关于构建税费征管协同机制的实践与思考——以国家税务总局内蒙古自治区税务局为例

李威03

作者：
张学诞（中国财政科学研究院）
汤 磊（中国财政科学研究院）
李青溪（国家税务总局内蒙古自治区税务局）

国家税务总局局长王军指出：“系统观念是做好‘十四五’时期各项工作必须坚持的重要原则；各级税务机关要加强前瞻性思考，立足当前、放眼长远，加强税收领域前沿问题研究，增强做好税收工作的主动性和预见性。”国家税务总局内蒙古自治区税务局将构建税费征管协同机制作为坚持系统观念、推进税收治理现代化的有益探索。在全面深化税收征管改革的大背景下，税费征管协同机制借助现代信息技术对税收征管资源进行整合、统筹和分配，减少税务机关内部相互掣肘因素，有效实现“激励相容”，进而提高了税费征管质效。

一、构建税费征管协同机制的实践探索
国家税务总局内蒙古自治区税务局坚持问题导向，先行先试，以实现“纵向串成一条线，横向拧成一股绳”为目标，构建了覆盖自治区、盟（市）、旗（县）三级税务机关的“丰”字形税费征管协同机制。该机制立足于发现问题、解决问题，在全区建立起一整套的纵合横通的问题收集、分析、响应、跟踪流程，拓展了基层税务干部和纳税人缴费人遇到各类问题的上报渠道，明确了三级税务机关的问题处理责任部门，为快速解决各类税费征管疑难杂症畅通了渠道、铺平了道路。
（一）搭建一个平台
如图1（略）所示，国家税务总局内蒙古自治区税务局依托现代信息技术手段搭建了覆盖三级税务机关的问题处理中心——税费征管协同工作平台，以该平台为总枢纽，畅通税费征管协同工作机制归集整理、按责分发、调查核实、会商处理、问题答复、问题落实、问题办结、反馈共享、整改提升等全流程工作节点，发挥税费征管协同工作平台“转连承”作用，高效运转税费征管问题任务工单，实现协同工作机制统一规范、责任明晰、安全有序。通过税费征管协同工作平台实时收集基层工作中出现的各类业务问题，发挥平台的指挥中心作用，按照标准化的工作流程，传递至同级业务科室或上级指挥中心进行快速响应，并通过集中座席、定期例会、临时需求响应等各类方式，及时接收和处理各类税费征管业务问题。
（二）构建两个机制
税费征管协同的核心工作是形成“收集问题—协同处理—成果共享—整改提升”的工作闭环，其中涉及两个工作机制。一是问题反馈机制。主要是针对因政策落实、征收管理、纳税服务、风险应对等影响纳税人缴费人办税缴费体验和基层减负实效等方面的各类问题，通过税费征管协同机制予以解决。旗（县）级税务机关是与纳税人缴费人日常工作接触最紧密、最频繁的单位，其作为问题收集的“最初一公里”，对各类税费征管难题进行收集、汇总和分析判断，并通过税费征管协同工作平台制作任务工单，逐级上报。各级税务机关根据任务内容开展工作，本层级能够处理和解答的问题要第一时间解决，并及时跟进和反馈，本层级解决不了的要进行综合分析研判并给出解决建议上报上级税务机关。对于上级税务机关给出明确政策答复或解决建议的，问题的发起机关需按照工单处理意见予以落实并验证关闭流程，形成工作闭环。二是沟通协商机制。各级税务机关都建立了税费征管协同机制工作领导小组，由征管部门牵头，定期组织召开相关责任部门参与的会商会议，面对面交流工作重点难点，统一政策执行口径，减少政策理解失误和执行偏差，推动重点工作落地。同时建立联络员制度。联络员由各部门业务骨干组成，按照税费征管协同机制的各项工作要求，协调联络本部门开展工作，推动税费征管问题的解决。
（三）明确三级职责
