如何搞好城中村改造工作？

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7月21日国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“意见”），会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

《意见》中对于城中村改造具体怎么做，提出几点要求：

一要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。

二要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。

三要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

我们以北京和广州这两个超大城市的城中村改造实践入手，具体地探讨一下城中村究竟是什么，如何才能改造好城中村。

一、城中村是如何产生的？

城中村改造在既往的城市化建设中并非新鲜概念，北上广深等超大城市，在既往多有实践。

之所以中国很多城市会形成城中村，是因为城市扩张中政府为了降低成本，往往只征收农村的农地，而绕过村民宅基地，因为前者征地成本很低，后者拆迁成本很高。那些被征的农地就直接转为国有土地，而未被征收的村民宅基地就变成了城中村，其所有权仍然属于集体土地。

在中国，除深圳以外的各个大城市都是如此。深圳之所以是一个例外，是因为1992年、2004年分别进行的深圳特区内、外农村城市化改革，造成了位于城市建成区的农村集体土地所有权的名义“国有”。但实际上，这些土地仍然由村集体“占有”和使用，结果是城市规划仍然难以管控这些“城中村”。

“棚改”针对的是国有土地上的老旧居住区，主要是指改造那些在城市规划区集中连片简易结构房屋较多、房屋密度大、基础设施简陋、房屋年限长、功能不全、安全隐患突出的片区。它属于城市国有土地上的老旧小区更新改造的一种。目前在中国，某个老旧小区片区要想被纳入棚改，政府必须先界定是为了公共利益需要。以深圳为例，主要适用对象为老旧住宅区项目，需要满足使用年限20年以上，且满足“存在住房质量、消防等安全隐患”“使用功能不齐全”“配套设施不完善”这三个条件之一，以及使用年限虽不足20年但按照《危险房屋鉴定标准》鉴定危房等级为D级的住宅区，才可以适用棚户区改造政策。

需要强调一点，棚改与其他类老旧小区拆除重建式改造的差别，在于一旦满足“棚户区”条件后，若出现极少数被征收户与房屋征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议等情形，又在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，就可以由政府依法申请法院强制执行。一般老旧小区的拆除重建式改造，则需要所有业主都同意之后，才能进行，因此，比较容易被个别“钉子户”要价过高导致拆迁难以推动。

无论是城中村还是老旧小区改造，最大的麻烦就是少数钉子户要价过高带来的“钉子户困局”，少数人为了私利阻碍了大多数人利益的改善。

二、城中村改造面临的难题

正是由于城中村存在的问题很多，所以在这些城中村的改造中，也面临着很多现实难题。

1. 周期长，存在政策变化导致原先规划受影响的情况

上海用10年分三步走，并将城中村改造作为最后一环；广州规划到2035年的城中村改造计划，都可以看出城中村改造的推进节奏较稳，周期较长。具体到实践中，上海典型的城市村改造案例“蟠龙天地”，从2014年项目启动到2021年销售型物业入市，再到2023年商业物业开业，项目改造周期长达10年。
在漫长的推进过程中，存在政策变化导致原先规划受影响的情况。上海徐泾老集镇项目的实施主体前期虽然于2016年介入了规划调整，争取了更多住宅面积，但后续出台的政策打乱了前期测算方案，包括2017年上海针对宅地招拍挂出台了住宅15% 自持政策，2017年《上海市城市更新规划土地实施细则》规定商办自持比例，商业不低于80%，办公不低于40%，2021年实施土地集中出让，影响了土地出让节奏，这一系列政策变动都影响了项目开发资金的平衡。

2. 投入大，资金来源以市场为主

资金端的支持不同于过去政府和央行主导，本轮城中村改造以地方政府与民间资金合作进行，明确指出要以市场为主。这就决定了本轮城中村改造的资金要求存在更严格的要求，与“成熟一个推进一个”的稳健步调相呼应。
上海城中村改造采用的是一二级联动开发方式，涉及到巨额的前期资金投入和后期土地出让金返还。例如瑞安房地产团队就在蟠龙天地项目动迁安置资金准备上，预留了40亿的预算，以充足的资金量应对突发情况。

