财富税国际实践与利弊剖析

时代税客

作者信息
张平（复旦大学国际关系与公共事务学院）
燕洪（复旦大学国际关系与公共事务学院）
诸葛安东（复旦大学国际关系与公共事务学院）
任强（中央财经大学财政税务学院）

文章内容
一、引言

近年来，受新型冠状病毒感染疫情（以下简称“新冠疫情”）大流行的影响，世界经济经历了大萧条以来最严重的下滑。经济衰退导致各国财政收入占国内生产总值（GDP）的比例大幅下降，加之大量经济纾困计划的实施，各国财政支出增加，政府债务水平不断提高。在各国面临财政压力的同时，全球范围内的财富不平等问题却越发凸显。2021年，全球亿万富豪的财富集中度达到历史最高水平，而中低收入群体普遍存在收入下降和失业等问题。此外，新冠疫情后高收入群体收入显著复苏，但中低收入群体收入长期受损的“K型复苏”模式，将进一步加剧贫富差距（Dalton等，2021；樊佩佩等，2022）。现有文献表明，在宏观层面，高度的财富不平等将阻碍经济增长（易行健等，2021），使经济处于不稳定状态（李曦晨等，2023）。在微观层面，一方面，财富不平等将通过家庭财务杠杆作用自我放大（吴卫星等，2018）；另一方面，财富不平等具有提升城市居民犯罪率（郭冬梅，2021）、抑制居民消费（易行健等，2023；马万超等，2017）等负面效应，此外，财富不平等还将通过代际传递造成贫困群体和富裕群体间的机会不平等（薛宝贵，2018）。因此，在财政压力和财富不平等加剧的双重背景下，很多国家着意开辟新税源，而财富税鉴于其可能产生的财政收入和财富再分配效应开始受到越来越多的关注。
财富税是对巨富阶层的个人净财富存量征收的一种税，一般具有起征点较高而税率较低的特征；由于仅针对富人群体征收，具有较强的财富再分配效应。有学者对财富税的起源和推动财富税开征的因素进行分析，发现财富税通常是在各国面临重大经济冲击和财政收入需求增加时开征（Limberg等，2022）。目前，有关财富税政策制定的相关议题已引起大量讨论（Piketty，2014；张晓云等，2022）。在税种的选择中，公平、效率和管理成本往往被视为关键的制约因素。财富税的支持者通常认为：财富税可以解决持续预算赤字和经济增长乏力带来的问题，并通过将税负从劳动和消费转移到财富上从而缓解经济失衡（Bach等，2014）；财富税可以和资本所得税互为补充，促进税收的公平性（Boadway等，2010）；与资本所得税相比，财富税对资产的推定收益而非对实际收益征税，因此能够激励公众投资高收益资产（OECD，2018）。反对财富税的观点则集中于以下方面：一是效率成本问题，财富税税基往往很窄，若考虑到征收管理成本，财富税净收入将进一步下降，因此其对于缓解财政收支失衡的贡献较微弱（Schnellenbach，2012）；二是潜在的资本外流风险，避税天堂的存在降低了财富税的有效性（Agrawal等，2020）。
学术界关于支持和反对财富税的讨论在一定程度上加深了人们对财富税的认识，并为本文提供了扎实的理论基础。下文拟全面梳理财富税实施的国际经验，重点采用聚类分析（cluster analysis）方法从起征点和税率两个维度深入挖掘财富税征收标准的聚类特征；在此基础上，考虑到全球经济形势的快速变化和财富不平等状况的持续恶化，尝试对开征财富税的利与弊进行剖析，并展望后疫情时代全球财富税的发展趋势和课征前景。
二、各国财富税征收现状

“双支柱”国际税改方案是国际税收规则近百年来的最大变革，由于支柱一金额A设定了200亿欧元的销售收入和10%利润率门槛，并将采掘业和受监管的金融业排除在外，因此范围内的跨国公司数量相对较少。目前情况下，支柱一对我国跨国公司影响相对有限。支柱二未设置行业限制，适用范围是全球收入达到7.5亿欧元以上的跨国企业，这将对跨国税收分配产生较大影响，跨国企业应及时跟进业务所在区域的税改动态和立法进程，主动评估潜在影响。
财富税是针对个人净财富存量课征的经常性税收。很多OECD成员国都曾经开征或仍在征收财富税，但各国在财富税应税资产、税率、起征点等税制设计方面存在显著差异（见表1）。值得注意的是，目前仍在征收财富税的国家有4个，有9个国家曾开征财富税，后又相继取消。


