场能源革命恰逢“一带一路”倡议进入工笔画时代、投建营时代、小而美时代，“一带一路”建设主体通过投资、出口介入这场能源革命的窗口期稍纵即逝、失不再来。
我国应积极推动“一带一路”可再生能源投资国际化。一是中国技术标准国际化，争取中国标准在可再生能源国际合作中的话语权，促进形成中国牵头的“一带一路”可再生能源国际合作的标准及规范指南互认体系建设。二是深入研究东道国接入和电网规划，发挥中国大型建设企业规划先行的优势，协助做好电网建设相关研究分析工作。三是加快促进风光设备的国际认证，实现风、光行业上游产业链核心技术的独立自主，做好“一带一路”不同市场的设备产品准入与宣传，使国内可再生能源行业认证制度接轨国际。
“遵循国际惯例”是落实共建“一带一路”高质量发展的最大挑战之一，尤其是ESG规则。国内投建营企业和国内融资机构应尽快研究、掌握国际ESG规则，关注可再生能源项目中的环境、社会、公司治理议题。对于中国投建营企业来说，应将国际ESG规则的处理流程嵌入公司治理和公司制度中。对于中国融资机构，应在现行审批、风险管理和信息披露制度中嵌入ESG的可选项，持续加强内部ESG能力建设。
我国应不断完善“一带一路”可再生能源投融资体系，妥善使用国内国际资源为“一带一路”服务。当前面临的主要问题是改革发展国内融资系统，优先支持可再生能源行业，同时融入国际融资领域，拓宽可再生能源海外融资渠道。国家政府、金融机构和企业应采取共同行动，本着“平等参与、利益共享、风险共担”的原则，建设透明、非歧视和可预见的融资环境，建设多元化融资体系，拓展出口卖方信贷、多边金融机构、离岸项目融资、并购贷款、发行绿色债券等多种融资方式。
对中国的投资者而言，应做到顺应带路项目的商业底色，“以企业为主体，以市场为导向，遵循国际惯例，债务可持续原则，健全多元化投融资体系”，推动共建“一带一路”高质量发展，进一步撬动私人资本参与“一带一路”的境外可再生能源投资。“走出去”中资企业应根据自身能力和发展水平，合理选择适合自身发展的产业链条和投资目的国家。此外，还应及时培育国际化的电力销售商和交易顾问，增强国际影响力。
中资企业“一带一路”可再生能源投资影响分析
一、外部能源投资环境影响
“一带一路”沿线国家可再生能源发展潜力巨大，但整体形势仍然复杂严峻，短期内依旧受到外部环境影响。“一带一路”国家面临经济下滑、货币贬值以及债务攀升的压力，海外新能源投资项目建设进度滞后，引发的金融市场波动等加剧项目短期风险的发生，项目建设进度受到影响，运营阶段的东道国支付能力显著下降。俄乌冲突冲击国际能源市场，使全球众多国家均面临不同程度的能源安全问题，促使石油和天然气价格飙升，大幅拉高电价，价格高位运行或将延续数年。此外，多数“一带一路”沿线国家的经济发展相对落后，金融市场稳定程度相对较低，大国博弈，地缘政治局势复杂化将对投资带来较大的政治风险和不确定性。
二、 中资企业可再生能源投资优势
随着全球环境保护意识的增强，“一带一路”沿线国家绿色投资机会增多，将为中资企业带来空前机遇。面对这一机遇，中资企业具备多方面的投资优势。
首先，近年来绿色投资顶层设计不断完善。中国制定了详细的绿色制度和标准，包括《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》等“一带一路”顶层政策文件，以及《“一带一路”绿色投资原则》《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》等相关政策，鼓励开展可再生能源合作和绿色投资，引导构建清洁低碳、安全高效的能源体系。
