应对气候变化的税收挑战与政策建议——基于全球公共品融资的视角

李威03

作者：
何 杨（中央财经大学财政税务学院）
张 聪（中央财经大学财政税务学院）

当前，全球持续变暖、极端天气增多，应对气候变化的迫切性不断攀升。自十九世纪末科学家提出温室效应的概念以来，人类对气候变化的认识不断深化，在应对气候变化的国际合作上也经历了漫长而曲折的历程。
全球公共品除了具备一般公共品非竞争性、非排他性的特征，还惠及全球，能够使多个国家的人民受益且有利于代际公平。随着对全球公共品的研究越发深入，应对气候变化逐渐被认为是一项将全人类联系在一起的共同使命。研究普遍认为，在为应对气候变化这种全球公共品提供融资的机制中，碳税等价格型工具和碳排放权交易等市场型工具，比命令与控制型工具（如标准、配额和产品禁令）可能更加行之有效。价格型工具中税收政策的设计一直受到理论研究和政策实践领域的高度关注，出现了不同类型的燃油税、碳税、碳关税等实践。但是目前仅通过国内税收政策的方式，促使各国碳减排是否是一种最合理的方式？如果从全球公共品的角度认识气候变化，能否进行更加具有全球性和包容性的税收政策设计？这是本文想要探讨的问题。

一、从全球公共品角度理解气候变化
（一）应对气候变化具有明显的公共属性
公共品的供给是公共经济学的核心问题之一。Olson（1965）最早将公共品研究引入国际关系领域，并于1971年在《增进国际合作的激励》一文中正式提出了“国际公共品”的概念。Kaul 等（1999）全面系统地对全球公共品的概念进行了研究阐述，正式提出全球公共品是指这样一些公共品：“其受益范围，从国家看，不只是包含一个国家团体；从世代看，既包括当代，又包括未来数代，或者至少在不妨碍未来数代发展选择的情况下满足目前几代。”Kaul 等（2003）从“公共三角”的视角给出了更广泛的全球公共品的定义，认为全球公共品必须在消费、利益区分和决策方面表现出公共性。总体而言，全球公共品的共同标准如下：一是强公共性，以商品消费中的非竞争性和非排他性为标准；二是全球公共品的收益具有准普遍性。Stiglitz（1995）列举了包括国际经济稳定、国际安全、全球环境、国际人道主义援助和知识等五种全球公共品。Kaul 等（1999）将全球公共品分为三类：一是全球的自然物品，诸如臭氧层和气候稳定；二是人类生产的全球物品，包括科学与应用知识、原理以及文化遗产；三是全球政策，像和平、健康与金融稳定等。
温室气体排放带来的全球变暖，可能会导致酷热、干旱等极端天气，导致冰川融化、海平面上升，引致粮食、能源紧张。这些表明，气候稳定具有非竞争性和非排他性，不可能把一些人排除在外。同时，气候稳定的收益也具有典型的普遍性，惠及全球、全部人群和未来数代。
但是，各国在全球范围内提供公共品，除了主观意愿是否能够达成一致外，其经济实力能否保障公共品的提供也是重要影响因素之一。各国政府作为本国利益的维护者，首先追求的就是其付出的边际成本能否等于所获得的边际收益，一旦其收益无法弥补付出的成本，作为理性经济人，放弃公共品的提供也理所应当。而一个国家一旦放弃提供公共品，将会不断释放其负外部性，以致于削弱其他国家所作出的努力，进而影响其他国家继续提供公共品的意愿（Sandler，1992）。
因此，应对气候变化作为一种全球公共品，由于经济发展水平的差异，发达国家和发展中国家在合作中可能出现表露出的偏好与实际偏好不一致的现象。不同国家如果在应对气候变化中寻求“搭便车”，严重影响其融资，就会使得这一全球公共品供给出现严重的资金不足。这也是当前全球公共产品供给最大困境之一。
（二）应对气候变化的供给模式
全球公共品的提供不同于一国国内公共品的提供。全球公共品的提供模式，分为加总供给型、权重加总供给型、最低出资国决定供给型、出资逆序供给型和门槛供给型。应对气候变化属于典型的加总供给型，也就是全球公共品总量等于各国份额之和。在这种情况下，单个国家提供全球公共品的私人成本都会高于其私人收益，不供给全球公共品是占优策略，因此将导致“囚徒困境”。在这种情形下，需要建立有约束力的多边机制，确保这类全球公共品的供给，并在包容性框架下进行开放性谈判，通过重复博弈打破“囚徒困境”。
加总供给型全球公共品的融资需要各国共同履行供给责任，但是各国国情不尽相同，经济发展阶段、资源禀赋、地理位置等因素都将影响各国参与全球公共品提供的能力和意愿。如在气候治理的过程中，发达国家已经度过了“以牺牲环境为代价发展经济的阶段”，经济发展和技术水平达到一定高度，有能力在碳减排方面作出更大努力，而大多发展中国家仍面临着发展经济的重要任务，大规模地推行碳减排无疑会对国内经济造成较大冲击。尽管从《联合国气候变化框架公约》到《巴黎协定》，逐步建立了以“国家自主贡献”目标为主体的国际应对气候变化的机制安排，提出应该充分考虑各个国家，尤其是发达国家和发展中国家的差异，遵循共同但有区别的治理原则，但是在应对气候变化的资金中，仍然存在着发达国家承诺的气候资金难以到位、发展中国家能力缺乏等问题，制约了应对气候变化的行动进程。