就应税资产而言，不同于侧重某一类财产的税种，财富税针对纳税人所有类型的净财富存量征税。财富税征收范围因国家而异，主要包括不动产（如土地、房地产）、动产（如车辆、船只、飞机、珠宝、艺术品、古董）以及金融资产（如现金、银行存款、债券、股票、投资基金）三大类（OECD，2018）。出于提高税收公平性、解决社会问题、支持创业和投资、增强财富估值和税收管理便利性等方面的考虑，一些国家会对特定类型的财产免征财富税或提供税收减免。例如，挪威、西班牙和法国对纳税人的主要住宅房产提供税收减免，一定程度上有利于减轻中产阶层的税收负担。此外，实施财富税的所有国家都对养老金资产免征财富税。法国、西班牙和瑞士对企业资产免征财富税，德国、挪威、爱尔兰等国家通过减免部分基于企业资产价值的财富税、对企业资产进行优惠估价等方式，减轻财富税对生产性投资的抑制作用。瑞典、爱尔兰、德国、芬兰等国家对于珠宝、艺术品及其他收藏品等资产免征财富税，以降低财富估值和税收管理的难度。
就起征点而言，财富税通常对处于一定净财富水平以上的纳税人征税，以增强税收公平性。从表1可以看出，各国财富税起征点存在较大差异。例如，西班牙对家庭课征财富税的起征点最高达到140万欧元，法国仅对净财富（房地产财富）达到130万欧元及以上的个人和家庭征税。其他国家起征点则较低，这意味着财富税的征税范围更广。例如，尽管瑞士各州起征点有所不同，但普遍较低：瑞士各州对单身人士的起征点为25380欧元至116250欧元，使很大一部分中产阶层被纳入财富税征收对象范围内。目前，鉴于资产价值特别是房地产价值的增长，为避免加重中产阶层税收负担，各国财富税起征点呈现逐步提高的趋势。例如：2011年西班牙重新引入财富税时，中央政府将之前各地区对单身人士10万欧元至15万欧元不等的起征点提升至70万欧元；2012年法国将财富税起征点从80万欧元提高至130万欧元，并于2018年在保持起征点不变的基础上，不再对税基中的金融储蓄与投资财产征税。从国际经验来看，财富税高起征点的设置具有一定的合理性。一方面，从公平的角度出发，高起征点会增加税收的累进性，确保仅对少数富豪群体征税；另一方面，从提高政府收入的角度来看，由于财富高度集中于富豪群体，即使起征点设定在较高水平，政府依然能够获得可观的财政收入。
就税率而言，财富税税率水平和税率结构的设置因国家而异。各国财富税最低边际税率一般在0.2%到1.5%之间，而最高边际税率在0.5%到2.5%之间（McDonnell，2013）。在税率结构方面，大多数国家采用统一税率，包括奥地利、德国、爱尔兰、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典等国家；而法国、西班牙和冰岛采用的是累进税率。21世纪以来，各国财富税税率普遍呈现下降趋势。例如，2011年法国财富税最高税率由1.8%下降至1.5%，2013年挪威财富税税率由1.1%下降至0.85%（市政层面0.7%+中央层面0.15%）。税率的降低往往伴随着起征点的逐步提高和财富评估规则的改变，主要目的是鼓励纳税人对国内经济的投资（OECD，2018）。总体而言，在保持宽税基的前提下，低税率在一定程度上将降低纳税人的总体税收负担，累进性的税率结构也更好地保障了税收公平。此外，一些国家（如瑞典、荷兰、挪威和丹麦）实施的是经通货膨胀调整后的净财富税率，这意味着在通货膨胀率较高的情况下，税率会相对更低，一定程度上能够消除通货膨胀的影响，确保对净财富的实际估算值进行征税。
在新冠疫情对经济产生巨大冲击以及各国日益加剧的财富分化背景下，“对财富征税”这一议题在世界范围内的政策讨论中反复出现。从最优税收的角度来看，对财富征税之所以具有吸引力，是由于这一措施仅触及已积累的财富存量，一定程度上能够避免征收财富税导致的纳税行为扭曲，并抵御政治动荡的威胁（Piketty，2014）。部分发展中国家通过引入财富税，作为增加公共收入以及缓解不平等的重要财政措施（见表2）。例如，2020年12月，玻利维亚颁布的《巨额财富税法》规定，财富超过3000万玻利维亚诺（约378万欧元）的富人须按照1.4%～2.4%的累进税率缴纳“巨额财富税”，征税对象包括本国居民在全球范围内的净财富，以及非本国居民在本国拥有的净财富。