3. 利益主体复杂，需平衡多方诉求

城中村改造难以避免拆迁问题，尤其是拆除重建类的改造项目，涉及面广，利益、权责关系复杂，期望超额补偿的少数钉子户会影响拆迁进度，还有的项目中，村民原有的持续性收益受到影响，因此村民对改造后的持有型物业收益有所要求。比如上海市真如红旗村改造项目，涉及9家大型市场、70家印刷厂、207个冷库、1200多家经营户的动迁。改造前村民每年能通过村集体分红得到收益，部分村民还有经营性收益和自建房的租金收益。因此，在拆迁补偿阶段，也需要考虑到满足这部分持续收益的诉求。

4. 自持比重较大，资金和运营能力要求高

2021年住建部就已发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，强调不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。住房租金年度涨幅不超过5%。

部分城中村改造项目中存在大体量自持办公、商业指标，甚至还需要负责公共服务设施等建设配套工程的后续运营成本，进一步增加了投入。

政策认定上有一些刚性指标要求导致一些实际脏乱差的城中村不能被认定为城中村改造项目。比如上海城中村认定需满足集体用地比例超过70%，深圳对于拆建类城市更新也有合法用地比例需超过60%的要求。

5. 限制条件较多，部分有历史风貌保护要求

广州、深圳都提出要统筹推进城中村改造和保障性住房的筹集工作，广州还强调与产业转型相结合，大部分城市强调不搞大拆大建。深圳住建局在2023年2月发布的《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》便提出了对城中村进行品质化改造并转化为保障性住房的策略，计划在2023年通过城中村规模化品质化改造提升，筹集保障性住房5.2万套（间）。以上海为例，历年政策演变中，可以看出更加强调城市历史风貌和历史建筑的保护保留，未来，风貌保护政策在控制报批、限定拆除比例等方面将更加严格。这对实施主体的经验、资金、运营实力等能力提出了更高的要求。在蟠龙天地的实践中，因涉及文保及风貌保护，需满足部分特殊规划要求，包括风貌保护区不得大面积开挖地下空间，因此只能设计外部停车场，一定程度上影响了动线组织；为保护现有的肌理，根据风貌保护要求道路拓宽需小于8米，但8米的道路难以通过交管部门的审核。

三、如何做好城中村改造工作？

我们了解了城中村的问题所在，那么具体应该怎么做、怎么改？客观上来讲，每个城市有每个城市的特点，但是既往超大城市的一些实践经验，可以给未来二十多个特大超大城市的城中村改造工作提供一些经验借鉴，我们以北京和广州两个超大城市的实践为基础，来做一个剖析，也可以让地方政府和参与投资的企业，更好地理解国务院文件中的提法。

北京城中村改造的实践经验：

2008年12月30日北京市委公布《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，拉开了解决城乡结合部问题的序幕。《意见》提出：要加快城乡结合部地区改革发展步伐，要积极推进城乡结合部综合配套改革试验；要进一步加快城乡结合部管理体制改革。2010年北京进入了全面建设现代化国际大都市的新阶段，继绿化隔离地区建设和奥运环境整治后，经过海淀区北坞村和朝阳区大望京村城乡一体化试点，北京市委市政府以50个重点村城市化工程为标志全面推进城乡结合部建设工作，同时推进其他“城中村”建设治理。

北京为城乡结合部的改造，在顶层设计和实践层面都做了总体的安排，总结下来就是“城乡统筹，一村一策”。

具体操作上，针对“城中村”治理和新城建设中的涉农问题，则实行“一村（乡）一策”，制定完善相关旧村改造政策，探索集体土地利用、拆迁安置补偿新模式等，根据各村具体情况、与市区距离远近和土地价格等来制定不同的安置补偿办法。

具体体现在几个方面：

一是规划方案不同。根据各村剩余的建设用地规模和周边城市发展情况，适度调整规划，使得规划方案能够满足村居改建上楼、预留村集体产业用地的需要，并规划部分开发性土地用于平衡拆迁和建设成本。规划的过程中，对于部分土地指标不足的村庄，由市区统筹补充了部分建设用地指标，以保证项目的平衡。

二是产业方向不同。各村周边的发展情况不同，因此也因地制宜地制定了不同的产业方案，有的发展公租房，与周边产业园区的居住需求相匹配，有的则建设酒店、商业等服务配套项目，解决周边的服务配套不足问题。

三是强化政府协调管理和监督。由于城中村的各种问题错综复杂，往往一个问题要涉及很多部门，因此市区两级成立城乡结合部建设领导小组及其办公室，加强重点村建设组织领导，并在解决共性难题的基础上，推广基层工作经验。