二、应对全球气候变化的税收政策存在的问题与挑战

（一）气候变化的复杂性可能使税收政策设计陷入困境
1.征税范围。温室气体的构成较为复杂，《京都议定书》中规定控制的温室气体就有6种：二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化合物、全氟碳化合物、六氟化硫。二氧化碳虽然对全球升温的效果影响最大，但是其他温室气体的排放也不能忽视。从各国实践情况看，碳税仅是针对向大气排放二氧化碳而征收的一种环境税。一些国家已开始尝试针对甲烷征税，如新西兰提出从2025年开始将向本国农民的牛羊征收“打嗝税”，因为牛羊打嗝会产生大量的甲烷。但这样的税收政策普适性低，难以在全球大范围内推广。
除碳税之外，许多国家针对能源使用制定了一系列税收政策，如征收能源税、燃料税、资源税，或在消费税中增加电力、石油等能源税目，旨在降低能源浪费，提升能源使用效率。能源类税收政策是对能源消费本身征税，涵盖的温室气体种类更多，但碳减排作用十分有限，主要表现在两个方面：一是相比碳税政策，能源类税收政策的减排效果具有间接性，且覆盖面窄，难以有效实现温室气体控排；二是能源行业涉及国计民生，各个国家通常会在开征能源类税收的同时提供能源补贴，这大大降低了能源类税收政策的有效性。
2.税率水平。碳税是各国最为常用的碳减排工具之一。碳税设计的基本思想可追溯至阿瑟·庇古的庇古税理论，其核心是通过对碳排放的社会损失定价，使碳排放成本内部化，从而引导生产者和消费者减少碳排放。几乎所有生产者和消费者都存在碳排放行为，开征碳税的影响将十分广泛，可能会对经济产生严重的负面冲击。如此高成本的税种，政府尤其是发展中国家政府都不敢将税率定得过高，而较低的税率其实无法弥补碳排放的成本。因此，碳税税率的设计存在着两难困境。
从各国的碳税征收情况看，无论是道路交通部门还是非道路交通部门，碳税征收强度越高的国家，二氧化碳排放强度（二氧化碳排放量/GDP）越低。但从收入角度而言，越成功的碳税税收收入越少，至少要不断下降才能表明碳税起到了降低碳排放的效果。较为成功的英国的气候变化税自2018年以来收入持续下降，2021年下降至2018年气候变化税收入的47.6%。既然无法有效筹集收入，作为一个税种，各国如果仅仅为了本国的财政目标可能缺乏开征的动力，而为了全球公共品提供的目标，又难以衡量本国碳减排的成本和全球碳减排的收益之间的关系。
（二）税收政策工具和其他政策工具协调比较困难
碳减排政策设计是一个系统性工程，应充分考虑不同碳减排政策的整体协调，有效降低碳减排政策实行过程中可能产生的摩擦，提升碳减排效率，否则将可能导致碳减排进程缓慢，甚至对经济发展产生严重的负面冲击。
1.碳税和碳排放权交易可以并行，但可能会产生双重征管和相互抵消的问题。2013年以来，我国陆续启动了北京、上海、天津等碳排放权交易试点，并于2021年7月16日针对电力行业启动全国碳排放权交易体系。贾晓薇 等（2021）的研究表明，碳税和碳排放权交易两种政策工具具有优势互补的作用，因此，我国有必要进一步开征碳税，以充分发挥碳减排政策的作用。但在实际运行过程中，碳税和碳排放权交易两种政策工具不协调可能会导致政策效果大打折扣，主要表现在两个方面。一是同时实行碳税和碳排放权交易可能会产生双重征管问题。例如：当碳排放企业已经被纳入碳排放权交易制度予以调控，若再被确定为碳税纳税人，将产生双重征管问题；而当碳税纳税人是碳排放权交易制度覆盖之外的企业，则碳税覆盖范围可能过于宽泛，导致税收征管成本提高（丁丁 等，2020）。二是在价格机制的作用上，碳税和碳排放权交易的效果可能会抵消。例如，碳税提高了碳价格，但是碳排放权交易可能会降低碳价格，造成碳价格的波动。有研究提出，设置碳排放权交易的价格下限，排放者必须支付相应的碳交易价格，除此之外，排放者还必须为每吨排放的碳支付额外税款，这种方式能弥补碳排放权交易中可能出现的碳价格偏低问题（许文，2021）。但是这种方式又有可能出现对同一企业过度调控的问题。