基于不同的职能定位和差异化的征管资源禀赋，内蒙古自治区各级税务机关承担了不同的工作职责。一是旗（县）税务机关按照“1+1+N”模式建立税费协同工作团队，即成立1个团队、设立1条服务热线、拓宽N种服务渠道，收集汇总各类税费征管问题，对纳税人缴费人开展“面对面”培训和辅导，解决纳税人缴费人提出的各种涉税涉费问题。二是由盟（市）税务机关负责做好各类涉税费问题的收集、接收、分析、提交、落实和检查工作，重点在于“分析”和“检查”。收集、接收、分析、答复本级和下级提交的各类涉税涉费难题，将本级不能答复的问题提交至内蒙古自治区税务局；对需要基层落实的工作开展检查和督办，在落实征期保障、风险指标下发、优惠政策落实、税收信息化项目落地等重点工作时要下沉基层，协助基层做好工作落实。三是由自治区税务机关负责做好各类涉税涉费问题的收集、接收、答复、督办以及提出工作建议等工作。收集、接收、答复本级和下级提交的各类涉税涉费难题，本级不能解决的问题给出综合分析研判及建议后上报国家税务总局；对于普遍性、典型性问题，提出完善制度体系、优化工作流程、系统升级完善等工作建议。
（四）落实四项保障
一是组织领导保障。内蒙古自治区各级税务机关陆续成立了税费征管协同机制工作领导小组，由各级税务机关主要负责人担任领导小组负责人，领导小组下设税费协同治理办公室，办公地点设在征收管理部门，负责本级税费协同治理工作的日常事务。各单位和部门发挥各自优势，履职尽责，将工作任务逐项落实到岗、责任到人，明确责任人和完成时限，压实部门责任，层层传导压力，细化方法措施，确保税费征管协同机制各项工作落实到位。
二是优化流程保障。国家税务总局内蒙古自治区税务局在《税收征管操作规范》（2.0版）基础上，进一步梳理办税服务厅或政务大厅前台即办事项清单，实现前台能办就办、急难险重问题由协同工作机制兜底。部分旗（县）税务机关已根据实际办公条件，探索将税源、税政、社保、征管等业务部门集中至办税服务厅办公，实现业务办理“全环节”进驻，有效减轻纳税人缴费人办税缴费负担，全面改进办税缴费方式，提高办税缴费效率，尽量在前端解决税费征管问题，促进税费征管资源合理高效配置。内蒙古税务系统还将换位体验的工作方法应用到推广多元化办税缴费方式及其他征管、纳服工作中，从纳税人缴费人视角出发，通过税务人员直接体验，发现征管工作短板和系统优化需求，更有针对性地优化完善系统、开展培训辅导，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变，通过流程再造和流程优化，引导纳税人缴费人广泛参与和融入税费征管协同机制构建。
三是信息技术保障。国家税务总局内蒙古自治区税务局充分利用数字化征管系统优势，为税费征管协同机制提供互联互通、共享协同的信息技术保障，有机整合增值税电子底账系统、电子税务局等信息系统中的涉税数据，根据日常工作经验和业务规则建立征管协同机制信息库，从税收政策、税务执法角度开展风险分析，对基层税务机关发现的疑难杂症“远程会诊”，集体研究，会商解决。12366纳税服务平台在综合考虑纳税人缴费人数量、地域等因素的基础上，制定科学合理的考核系数，将全区咨询情况按系数形成可比数据，定期排名考核，直观反映协同机制落实情况和征纳双方互动成效，为构建税费征管协同机制提供有效的信息技术保障。
四是人才队伍保障。人才队伍始终是做好税费征管协同机制工作的第一资源，国家税务总局内蒙古自治区税务局十分注重做好人才培养和使用，探索由“按建制集中”向“按业务集中”转变，将减税降费工作专班、“小三角”协同机制专班与税费征管协同机制工作专班进行了科学整合，努力实现增值税专用发票电子化试点工作和税费优惠政策落实、税费征管问题协同处理、税收风险监控评价“四块牌子、一套人马”，既有效强化了人才的轮岗培养，又减少了内部掣肘因素，形成自治区税务局、盟（市）税务局、旗（县）税务局纵向贯通，各业务部门横向协力推进的工作体系。同时，在人才培养方面，将税费征管协同机制人才培养与国家税务总局“115”工程、内蒙古自治区税务局“头雁人才”培养工程和各级税务机关的人才培养工程紧密结合，为构建税费征管协同机制提供坚实的人才保障。

