恢复和增强居民消费需求韧性的税收政策研究

李威03

作者：
刘 军（佛山科学技术学院经济管理学院）
王光旭（佛山科学技术学院经济管理学院）
林 俊（国家税务总局佛山市税务局）

2022年12月，中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》（以下简称《纲要》）明确提出：“坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，是促进我国长远发展和长治久安的战略决策。”2023年7月中共中央政治局召开会议强调：“要积极扩大国内需求，发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大消费，通过终端需求带动有效供给，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。”居民消费需求是我国内需体系的重要组成部分，属于最终需求的核心，在构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中属于内在的主拉动力。但是，近三年来，由于受到新冠疫情、国际环境不确定性等外部因素的叠加影响，我国消费需求的市场基础和增长动力经受冲击，居民消费能力、消费潜力、消费意愿以及消费质量等内需基础受到严峻挑战，亟须恢复和扩大居民消费需求。这种恢复和扩大消费需求状态的特征类似供应链韧性。Christopher 等（2004）首次提出供应链韧性并将其定义为“供应链受到干扰后能够恢复到其原始状态或更加理想状态的能力”。因此，本文借鉴供应链韧性定义的精髓，将居民消费需求韧性定义为：居民消费需求受到干扰后能够恢复到其原始状态或更加理想状态的能力。当前及今后一段时期，因为劳动力就业、居民可支配收入是影响居民消费能力、消费意愿的主要因素，所以这两个因素成为恢复和增强居民消费需求韧性的重点。

一、劳动力就业对居民消费需求韧性的影响及税收政策建议
就业是民生之本，是居民获得收入的主要源头，稳就业是稳定和扩大居民消费需求的前提。劳动力因就业具有了获得劳动报酬的能力，取得的回报构成了居民收入。当经济发展遭受外部不利影响时，就业下降会导致一定数量劳动力的收入减少甚至枯竭，引起居民的消费能力减弱或衰退，居民消费需求就会发生收缩。因此，居民消费需求受到干扰后，通过稳定和扩大劳动力就业可以保证居民收入的源头，使居民消费需求具有能够恢复到其原始状态或更加理想状态的能力，便构成了居民消费需求的源头型韧性。
（一）劳动力就业对居民消费需求韧性影响的机理
劳动力就业支撑下的居民收入对居民消费需求韧性形成源头性作用。持续稳定的就业不仅可以使劳动力获得居民收入，维持和增加消费能力，还可以对居民形成稳定的收入预期和消费能力预期。第一，从个体角度看，就业使劳动者能够在工作岗位获得劳动报酬，形成的收入能够支撑相应的消费。因此，就业创造了居民消费能力，是居民消费需求韧性形成的前提。从家庭角度看，居民个人的新增就业会增加居民家庭收入，增强居民家庭的购买力，从而使居民消费需求韧性得到巩固和增强。从全社会角度看，促进就业和实现高水平就业，可以保证和扩大具有消费能力居民的规模，稳定消费的社会基础，从而在整体上增强居民消费需求韧性。第二，从就业的动态变化看，就业率波动会反映到居民消费能力的变动上，进而引起居民消费需求韧性的波动。其中，当就业率下降、失业率上升，有失业人口的居民家庭收入会减少，从而引起消费支出预算调整或缩减，居民消费能力下降，居民消费需求韧性变弱。第三，从就业（创业）形式看，单一就业（创业）形式不能适应劳动力市场的多元变化时，会加剧就业竞争从而带来失业风险。而多元就业（创业）方式，可以增加就业机会或实现更广泛就业，有利于居民消费需求的源头型韧性形成稳定状态。
（二）劳动力就业受干扰后影响居民消费需求韧性的分析