三、各国财富税的聚类特征分析

学术界和政界关于征收财富税的可行性存在较大争论（Iara,2015）。近年来，税收领域的技术创新极大便利了财富的定期估值，税务机关依靠最新的信息技术可以有效地获得可靠的居民财富价值数据，国际税收信息共享机制的完善也极大地提高了征收财富税的可行性（Saez等，2019）。尽管如此，在财富税制度设计方面仍然存在诸多挑战。虽然财富税收入很大程度上取决于起征点和税率的设置，但纳税人对税收制度将作出何种反应也是政府考虑的重点（Advani等，2021）。财富税容易引发个体在储蓄、投资组合、避税和逃税等方面的行为反应，影响程度取决于具体的税制设计（Scheuer等，2021）。因此，税率和起征点作为直接影响政府税收收入和居民税收负担的关键税制要素，既是各国调节财富税收入的有力工具和着力点，也是影响居民纳税遵从度的重要因素。
各国对财富税税率和起征点的设计既体现了共性，又具有结合本国国情的特殊性。本文以税率和起征点这两个税制要素作为聚类变量，对OECD成员国和发展中国家财富税的税制特征进行聚类分析。聚类分析是将研究对象置于由个体特征变量所构成的多维空间中，通过不同算法确定对象间的距离远近，从而将研究对象划分为不同的类别。作为一种现代统计分析工具，聚类分析具有几个优点。一是聚类分析法允许同时考虑多个变量，根据研究对象个体相似度和同质性进行类别划分，从而挖掘研究对象间的潜在关系（Jain等，1988）；二是聚类分析法允许数据在时间维度上不连续；三是聚类分析法能够最小化类别内个体差别，将类别之间的差异放至最大，从而能够划分出具有极高内聚性的分类，帮助研究者分析、描述和利用隐藏在样本中的有价值信息（Wu，2012）。本文通过对上文15个国家财富税起征点和税率数据进行K-means聚类分析来研究财富税的税制特征。作为分散性聚类计算中认可度最高、最普遍的算法，K-means聚类分析的基本思路是使聚类后所有研究对象到聚类中心各维度的距离的平方和最小，即在度量距离时使用欧式距离（贾凡等，2018）。本文按照各国财富税税制设计特征的相似程度，从理论上将15个国家划分为4大类（见图1）。


从图1可以看出，第一类包括2个国家，第二类包括2个国家，第三类包括1个国家，第四类包括10个国家。第四类国家数量最多，均分布在低起征点区间，但税率呈现较大差异。基于图1聚类分析的结果，根据税率大小对第四类10个国家（丹麦、冰岛、瑞典、卢森堡、德国、荷兰、奥地利、挪威、瑞士、阿根廷）进行再次聚类分析，聚类结果分为两类（见图2）。根据各国财富税起征点和税率大小，笔者将起征点和税率划分为高、较高、较低、低四档，由此归纳出上述OECD成员国和发展中国家财富税税制设计的特征（见表3）。