二、税费征管协同机制的运行成效

国家税务总局内蒙古自治区税务局试行税费征管协同机制以来，在各级税务机关的共同努力下，取得了积极成效。
（一）解决了一批税费征管难题
税费征管协同机制运行以来，已初步形成三级税务机关“收集问题—协同处理—成果共享—整改提升”的闭环工作体系。针对办税缴费过程中遇到的堵点、难点问题，构建了以内蒙古自治区税务局为中心、辐射14个盟（市）税务局和131个旗（县）税务局的协同处理团队，高效解决了多缴退税等征管服务疑难问题1 200余个，优化征管流程28项，总结典型案例400余个。截至2022年年底，全区税务系统共受理协同工单4 237条，办结4 159条，办结率98.16%。其中内蒙古自治区税务局共受理工单204条，召开协同会商会议6次，对27个问题进行了研讨；各盟（市）税务局共受理工单1 010条，办结995条，办结率为98.51%；各旗（县）税务局共受理工单3 038条，办结2 963条，办结率为97.53%；全区协同热线接听量144 735次，线下解决问题数量20 532个，解决了一批长期积压在各级税务机关的征管难题，征管数据更加准确详实，纳税人满意度不断提升。
（二）有效提升了税费征管质效
为了更好地评价税费征管协同机制的成效，在综合考虑纳税人缴费人基本情况、数量、地域等因素的基础上，内蒙古自治区税务局构建了“税费征管协同机制过程考核”指标库，将全区咨询情况按系数形成可比数据，定期排名考核，直观反映协同机制落实情况和征纳双方互动成效。截至2023年4月底，该“税费征管协同机制过程考核”指标库已涵盖13大类135项指标。2023年第一季度，内蒙古自治区税务局从指标库中选取了42项指标，分别针对2022年12月和2023年1月、2月税费征管情况开展了三次抽检考核，抽取问题数据近万条。考核结果表明，税费征管协同机制运行以后，问题数据清理率超过90%，15项指标已动态清零，税费征管质效大幅提升。
（三）大幅减轻了基层负担
税费征管协同机制大幅减轻了基层税务机关的负担，主要表现在两个方面。一是内蒙古自治区税务局及下属盟（市）税务机关能够充分发挥自身数据、技术、人才等优势，承接和解决基层一线完成难度较大的任务事项，有效加强部门纵横联动互动，减少工作任务的直接下发，减轻了基层负担。二是基层税务机关自身内部的部门合作得到进一步强化，工作任务统筹和工作质效大幅度提高。例如，国家税务总局阿拉善盟税务局自构建税费征管协同机制以来，税费征管协同机制工作领导小组共统筹数据和业务合计56批次，将其中30批次整合为13批次下发，发布通知42次，减少数据业务下发17批次，完成数据字段补缺1 000条，核对筛选重复数据312条。税收大数据和风险管理领导小组办公室将重复的数据业务统一为一批次进行下发，有效提升了基层应对工作效率。
（四）显著提高了纳税缴费遵从度和满意度
税费征管协同机制的构建显著提高了纳税人缴费人纳税缴费遵从度和满意度。一方面，在税费监管领域，税费征管协同机制促进了税费监管资源的有效整合，方便纳税人缴费人完善税费业务办理。例如，部分基层税务机关根据实际办公条件，实施税源、税政、社保、征管等业务部门集中办公，组成专业税费管理团队，进一步强化了全流程、全税费种监管，为纳税人缴费人办理各类业务提供了更多便利。另一方面，税费征管协同机制通过解决纳税人缴费人的现实需求和实际困难，进一步拉近了税企关系，提高了纳税人缴费人的遵从度和满意度。例如，国家税务总局巴彦淖尔市税务局税费征管协同工作团队依托大数据平台，对企业复工制约因素，特别是紧缺原材料采购、生产经营销售渠道等情况进行跟踪分析，通过全国纳税人供应链查询库为供、产、销失衡的企业提供产业上下游信息，帮助6户企业找到27户供应商、152户采购商信息，助力企业降低运营成本、拓宽销售渠道，切实解决企业急难愁盼问题，有效提升了纳税人满意度。在2022年度全国纳税人满意度调查排名中，国家税务总局内蒙古自治区税务局纳税人满意度排名相较于上一年度跃升了17位，跨入全国36家单位的“第一方阵”。