当劳动力就业受到干扰时，居民收入的支撑基础随之受到一定的影响，从而反映到居民消费需求韧性的变化上。劳动力就业受不利因素干扰而引起就业人数减少，会导致居民收入下降，居民消费需求相应收缩。当前及今后一段时间，重点需要通过降低失业率、促进重点群体就业和改进就业（创业）方式等途径，消除影响居民消费需求的不利因素，从而增强居民消费需求韧性。第一，疫情发生的近三年来，由于企业开工不足或者停业或者倒闭等状况有所加重，劳动力需求一定程度受阻，就业率有所下降，失业率有所上升。从登记失业率看，2019—2022年各年年末全国城镇登记失业率分别为3.6%、4.2%、5.1%、5.5%；从调查失业率看，2019—2022年各年年末全国城镇调查失业率分别为5.2%、5.1%、5.1%、5.6%。可见，促就业存在一定压力。失业率上升导致失业劳动力的可支配收入来源不稳定甚至丧失来源，居民家庭需要应对收入减少带来的冲击，会调整和压缩消费支出，居民消费需求的源头型韧性因此减弱。2023年1—6月全国城镇调查失业率总体上有所回落，分别为5.5%、5.6%、5.3%、5.2%、5.2%、5.2%，全国城镇调查失业率平均值为5.3%，比第一季度下降0.2个百分点。但是，2023年上半年各月全国城镇调查失业率处在2019年年末的水平，平均值高于2019年年末的水平。因此，从增强居民消费能力看，需要进一步整合或优化促就业的政策，包括促就业的税收政策。第二，16～24岁劳动力群体的就业难度增大，该群体的失业成为影响居民消费能力的重要因素。2023年2—6月16～24岁劳动力调查失业率有所上升，分别为18.1%、19.6%、20.4%、20.8%、21.3%。说明16～24岁劳动力群体就业增长仍有阻力，需要进一步改善。第三，从制造业吸纳劳动力就业看，吸纳劳动力就业的能力有所下降。我国是制造业大国，制造业的产业链比较长，是吸纳16～24岁劳动力就业的主力之一，对拉动就业增长非常关键。从我国制造业采购经理指数（PMI）看，2023年4—6月PMI分别为49.2%、48.8%、49.0%，6月PMI提升0.2个百分点，说明制造业景气水平有所改善，但仍低于临界点。其中，2023年4—6月PMI中的从业人员指数分别为48.8%、48.4%、48.2%，表明制造业企业用工景气度存在略有下降的趋势，吸纳就业的状况仍需加大力度改善。第四，灵活就业、创业等多元就业（创业）是劳动力获得收入、增强居民消费能力的重要途径，但近三年来由于受到疫情的影响，多元就业（创业）更加困难，制约成功率和稳定性的因素增多，就业（创业）成本增加，对居民消费需求的源头型韧性产生了弱化影响。
（三）针对劳动力就业的税收政策建议
当前及今后一段时期，面对居民消费需求收缩、企业经营压力增大、经济发展预期转弱压力的挑战，仍需发挥稳定和促进就业的压舱石作用。因此，需要以恢复和增强居民消费需求的源头型韧性为导向，进一步强化税收政策在促就业方面的作用。
首先，将强化减税降费在稳就业促就业方面的功能作为税收政策优化的重要着力方向。王智烜 等（2018）研究发现减税和降低行政事业费有利于缩小非正规就业规模，从而促进就业增长。减税降费能降低企业生产经营成本，提高投资回报率，激励企业扩大规模，从而增加就业（邓菊秋 等，2021）。2018年以来我国进一步加大了减税降费力度，2018—2020年各年减税降费规模分别达到1.3万亿元、2.36万亿元、2.6万亿元，2021年新增减税降费及留抵退税约2.6万亿元，2022年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元。结合供给侧结构性改革实施的针对企业的大规模减税政策，比如，2017年以来的小微企业所得税优惠政策，2017年以来的增值税税率简并及税率下调政策，2022年增值税留抵退税政策，等等，对增强经济活力、培育发展新动能和推动技术创新发挥了积极作用。减税降费在发挥降成本作用的同时，也对企业吸纳就业起到了促进作用。针对当前存在的就业压力，仍需把稳就业促就业作为税收政策优化的重要着力方向，从恢复和增强居民消费需求的源头型韧性出发，强化和完善减税降费政策在稳就业促就业方面的作用，以扩大居民消费需求。比如，在实现增值税税率三档变两档目标的进程中进一步降低增值税标准税率，以进一步激发市场主体活力，从而带动企业吸纳就业人员，最终达到扩大居民消费需求的目标。