其次，中国可再生能源产业链不断完备，在全球市场占有重要地位，已成为名副其实的光伏产业大国，是世界上最大的太阳能、风能等清洁能源技术和产品的制造国，也是全球最大的可再生能源开发商，具有很强的市场竞争力。
此外，中国可再生能源设备出口和工程承包服务规模创历史新高。中国对外承包工程企业深耕国际市场多年，电力工程一直是中国对外承包工程的优势领域之一。随着可再生能源市场的不断壮大，中国对外承包工程企业应积极开拓境外可再生能源市场。
三、 可再生能源投资的风险和挑战
经过多年努力，中资企业在海外可再生能源投资、承包工程得到了很多政府和合作伙伴的认可和支持，但在对外投资的规模能力以及承包工程市场开拓方面仍有不足。
中资企业投融资能力与国际公司相比存在差距，制约了中资企业海外投资的发展速度与规模。对外承包工程企业存在一定程度的不当竞争，影响中国承包商整体利益和声誉。全球产业链缺乏有效协同，可再生能源电力项目建设工期延后和成本增高现象普遍。此外，多项研究指出，对于沿线国家来说，其自身财政资金难以满足发展可再生能源项目及产业所需的大量资金、技术和人才储备。如何在满足当地电力供给的同时，因地制宜地发展可再生能源，帮助其实现清洁电力的跨越式发展，是中国可再生能源投资和国际发展合作的重点。
政策建议
政府主体应加强政策指引，持续引导和支持企业保持定力、坚定信心，积极开拓海外可再生能源市场，提升国际竞争力；充分发挥政府部门的整合作用，加强国内产业链上下游资源整合，发挥互补优势；组织行业智库、金融机构和产业链上下游重点企业开展海外可再生能源合作及风险研究；建议境外投资、跨境担保、出口信贷融资的审批部门响应市场、优化流程。政府应加强顶层设计和政策支持，与东道国探索建立涵盖投建营和融资的全生命周期支持政策和保障机制，全方位高质量推动可再生能源国际合作走深走实。
目前，我国电力国企主要通过购买项目开发权或已投产电站的方式获取可再生能源项目，通过绿地开发和公开竞标获得的项目少，与国际一流投资商差距明显，建议我国开发商进一步发力绿地项目模式。此外，国际竞争对手日趋强大，未来可再生能源投资市场的竞争或将更加激烈。建议主动对标国际领先开发商，提升项目开发、投融资、管理水平，夯实投资能力、市场开发和投资研判分析能力。协同咨询机构对东道国的投资环境进行研究，制定风险应对措施，结合相关政策和可再生能源开发条件，完善相关制度和程序，优化企业内部投资决策体系。
针对对外承包工程企业，建议设计端企业规划先行，主动提高技术顾问能力，积累东道国资料，充分利用国家间的多双边能源协作、外交渠道，促进“一带一路”可再生能源投建营项目的对接与整合。总包商应提高精细化履约能力，坚守国际业务，对看准选对的项目敢于投资拉动总承包。建议设备供应端企业做好设备的技术研发、“一带一路”市场的设备认证与准入和产业链合规建设。此外，对外承包工程企业应加强协调，减少单打独斗、避免恶性竞争。
中资金融机构应结合可再生能源项目融资创新活跃、商业化、市场化程度高、“投资人主导”和“短平快”特点，加大融资和专项融资产品研发力度。加大对境外东道国绿证、碳税、碳补贴等各种政策工具的研究，出台ESG政策对金融定价、信用评级的细节规则。建议中资金融机构深入参与东道国项目规划，提供早期资金支持，嵌入中国思路，提升中国的影响力。此外，中资金融机构应加快模式创新，对现行融资及信保产品做出适应性调整。提升海外可再生能源项目融资的推进速度、灵活性和多样性，为中国企业“走出去”提供更有竞争力的金融服务。中资金融机构还应提升风险管控能力，与国际同业接轨，积极尝试“有限追索”或“无追索”项目融资模式。
（作者孙磊、廖原、杨林、白红春工作单位：中节能生态产品发展研究中心；佟刚工作单位：中国电建集团国际工程有限公司）