三、关于构建税费征管协同机制的启示
（一）树牢系统观念，强化征管协同理念
在构建税费征管协同机制的过程中，税务机关应当牢固树立系统观念，强化系统思维，进一步强化部门横向协同和纵向协同，实现外部共商协同。税务机关不仅要做好横向各个部门的配合，更需要打通系统层级，着眼于自身与外部环境的开放联动，由各自为战转为协同作战，由单兵突进变为全面推进，确保问题出现在哪里，协同机制就在哪里相机启动。要改变各自分管、互不干涉的传统认知，打破分工壁垒。要将协同理念运用到对外沟通合作之中，通过定期汇报沟通、建立合作机制、搭建合作平台、共享交换信息等方式，积极构建共商机制，坚持“数据共享、过程共享、结果共享、荣誉共享”，提高协同工作效率，有效推动党委政府、市场主体协同治税。
（二）坚持问题导向，健全征管协同机制
各级税务机关应当立足于有效应对因政策落实、征收管理、纳税缴费服务、信息化系统、风险分析应对等影响纳税人缴费人正常办税缴费体验等方面的税费问题，建立标准统一、自上而下、整体协同、互联互动的税费征管协同工作机制，快速、精准解决纳税人缴费人和基层税务机关的堵点、痛点、难点问题。同时，也应结合本地实际创新方法、收集问题、分析原因、总结经验，搭建协同机制团队体系，健全征管协同机制，推动征管质效进一步提升。应在现有工作机制的基础上，建立问题台账化归集机制，将问题分门别类整理，按月形成业务问题答复清册，在更大范围内实现问题共享与结果共享；建立典型案例启（警）示机制，定期选取不同的典型案例进行通报，在事后通过案例抽查“回头看”、电话回访纳税人缴费人等监督管理机制，使过程管理无漏洞；强化宣传引导机制，在现有宣传手段的基础上，设立税费征管协同工作机制服务岗，对征管问题进行“点对点”宣传辅导，提高纳税人缴费人的获得感和体验感。
（三）聚焦平台应用，提高征管协同质效
税务机关应当按照“用数据说话、用数据决策、用数据管税、用数据创新”的理念，将数据和信息技术平台应用融合到征管改革中，实现税收治理方式和现代信息技术的有机融合。一方面，应当注重运用协同平台加强各部门间的信息互通、数据互通；另一方面，也应全面接收信息、对信息进行快速分析，为处理各类税费征管问题提供最优决策。同时，应充分发挥各级税务机关在数据管理方面的特点和优势，统筹开展好数据采集、清洗、加工、分析等工作，增强税收征管数字化能力。各级税务机关应当进一步结合土地出让、房屋交易、财务信息披露、海关进出口信息等第三方数据，加强对企业报表、纳税申报、登记信息等数据的综合分析，为税费征管协同机制提供更加智能化、专业化和高效化的信息技术保障。
（四）强化人才培养，夯实征管协同保障
协同机制运行效率高低的关键在于人才和团队建设。目前，部分税务机关特别是基层税务机关在人才队伍建设方面还存在不足，懂征管、精业务、通系统的复合型人才较为稀缺，难以适应新时代税收改革和发展的需要。在税费征管协同机制运行过程中可能面临的各类税费征管问题，对税务干部队伍建设提出了更高要求。各级税务机关应当强化人才培养，加强税务干部的思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，提高税务干部直面各类疑难杂症，不断提高研究问题、学习政策、解决难题的能力，为税收事业发展提供更加坚实的人才保障。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第9期。）

欢迎按以下格式引用：
张学诞，汤磊，李青溪.关于构建税费征管协同机制的实践与思考：以国家税务总局内蒙古自治区税务局为例[J].税务研究，2023（9）：130-134.


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