其次，完善支持高校毕业生等青年就业创业税收优惠政策，不断扩大16～24岁劳动力群体的就业。2019年以来，财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部、国务院扶贫办、教育部等部门联合出台了相关吸纳重点群体就业税费扣减的政策，其中企业可享受税费扣减政策的条件是“企业招用建档立卡贫困人口，以及在人力资源社会保障部门公共就业服务机构登记失业半年以上且持《就业创业证》或《就业失业登记证》（注明‘企业吸纳税收政策’）的人员，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费”。建议对此税收优惠政策限定的招用条件进行适当放宽，以适应就业市场的变化。主要理由如下。第一，登记失业半年以上且持《就业创业证》或《就业失业登记证》（注明“企业吸纳税收政策”）人员的限定条件，与16～24岁劳动力就业需求实际不完全吻合。大量毕业生尤其是应届毕业生因为接受就业政策的宣传不够或不全面、个人身份忌讳心理等因素影响，并不主动进行失业登记或开具创业证明。吸纳这类人员就业且与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的企业，就无法享受该项税收优惠政策。这可能会导致三种结果：一是企业拒绝吸纳该类人员就业；二是企业要求求职者办理《就业创业证》或《就业失业登记证》；三是求职者放弃就业机会。不论哪种结果，都不利于更广泛吸纳劳动力就业。第二，该限定条件要求登记失业半年以上，那么企业吸纳登记失业不足半年的求职者，也无法享受该项政策的优惠。鉴于以上的情况，为激励企业扩大就业，建议修订此税收优惠政策限定的条件为“企业招用建档立卡贫困人口，以及在人力资源社会保障部门公共就业服务机构登记失业半年以上且持《就业创业证》或《就业失业登记证》（注明‘企业吸纳税收政策’）的人员，或者招用虽未办理失业登记但毕业后半年以上未就业的应届毕业生，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费”。
最后，优化高校毕业生创业税费扣减政策，进一步激发高校毕业生创业动力。2019年以来，为鼓励和支持高校毕业生创业，财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部、国务院扶贫办、教育部等部门联合出台了相关高校毕业生创业税费扣减政策，其中高校毕业生享受该优惠政策的条件是：“持《就业创业证》（注明‘自主创业税收政策’或‘毕业年度内自主创业税收政策’）……毕业年度内高校毕业生。高校毕业生是指实施高等学历教育的普通高等学校、成人高等学校应届毕业的学生；毕业年度是指毕业所在自然年，即1月1日至12月31日。”结合高校毕业生的创业实际，该政策有进一步优化的空间。主要理由如下。第一，区分是否属于高校毕业生创业的关键证明资料是工商登记注册资料，而《就业创业证》起到了创业者身份证明作用，因此不应仅限于《就业创业证》。例如，高校毕业生持有毕业证和创业的工商登记注册资料，同样可以证明属于高校毕业生创业。第二，高校毕业生创业税费扣减政策将享受主体规定为毕业年度内高校毕业生，不尽符合大学生创业的实际。因创业具有极大难度且存在风险，高校毕业生创业需要做好充分的思想、心理、资金、人员、技术等多方面准备，需要较长的准备时间。如果高校毕业生在毕业前已经提前做了创业准备，那么在毕业年度内办理创业税费扣减手续的时间是充足的。但是，如果在获得毕业证书后进行创业准备，那么在毕业年度内完成创业准备并办理创业税费扣减手续的时间就非常紧张，往往会超过毕业年度的最后日期。因此，为进一步支持和鼓励更多高校毕业生创业，根据高校毕业生的毕业时间安排、创业准备期的起步难度等实际状况，建议将该项优惠政策修改为：“持《就业创业证》（注明‘自主创业税收政策’或‘毕业年度内自主创业税收政策’）……持毕业证的毕业年度及次年度内高校毕业生。高校毕业生是指实施高等学历教育的普通高等学校、成人高等学校应届毕业的学生；毕业年度是指毕业所在自然年，即1月1日至12月31日。”这样修改能够给高校毕业生一年多的创业准备和办理创业税费扣减手续的时间，提供创业毕业生身份证明的要求也比较灵活。

二、居民可支配收入对居民消费需求韧性的影响及税收政策建议

居民消费需求韧性直接表现为消费需求受干扰后能够恢复到其原始状态或更加理想状态的消费能力。持续增强、平衡协调、保障稳定的消费能力是保证居民消费需求韧性的关键，而居民可支配收入则体现为消费能力的根本。税收政策作为促进经济发展的重要工具，具有保证和调节居民可支配收入的作用。因此，需要准确分析居民可支配收入变化对居民消费需求韧性产生的影响，使税收政策调整和优化更具针对性和有效性，从而促进居民消费需求的释放和扩大。
（一）居民可支配收入对居民消费需求韧性影响的机理