四是加快项目审批。重点村建设项目全部纳入“绿色审批通道”，发改、规划、国土、住建等部门创新机制，优化流程，加快审批。市政府授权市发改委直接核准50个重点村建设规模限额以上项目，市发改委最大限度将原有重点村建设立项核准权和招投标核准权下放给相关区政府，深化了立项审批制度改革。

五是国有投资平台主导投资工作。由于城中村改造的复杂性，这一轮的城乡结合部建设工作，各村的征拆和建设主要由各区的国有投资企业承担投融资责任，以确保各村改造工作不会半途而废，保障村民权益。

经过数年努力，北京城乡结合部重点村的改造工作成效显著。一是城乡结合部的人口资源环境矛盾，得到了极大的改善。二是建立了“调、拆、建、转、管”一系列完善的工作机制。三是最初制定的保障村集体和村民的发展权益，同时促进城市服务配套升级的一些目标，总体上都得到了实现。

北京的城乡结合部旧村改造工作还在持续进行中，后续朝阳六乡、顺义等地区的改造工作，进一步与集体土地创新利用等政策创新相结合，这些地区的特点与中心城区的村庄不同，各种在村镇用地上建设的工业大院升级改造也纳入了城中村改造工作的重点内容。

广州城中村改造的实践经验：

广州作为华南地区的核心城市，也是超大城市，城中村改造的工作更为复杂，广州的城中村有特大超大城市城中村的一般特点，流动人口聚集，基础设施配套落后，私搭乱建现象普遍，城乡管理并存交错。

此外，广州也有自己的特点，相较于北京地区，广州的村级经济组织经济实力更强，过去城中村改造过程中，较为普遍地采取了引入开发商投资建设的路径，因此，广州的旧村改造中，引入社会企业参与投资改造的比重更大。

2009年，广州正式拉开“三旧”改造大幕。在56号文《关于加快推进“三旧”改造工作意见》等政策推动下，产生了诸多创新性的实践项目，如琶洲村改造，是第一个完全交由开发商运作的城中村改造，整体打包出让融资，集体土地全部转为国有土地；林和村改造，是第一个村企合作的城中村改造，村集体与企业共享土地增值和运营收益。

历经6年左右的城市更新工作积累，2015年，广州出台《广州市城市更新办法》及三个配套文件，形成“1+3”更新系统性政策，进入系统性更新阶段，以成片连片，整体统筹，系统性谋划为工作思路，有序推进城市更新。2023年《广州2023年城市更新项目年度计划》出炉，涉及旧村庄改造项目127个，后续又发布了《广州2023年城市更新项目年度计划（第二批）》，新增37个旧村庄项目。

广州市住房和城乡建设局党组书记、局长王宏伟在接受专访，谈及广州新一轮城市更新的“粤改经验”时指出：新时期广州的城市发展，用顶层设计的角度强调城市更新是城市高质量发展的新路径，以往旧改过程中的“个体作战”，最大的不同，就是强调“规划引领、计划统筹”。

规划引领，统筹规划，即库存通过掌握资源的准备，在改造总体规划目标的国土空间的总体规划的指导下，大规模企划和成片推进计划，灵活的复原和活化利用，城市有机更新，全面改造，混合所有制改造和微改造等多种方式按地区分类别、分战役要更新。通过系统规划，制定3年实施规划、5年行动规划及10年改造规划，循序渐进，有效实施城市高质量发展战略和国土空间总体规划。也就是说，从“自上而下推进”转变为“自上而下推进”。

广州本轮改造的特点具体体现在几个方面：

一是“分区分类、一区一策”在城中村改造中有明确体现。

各区旧城更新所面临问题各不相同，不能采用同一模式。在差异化、多目标情况之下，旧城更新按照“分区分类、一区一策”的思路，根据各区问题特点，制定有针对性的更新改造策略，形成不同旧改地块分类改造指引，解决特定的实际问题。

例如针对越秀区历史旧城保护要求，强调维护旧城核心风貌格局。针对荔湾区产业、人口和设施系统的矛盾，整体改善和提升城市品质。针对海珠区则强调培育就业机会，实现居住与就业平衡，从单纯房地产开发转到培育商务商业及文化产业，提升地区活力。