2.金融系统风险会制约税收政策的有效推进。2021年，我国发布了实现“双碳”目标的两个顶层设计文件《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前实现碳达峰行动方案》，作为“1+N”政策体系中的“1”指导各项碳减排政策的行动指南。而财税与金融政策的协调联动构成了“1+N”政策体系的重要组成部分。但在实际运行过程中，财税与金融政策的不协调可能会制约碳减排政策的持续和有效推进。一是伴随着经济社会转型，实现“双碳”目标需要大量的资金投入作为保障，但是投资风险、市场发展程度、融资效率等因素限制了金融资源在低碳领域的有效供给。二是税收政策可能会导致能源及相关产品的相对价格波动，进而可能会干扰金融系统的稳定性（王博 等，2020），在一定程度上制约碳减排税收政策的落实。
（三）应对全球气候变化税收政策的国际协调困难重重
1.单边碳减排税收政策可能会加剧国际摩擦。近年来，欧盟倡导征收碳边境调节税（又称“碳关税”），引发了国际社会的广泛讨论。2022年6月22日，欧洲议会通过了碳关税的提案，拟定将于2026年1月正式开始实施。碳关税是在进口环节依据特定进口产品二氧化碳含量收取的“碳价格”，其直接目的是解决因国内碳价格持续上升导致的碳泄漏问题，提升国内产品在国际市场上的竞争力（高萍 等，2022；张晓云 等，2022）。但征收碳关税可能会提升出口产品至征收碳关税国家或地区的成本，形成新的贸易壁垒。从全球价值链的视角看，发展中国家主要分布在价值链底端，能源依赖度高，征收碳关税将会对发展中国家造成较大冲击。以我国为例，欧盟碳关税在初始阶段集中于水泥、钢铁、铝、化肥、电力等五个行业，2017年7月14日，欧盟委员会进一步将有机化学品、塑料、氢和氨纳入征税范围。除电力行业外，欧盟碳关税涉及的其他征税对象均将对我国出口产品产生不同程度的影响，特别是钢铁、有机化学品和塑料。从长远看，随着欧盟碳关税覆盖范围的扩大以及更多发达国家开征碳关税，将会对发展中国家的对外贸易造成越来越大的挑战。
2.缺乏应对全球气候变化的国际协调机制。对于全球公共品的决策，由于国际上不存在与各国政府等同的机构，以迫使行动者作出贡献，全球公共品的国际合作大多出于自愿，因此决策必须确保公平，即能够改善所有人的生活状况。主权国家处在一大批国际制度与国际组织的交叉点上，这些制度与组织的建立旨在对各个领域内的跨国行动进行管理，并对集体面临的政策问题进行处理。而发展中国家在多边谈判中通常处于劣势，导致所达成的协议或所建立的机制未能充分体现发展中国家的意愿。例如，中国气候变化事务特使谢振华在《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会上指出，发达国家向发展中国家承诺的每年至少1 000亿美元的气候资金，迄今只落实到每年七八百亿美元，向发展中国家提供技术支持、提高能力建设等也没有得到落实。这严重制约了全球应对气候变化的进程。