1.居民可支配收入因其形成购买力成为影响居民消费需求韧性的核心要素。在居民收入结构中，居民可支配收入构成了居民的直接购买力，而居民可支配收入之外的部分则构成间接购买力。居民通过对可支配收入支出作出预算安排和调整，能够匹配或满足自己的消费需求。当居民可支配收入出现减少、增长放缓或波动、中断等情况时，居民的消费能力减弱，居民会相应调减消费支出，从而导致居民消费需求收缩。当居民可支配收入得到实际性增加或者相对性增加，居民的消费能力增强，居民会相应调增消费支出，从而使得居民消费需求扩大。因此，恢复和增强居民消费需求韧性，需要实现居民可支配收入持续稳定增长。
2.居民可支配收入是国民收入再分配的直接结果，在居民消费需求韧性结构中具有支撑作用，构成居民消费需求的平衡型韧性。在国民收入三次分配结构中，国民收入再分配是政府为了实现分配公平目标运用税收手段对居民收入分配进行的调节，通过减少收入分配差距过大的状况，可以使居民可支配收入形成相对平衡，从而支撑居民消费需求发展。通过国民收入再分配可以一定程度解决收入分配差距过大的问题，有利于居民消费能力得到平衡发展。消费能力对居民消费需求的作用表现为：一方面，相对于物价水平，不同的消费能力群体形成不同的购买力，因而导致的消费需求强度不同，且呈现正相关关系；另一方面，当发生外部不利因素干扰时，不同消费能力群体的消费需求受影响程度不同，其中，高收入居民群体的消费需求受到外部干扰因素的影响相对比较小，中等收入居民群体次之，而低收入居民群体的消费需求受外部干扰因素影响相对较大。从恢复和增强居民消费需求韧性看，需要形成各类收入群体消费需求韧性合力。由于中低收入居民群体数量巨大，所以增加中低收入居民的可支配收入是增强居民消费需求韧性的关键之一。
（二）居民可支配收入受干扰后影响居民消费需求韧性的分析
1.居民可支配收入对居民消费需求韧性产生作用的基础仍需巩固和增强。在近三年疫情冲击、国际环境不确定性等因素的影响下，企业生产经营更加困难、效益有所下降，GDP增速放缓。这些状况导致居民可支配收入出现波动性变化。2019—2022年我国居民年人均可支配收入分别为30 733元、32 189元、35 128元、36 883元，2020—2022年的名义增长率分别为4.7%、9.1%、5.0%；2023年第一季度全国居民人均可支配收入10 870元，比上年同期名义增长5.1%，扣除价格因素，实际增长3.8%。2023年上半年，全国居民人均可支配收入19 672元，同比名义增长6.5%，比第一季度加快1.4个百分点，扣除价格因素实际增长5.8%，加快2.0个百分点。可见，居民可支配收入基本面仍保持增长态势，有利于居民消费需求韧性的释放。同时要防范居民可支配收入波动对居民收入预期和消费预期的不良影响。因此，扩大消费需求的税收政策着力方向和重点，需要保证居民可支配收入增长、减少或平抑增长的波动。
2.在居民消费需求韧性组合中国民收入再分配的调节作用仍有拓展空间。我国政府收入、企业收入与居民可支配收入之间比例由2012年的19.5∶18.5∶62.0，变为2020年的14.9∶22.9∶62.2。其中，居民部门收入分配占比有所增加但增幅很小。由此说明，我国国民收入分配体系保证了居民消费需求的基础。然而，国民收入的再分配对增强居民消费需求韧性仍有一定空间。赵桂芝 等（2021）根据2020年《中国住户调查年鉴》的数据研究表明：2003—2019年我国居民可支配收入的基尼系数尽管有小幅波动，但仍在略高于国际通用警戒线0.4以上；通过收入不良指数和阿鲁瓦利亚指数的测评，进一步验证了居民可支配收入分配存在着不公平状况。因此，应继续解决收入分配不公平问题，以恢复和增强居民消费需求的平衡型韧性。
如果不同收入居民群体存在收入下沉性迁移的潜在风险，那么对居民消费需求韧性的不利影响会增加。近三年来，中低收入居民群体的可支配收入增长受到疫情等干扰因素的冲击较大，更容易发生下沉性迁移。尤其是农村低收入居民群体和脱贫居民群体发生致贫或返贫的风险加大。另外，低收入居民群体为防止生活水平下滑，在安排可支配收入支出预算时会增加预防性储蓄，从而会加剧居民消费需求的收缩。因此，在恢复和增强居民消费需求韧性时，需要将低收入居民群体作为税收政策关注的重点群体。
（三）提高居民可支配收入的税收政策建议