目前各国征收财富税主要基于两个目的：一是缓解贫富差距；二是筹集财政资金，提升社会福利（McDonnell，2013；Schnellenbach，2012）。从征收目的出发，可以很好地理解表3中各国财富税税制设计特征。在税率方面，主要出于提高纳税接受意愿的考虑，目前仍在实施财富税的国家普遍呈现低税率或较低税率的特征。在起征点方面，受各种经济、社会和现实问题的共同作用，不同国家基于财政收入潜力及税负公平等因素的考虑，根据本国国情提出具有一定差异的征收方案。目前已取消征收财富税的国家主要属于第一类和第四类，主要原因是既有税制设计未实现财富税的征收目的。就第一类国家而言，虽然高起征点能够调节高收入群体的收入，从而缓解贫富差距，但较低税率的特征使其在财富再分配方面的效果微乎其微，也无法达到筹集财政资金的目的。因此这类国家取消了财富税。就第四类国家而言，较低的财富税起征点可以扩大税基，满足筹集财政资金的需求，但高税率和宽税基的税制要素组合对中低收入人群造成较大负担，使该税种面临的反对力量过大。因此，目前采用第四类征收模式的大多数国家废除了财富税，仅有少数国家出于筹集财政资金和提升社会福利的目的，以低起征点、低税率或较低税率的模式征收财富税。一方面，低起征点的设置一定程度上能够保证政府从净财富税中获得足够的财政收入；另一方面，低税率或较低税率的设置一定程度上减轻了居民财富税负担，也避免了资产外流。
从筹集财政收入和调节财富分布的财富税政策目标来看，实际上“高起征点、高税率”的设计可以更好地实现这两项政策目标。一方面，高起征点在免除了一定净财富水平以下居民纳税的同时，能够有效发挥税制的财富再分配调节功能，降低财富集中度，实现缓解贫富差距的目的；另一方面，较高的税率能够保证政府从高净值群体中征收一定数量的税收，有助于实现筹集财政资金和提升社会福利的目的，同时也能避免对中低收入群体造成过多税收负担，并在很大程度上减轻纳税人抵触情绪，大幅提升人们对财富税的接受度。但这一方案在现实中并未得到采纳，这涉及下文探讨的财富税利弊分析和开征财富税需要解决的潜在问题。