三、基于全球公共品视角应对气候变化的税收政策创新
面对应对气候变化这一全球性问题，税收政策的设计应该跳出国内公共品的限制，着眼于全球公共品的视角，通过尽可能不影响发展的方式实现生产方式、生活方式和消费模式的转型。为了应对全球金融资本流动带来的收入和财富分配不平等的挑战，皮凯蒂在《21世纪资本论》一书中提出了通过征收全球资本税的方式构建适用于全球的税收制度安排。面对人工智能的发展可能带来大量的“机器替代人”，有研究大胆地提出了各种流转税或所得税的解决方案，或是政府向公民支付全民普遍基本收入费用，以便在由于劳动力机械化、工作岗位更少的世界中，公民可以满足基本生活需求（Brynjolfsson 等，2014）。这些基于全球公共品视角的税收提案，有的虽然仍然处于畅想阶段，但是却为未来的政策设计提供了思路。基于此，本文提出如下想法。
（一）加强全球层面的碳定价机制建设
第一，充分运用税收工具的碳定价机制。税收能够在促进低碳发展中释放强烈的碳价格信号，但是鉴于现行碳税制度的困境，可以考虑基于附加税原理进行“气候附加税”的设计。“气候附加税”的纳税人是碳排放超过一定范围的企业，税基等于所得税的税基，税率可以按照碳排放规模实施累进税率。这样相比现有碳税计算更加简便，也体现了量能课税的精神，符合全球公共品的融资原则。
第二，丰富企业所得税和个人所得税税收优惠的碳减排激励。相对于庇古税的负向惩罚，可以将正向激励引入到税制设计中。无论企业还是个人的碳减排成效都可以折算为应纳税额的抵免额，例如企业减排二氧化碳等所有温室气体量都可以按照一定公式折算为企业所得税抵免额，个人的绿色化行动也可以折算为个人所得税抵免额。这一方面可以激励企业和个人积极主动地参与到应对气候变化的行动当中，另一方面可以降低企业税收负担，降低碳减排政策对经济社会的负面冲击。
第三，现有的各国碳税、碳关税、碳排放权交易等碳定价机制相关的收入，可以考虑提取一定比例作为全球碳减排的共同基金。对于共同基金作出贡献的国家可以分享一部分收入用作碳减排的目的，这有利于鼓励更多国家逐步引入碳定价机制。同时，共同基金也应该更多支持碳减排资金缺口较大的国家，并根据碳减排效果动态调整资金配置。
（二）充分挖掘应对全球气候变化的国际合作潜力
第一，以多边碳减排税收政策取代单边碳减排税收政策。应对气候变化是世界各国面临的共同挑战，单边税收政策可能会加剧气候治理的摩擦，严重损害其他国家的利益诉求。如欧盟征收的碳关税形成了欧盟与大多发展中国家的贸易壁垒，这对其他国家向欧盟的出口贸易产生了严重的负面冲击，可能会导致碳排放在全球范围内进行转移。因此，以多边碳减排税收政策取代单边税收政策将是应对全球气候变化的必经之路。
第二，充分发挥联合国等国际组织的协调作用。“全球政府”的缺失使得应对全球气候变化的国际合作进程缓慢，应充分发挥联合国等国际组织在应对全球气候变化过程中的作用，协调各国利益与碳减排责任。坚持《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》，遵守“共同但有区别的责任”基本原则。在气候治理的过程中，发达国家已经度过了“以牺牲环境为代价发展经济的阶段”，经济发展和技术水平达到一定高度，有能力且理应在碳减排方面作出更大努力，而大多发展中国家仍面临着发展经济的重要任务，大规模地推行碳减排无疑会对国内经济造成较大冲击，但同样应适度承担碳减排责任。
第三，注重发展中国家税收征管能力建设。无论什么样的税收政策，征管能力达不到也只是空中楼阁。提高征管能力能够增加发展中国家用于碳减排的资金，提高发展中国家积极履行碳减排责任的自主性，而非受其他国家政策的胁迫。我国通过“一带一路”倡议等为发展中国家征管能力提升作出了努力，这些经验应该通过全球公共品提供的多边机制予以更多地推广，使得更多的发展中国家在应对气候变化的全球化合作中实现合作共赢的目标。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第10期。）

欢迎按以下格式引用：
何杨，张聪.应对气候变化的税收挑战与政策建议：基于全球公共品融资的视角[J].税务研究，2023（10）：89-93.


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