应继续发挥好个人所得税的减税政策作用，提升居民可支配收入水平。一般而言，实施个人所得税减税措施可以增加居民可支配收入，从而提高居民的消费能力和意愿，有利于居民消费需求韧性释放或提升。当前及今后相当一段时期，由于受前期疫情等外部干扰因素影响，居民对未来收入增长、消费支出和消费质量的预期不够稳定或下降。那么，根据形势变化继续执行个人所得税有关减税政策，可以平抑居民对收入和消费预期波动，提振消费信心。2019年以来，我国实施了新修正的《个人所得税法》，将个人所得税的减除费用标准由3 500元/月提高到6万元/年（5 000元/月），个人综合所得按纳税年度合并计算个人所得税，并采取相应配套措施。2019年，全国居民人均可支配收入30 733元，比上年名义增长8.9%，扣除价格因素，实际增长5.8%。其中，城镇居民人均可支配收入42 359元，同比名义增长7.9%、实际增长5.0%；农村居民人均可支配收入16 021元，同比名义增长9.6%、实际增长6.2%。2019年实施个人所得税专项附加扣除政策合计减税4 604亿元，使2.5亿纳税人直接受益，人均减税约1 842元。可见，2019年实施的综合与分类相结合的个人所得税减税改革对居民可支配收入产生了一定的贡献。因此，目前及今后一段时期需要继续发挥好个人所得税的减税政策作用。
一方面，应完善个人所得税专项附加扣除中有关继续教育扣除的内容，通过适当扩大该项扣除范围，使相关群体居民可支配收入得到保障，并发挥该项措施在促进就业方面的作用。目前，我国个人所得税专项附加扣除包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人和3岁以下婴幼儿照护等7项，重点考虑了减轻居民在基础民生方面的负担问题，实施以来对减轻居民税负发挥了积极作用，尤其对保障低收入居民群体的消费能力发挥了重要作用。《个人所得税专项附加扣除暂行办法》第八条规定：“纳税人在中国境内接受学历（学位）继续教育的支出，在学历（学位）教育期间按照每月400元定额扣除。同一学历（学位）继续教育的扣除期限不能超过48个月。纳税人接受技能人员职业资格继续教育、专业技术人员职业资格继续教育的支出，在取得相关证书的当年，按照3 600元定额扣除。”其中，对非学历继续教育限定为技能人员职业资格继续教育、专业技术人员职业资格继续教育。该项限定不能完全适应就业培训和减轻家庭支出负担的需要。当前及今后一段时期，稳就业促就业工作繁重，技能人员职业资格继续教育、专业技术人员职业资格继续教育对吸纳就业具有的作用有限，在就业市场上存在一定数量不能进入这两种职业资格继续教育的人员。那么，对未能进入这两种职业资格继续教育且又暂未就业的人员，既需要提高他们的就业技能，又要考虑减轻该类人员家庭成员的税负。因此，建议扩展个人所得税专项附加扣除的继续教育中的两种职业资格继续教育，增加一项支持就业的职前培训项目作为个人所得税专项附加扣除，准许对该项支出进行扣除。将“纳税人接受技能人员职业资格继续教育、专业技术人员职业资格继续教育的支出”，修改为“纳税人及纳税人子女接受技能人员职业资格继续教育、专业技术人员职业资格继续教育，以及经人力资源和社会保障部门核准的职前培训的支出”，并配套出台职前培训核准办法。总之，将人力资源和社会保障部门核准的职前培训支出纳入继续教育专项附加扣除，不仅有利于减轻职前人员家庭成员的个人所得税税负，而且可以引导职前人员参加职业资格继续教育、专业培训，从而提升就业能力，有利于促进就业。
另一方面，应借鉴居民企业技术转让所得减免企业所得税的政策宗旨和做法，制定居民个人技术转让所得减免个人所得税的政策。《企业所得税法实施条例》规定：“一个纳税年度内，居民企业技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税。”这体现出国家鼓励居民企业开展技术转让的税收优惠政策导向，非常值得借鉴用以制定居民个人技术转让所得减免个人所得税的政策。随着我国专业人才培养质量以及人才队伍建设水平的提高，一些专业人才和高校学生通过钻研掌握了一定的非职务专利和专门技术，并拥有这些专利和技术所有权，制定居民个人技术转让所得减免个人所得税政策，可以支持和鼓励这些技术转让，推进经济的数字化转型和高质量发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第9期。）

欢迎按以下格式引用：
刘军，王光旭，林俊.恢复和增强居民消费需求韧性的税收政策研究[J].税务研究，2023（9）：50-56.


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