四、财富税利弊剖析与发展趋势

在上述对不同国家财富税制度进行分析的基础上，下文将围绕财富税征收利弊及其发展趋势展开探讨，尝试从一般意义上说明财富税内在属性、重要特征及税制设计的核心逻辑。
（一）征收财富税的利益分析
1.缓解财政压力，增加政府收入
作为一种相对稳定的税收来源，财富税有利于减少财政赤字，增加政府收入。德国经济研究所数据显示，若对净资产超过200万欧元的富人按照1%的统一税率征收财富税，将带来100亿欧元的收入。在新冠疫情背景下，将直接缓解德国大幅攀升的政府债务问题。研究表明，征收财富税在美国同样具有巨大的财政收入潜力。有学者估算，沃伦的财富税提案将在2019-2028年期间增加约2.75万亿美元的政府收入（Saez等,2019），桑德斯的财富税计划将在2020-2029年期间筹集3.2万亿美元的政府收入（Limberg等，2022）。此外，根据欧洲中央银行提供的家庭和消费调查（HFCS）数据，Krenek等（2018）模拟测算了20个欧盟成员国的潜在财富税收入总额，达到1562亿欧元，其中8个国家的预期财富税收入占GDP的比重为1.1%～1.7%。
2.调节财富分配，促进税收公平
Moran（2009）认为，将税收制度作为财富再分配工具的最有效方法就是直接对财富征税。经济学家在“财富税会降低财富集中度”的观点上基本达成共识。在全球市场倡议组织（Initiative on Global Markets,IGM）对财富税开展的民意调查中，73%的美国顶尖经济学家同意沃伦提出的“20年后，财富税将大幅减少财富持有人中0.1%的富人所占的财富份额”的观点。Saez等（2019）研究发现，5000万美元的免税门槛和2%的边际税率（10亿美元以上的边际税率为3%）的财富税将使美国税制累进性恢复到1980年的较高水平。由于财富税是对扣除负债后的财产净值征税，对最有支付能力的少数富豪征税，因此越来越多的学者主张研究分配问题时，应采用收入-财富的联合视角，并据此设计包容性的税收制度，以促进税收公平（Kuypers等，2021）。
（二）征收财富税的弊端分析
1.导致资本外流
资本外流风险被视为实施财富税的最大阻碍之一，也是“高起征点、高税率”模式未被采纳的原因。一些案例研究证实，财富税会导致资产向海外转移。Pichet（2007）发现，法国引入净财富税后导致大量资本外流。Henreksen等（2014）发现，1989年瑞典放弃所有外汇管制后，大量私人财富流向瑞士或卢森堡等国家，这是2007年瑞典废除财富税的重要原因。此外，经验证据表明，财富税将极大增加纳税人资本外流的动机。Londo?o-Velez等（2021）基于巴拿马离岸账户泄露信息相关的税收数据，发现财富税很大程度上将增加个人离岸逃税的动机。Alstads?ter等（2018）将离岸金融机构泄露的客户名单与斯堪的纳维亚财富税记录数据相匹配的证据表明，离岸逃税高度集中在富人群体，财富持有人中前0.1%的富人通过离岸逃税逃避了约25%的潜在应纳税额。
在金融开放的背景下，为了吸引流动性很强的税基（尤其是金融资产），各国竞相降低税率以吸引海外流动资本，避免国内资本外流。由此产生国家间税收的“逐底竞争”，一定程度上使部分国家废除财富税或采用低税率，或仅对流动性较差的财富（如房地产）征税。这是当前实施财富税的国家普遍呈现低税率特征的原因之一。
2.估值困难
评估困难是年度净财富税的另一主要弊端。与一次性财富税不同，年度财富税需要定期进行资产评估。年度估值成本高、程序繁杂，纳税人便于采用各种策略人为地降低资产价值，或变换资产组合，以削弱年度财富税的有效性（James，2000）。即使在公开市场上，私人持有的商业资产、未上市股权、养老金、知识产权等资产形式的市场价值难以获得，财富税面临较大的实施困难，以及高昂的管理成本。美国国内收入局对遗产税数据的统计表明，2013年美国净资产超过5000万美元的个人财富中，不易估值的私营企业资产约占43%，房地产和艺术品资产约占10%。
对于年度财富税而言，为防止避税，税基必须是全面的（Advani等，2020）。大量资产由于估值困难而被免除财富税，不仅将导致税基侵蚀，还使富人可以通过将资产转化为低税率或免税的资产类别以达到避税目的。另外，由于不同资产类别的估值时间难以保持一致，导致富人可以通过在评估日期前后调整不同类型的资产持有量而进行避税。
（三）开征与否：财富税发展趋势
与所得税、消费税等其他税种相比，虽然财富税在税收实践中具有较长的历史，但在公共财政和税收领域的研究成果较少。从必要性来看，财富税在增加财政收入和调节财富差距方面的作用显著。但从可行性来看，财富税税基度量难度大，且由于缺少国际合作会导致资本外流，因此当前广泛实施财富税的可行性不高。此外，与其他类型的财产税相比，财富税征管效率较低，即相较于财富税所筹集的有限税收收入，其所带来的税收征管成本较高。然而，在后疫情时代，各国财政压力的不断增长及财富不平等状况的加剧，财富税因潜在的预算收入和再分配效应将会受到越来越多的关注。
一方面，得益于第三方信息报告制度的完善以及各国在跨境信息交换机制方面的突破（如《金融账户涉税信息自动交换标准》），各国金融账户信息互不公开、信息不透明的状况得到很大改善，通过隐藏海外资产逃避境内税收的行为一定程度上受到遏制，各国对财富征税的能力有所提升。另一方面，信息和通信技术的不断发展将降低财富估值面临的挑战。税务部门可利用现代信息技术获得大多数个人或家庭财富类别的市场价值。对于不经常交易因而难以估价的资产（如艺术品和高价值珠宝等），可以使用保险价值代替市场价值（OECD，2018）。对于非交易性资产或不经常交易的资产类型，可以通过设置模拟的市场环境为那些没有明确市场价值的资产确定一个可能的价值（Saez等，2019）。
当前，针对财富征税以缓解财富不平等并增加财政收入已成为税收领域关注的热点话题，税收分配功能正变得越来越重要。对于财富税、遗产税以及全球最低企业税等各项税收措施在调节财富不平等和促进税收公平等方面的效果，应当基于各国的实际情况评估其孰优孰劣（刘奇超等，2022）。同其他税收问题相比，有关财富税的实证分析往往更困难，一方面是由于个体财富数据相对难以获得；另一方面财富税极易引发个体在储蓄、投资组合和资产转移等方面的行为反应。结合我国国情，征收财富税的可行性和适用性问题尚未有确切答案。财富税具有多大的收入潜力？财富税对资产流动的影响如何？征收财富税所导致的个体行为反应将如何影响财富税收入和财富不平等？这些问题亟须未来基于相关数据测算进行更加深入的研究。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第9期）
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欢迎按以下格式引用：
张平，燕洪，诸葛安东，等.财富税国际实践与利弊剖析[J].国际税收，2023（9）：58-67.
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