由于历史发展功能和更新时序不一，区内不同街区之间也存在明显差异。应根据不同更新改造类型制定规划指引，实现旧城精细化管理。规划将旧城分为“整治完善区”、“历史文化街区”、“更新发展区”、“拆除重建区”四种改造地块类型。针对不同类型，制定差异化的管理指引。通过多元化的更新模式，以切实达到改善人居环境、保护历史文脉和复兴旧城的多重目标。

二是降低了对房地产开发的依赖，更加注重产业发展，用产业作为村联社的长期经济来源。

2020年2月21日，广州市住房和城乡建设局印发《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》，明确参与旧村改造的合作企业和意向合作企业的条件及工作流程等内容。

三是强化了政府监管职能。

优先建设安置用房和产业项目，防止以往城中村改造中出现的过度房地产化，只吃肉不啃骨头的烂尾现象。《黄埔区人民政府广州开发区管委会印发广州市黄埔区广州开发区关于进一步深化城市更新工作推进高质量发展若干措施的通知》（穗埔府〔2020〕6号）相关规定，复建区和融资区可以同步开展建设。普遍要求优先建设复建安置房和公配设施。

四是国有企业参与和社会资本参与并重。

广州本轮城中村改造吸取了上一轮改造的经验和教训，加大了国有资本参与的比重，同时在尊重村联社改造的基础上也兼顾了社会企业的参与。

表1 广州市部分城市更新项目
  


五是在土地政策方面也有了较大的突破。

明确了融资区的土地，在完成了复建区的投资工作后，可以协议出让给投资企业，确保投资企业能够用这些产业用地的开发，来回收和平衡整个项目的投资成本，这也为打通融资链条提供了一个政策保障。

六是更加强调村集体经济组织的参与能动性。

在各个项目上，以村联社成立的项目公司作为项目实施的业主单位和资金平台，使得村集体组织能够更透明地了解项目的资金流转和投资情况。

广州的城中村改造一方面与北京有相似之处，灵活规划解决资金平衡问题，兼顾产业升级解决村集体长远生计和城市发展，也有不少村规划建设了公租房，替代原有私搭乱建房屋，解决流动人口的居住需求，在实施上更加体现了村级自主和引入社会资本。广州的城中村改造工作目前还在如火如荼地进行中，已经取得了初步成果。

四、大城市城市更新对策建议

本轮特大城市城中村改造，是在当前房地产市场深度调整的背景下展开的，任务艰巨，难点多，利益平衡难，需要调动各类参与主体的积极性，就需要在政策方面下文章，加强政策鼓励力度，强化政策落地实施，在规范制度、精细管理的前提下，保持一定的政策灵活度，以适配不同项目需求。

(一) 土地政策建议

1、建议适度放开改造后的自持比重、容积率限制、放开拆建比，或单独出台城中村改造的土地政策，提高项目的盈利空间。
2、适度放松城中村集体用地比例刚性认定等限制。随着新一轮城中村改造的不断深入推进，城市遗留的城中村，特别是一线城市的城中村改造项目多为“难啃的硬骨头”，集体用地比例刚性认定等限制政策在实践中，部门城中村项目在划定改造范围时进行了妥协，造成了后续实施过程中面临一系列困难。因此，建议适度放松城中村集体用地比例刚性认定，给与一定的弹性空间。

(二) 金融政策建议

1、探索村集体收益共享机制，关注原住民利益。比如，通过收益分成和物业代运营，保障原住民享有获得长期收益的能力。
2、出台针对性的融资信贷支持政策，如积极推进城中村改造项目REITs试点。
3、政府托底，让利于企业和村民，给与社会资本参与改造得以取得资金平衡的可能。在部分经营效益低、社会资本进入意愿不足的项目中，政府可以托底。

(三) 开发管理建议
1、更新城中村改造规划体量，梳理明确城中村改造的范围，出台城中村改造专项规划或条例。
2、地方政府成立项目工作领导小组，解决需跨部门沟通的问题，切实提高办事效率，缩短项目周期。
3、简化城中村改造项目审批要求。比如对于风险等级低、项目体量小等条件的项目，精简审批事项、压缩审批时限，为社会主体参与城中村改造提供便利。
4、将经实践检验过的企业经验固化为政策，或城中村改造可复制经验做法清单，在国家或市级层面形成优秀城中村改造优秀案例进行推广。

附表：19个特大超大城市城中村改造计划及城市更新计划相关表述
  



五、总结

城市中心村改造是一项复杂的系统工程，各地的城市中心村既有共同的问题，也有普遍的特征，还有各自需要解决的难题。

从北京，广州的上述实践经验，我们不难理解国务院文件的提法。不解决城市的农村大量的城市安全和社会风险问题难以避免，政府的责任不落实，具有复杂的历史遗留问题难以解决，这是一般的城市建设管理体制，解决困难，必须全面解决。如果不搞好保障住宅建设，就无法取代现有城镇的积极作用，也无法解决目前存在的大量流动劳动者的居住需要。每个村不采取一个办法，成熟一个推进一个问题，又只剩下未完成的问题。

理解了这些政策，社会资本就能真正理解城市内村村改造项目适合自己参与投资，如何融合在一起，才能在政府，村集体和村民的要求以及市场化经营之间找到合理的均衡点。

来源：旧改阿张
产融公会 & 启金智库 将于 2023年10月27-29日 在 合肥 举办 城镇化投融资专题（第21期）《城中村改造和城市更新的政策+项目+土地+投融资+资金管理+运管提升实务和案例高级研修班》。特邀有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。
【课程提纲】
第一讲、“人产城”融合理念下的城市更新投融资要点与案例分析
（时间：10月27日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城市更新理念与形势
二、城市更新要点与案例
三、城市更新投融资创新
四、答疑与交流


第二讲、城中村改造最新政策运用、合规运作、投融资创新、政府企业金融合作实操及案例
（时间：10月27日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远资本总裁。拥有近20年政府项目、片区开发、城市更新、基建项目的投融资经验。
一、城中村改造政策要点
二、城中村改造的三个层次
三、城中村三大改造需求衍生出三种不同的改造模式
四、城中村改造项目的运作模式及案例解析
五、城中村改造投融资模式解析及案例分享
六、城中村改造项目结构化合作模式案例分享
七、不同类机构参与城中村改造的参与路径探讨
八、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：10月27日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。


第三讲、城市更新项目投融资的合规运作、政企金合作模式、资金管理实操重点及典型案例
（时间：10月28日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，中至远资本总裁。
一、城市更新项目政策要点
二、城市更新项目可融性操作的实务要点
三、城市更新项目的资金自平衡及资金筹措使用要点
四、城市更新项目可采取的投融资模式及案例解析
五、城市更新项目收并购实务及案例
六、城市更新项目融资模式案例分享
七、答疑与交流

第四讲、社会资本参与城市更新及城中村改造路径与产商文旅焕新思路交融并进的模式创新与实践案例
（时间：10月28日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：胡峰，愿景集团副总裁，深圳愿景烨城城市更新发展总经理，北京愿景璞道投资管理总经理。
一、愿景集团在城市更新领域的探索发展背景概述
二、城市更新领域细分出老旧小区改造与产商文旅焕新等子赛道
三、片区城市有机更新场景下老旧小区改造路径与产商文旅焕新思路如何交融并进？
四、片区城市有机更新的模式核心——盈利机制与投融资结构框架设计
五、城中村改造更新（结合深圳元芬村案例）经验分享
六、社会资本和地方城投平台成立合资公司开展城市更新业务的经验
七、答疑与交流


第五讲、城中村改造土地新政解读、土地痛点解决策略与技巧分析
（时间：10月29日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家。曾任职于国内甲级规划院土地业务负责人、国内知名科技园区、科技城建设集团。负责众多开发企业和政府的项目用地土地政策咨询、规划修改、风险控制、合作开发模式创新等业务，指导拿地企业争取新增建设指标，挖掘存量指标，确保项目尽快落位，合法合规。
一、城中村改造涉及土地问题的机遇和挑战应对
二、土地征收拆迁补偿要点、争议解决及风险防范
三、答疑与交流

第六讲、城中村改造不同模式的流程、土地一二级开发要点与风险把控
（时间：10月29日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家。曾任职于国内甲级规划院土地业务负责人、国内知名科技园区、科技城建设集团。负责众多开发企业和政府的项目用地土地政策咨询、规划修改、风险控制、合作开发模式创新等业务，指导拿地企业争取新增建设指标，挖掘存量指标，确保项目尽快落位，合法合规。
一、城中村改造政策分析、改造模式、流程、要点、实务与风险把控
二、城中村的“博弈”——“城中村”改造案例常见误区剖析
三、案例其他核心要点提炼、经验吸取、深坑规避
四、答疑与交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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