欧美碳边境调节机制的最新动态、未来挑战及中国应对

时代税客

作者信息
邢丽（中国财政科学研究院）
樊轶侠（中国财政科学研究院）
李默洁（中国财政科学研究院）

文章内容
一、引言

党的二十大报告提出要推进高水平对外开放，高水平对外开放离不开更高水平开放型经济新体制。目前，碳泄漏问题和与之相关的贸易壁垒已经成为建设高水平开放型经济新体制的重要挑战。所谓碳泄漏，是指在实施减排政策或行动时，由于某些因素导致温室气体排放从一个地区或行业转移至另一个地区或行业的现象。这种转移可能发生在国家之间，也可能发生在同一国家内的不同地区之间。例如，一个国家或地区采取较强的减排措施，导致相应行业的生产成本上升，而其他国家或地区没有实施相应强度的减排政策，就会使那些生产成本较低的国家或地区产品在全球市场上更具竞争力，碳泄漏就可能会发生，从而导致高碳排放产业向碳减排措施不严格的国家或地区迁移，造成全球减排目标受损。
近年来，欧美均以脱碳为目标出台重要法案，不仅直接影响全球应对气候变化的合作，还将对全球产业格局和贸易规则产生重大影响。2022年9月，美国《通货膨胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022）正式通过立法。该法案通过补贴、税收抵免等方式扶持美国绿色产业与低碳发展，将形成对全球其他地区的能源价格比较优势。同时，美国国内对碳关税问题的关注度持续提升，已经有部分国会议员提出了实施碳关税的构想与提案。欧盟则希望通过碳边境调节机制（CBAM）保护其成员国国内产业，防止出现碳泄漏。2023年5月，欧盟CBAM通过立法，核心思想是在国际贸易中使用温室气体排放量作为计价单位，结合碳价差，由进口国向原产国征收碳排放关税。由此将出口商品的碳成本内部化，以保护进口国产品的竞争力，并激励出口国加强减排措施，其本质是一种碳关税。
美欧持续推动以碳关税为核心的CBAM或类CBAM措施，已经对我国应对气候变化进程和产品出口产生了较大影响，有必要对其动向和潜在风险进行系统研究，提出应对方案。
二、欧盟CBAM的主要目标、立法进程和核心要点

“双支柱”国际税改方案是国际税收规则近百年来的最大变革，由于支柱一金额A设定了200亿欧元的销售收入和10%利润率门槛，并将采掘业和受监管的金融业排除在外，因此范围内的跨国公司数量相对较少。目前情况下，支柱一对我国跨国公司影响相对有限。支柱二未设置行业限制，适用范围是全球收入达到7.5亿欧元以上的跨国企业，这将对跨国税收分配产生较大影响，跨国企业应及时跟进业务所在区域的税改动态和立法进程，主动评估潜在影响。
2023年5月16日，欧盟CBAM作为《应对气候变化一揽子计划》“减排55”（Fit for 55）的关键组成部分正式通过立法。《应对气候变化一揽子计划》的总体目标是到2030年将欧盟温室气体净排放量减少55%，该计划涉及欧盟碳排放交易市场改革、构建碳边境调整机制、建立社会气候基金等议题，碳边境调节机制以487票赞成、81票反对和75票弃权获得通过。同时，CBAM也是欧盟委员会为“下一代欧盟计划”（Next Generation EU）提供资金的重要渠道。欧盟CBAM主要与欧盟碳排放交易市场（European Union Emission Trading Scheme,EUETS）相连接，对第三国出口商品征收与欧盟碳排放交易市场同类产品形成的碳价差额，以保持欧盟生产商相对于外国生产商的竞争力，防止出现碳泄漏。在原理上，CBAM可以发挥防止碳泄漏、促进全球减排、保护本国产业以及引导消费者向低碳选择转变等作用。然而，CBAM一经推出就受到广大发展中国家的强烈反对，各国反对的理由主要包括该机制具有不公平性、易造成贸易争端、没有在多边国际合作机制下开展等。
（一）主要目标
欧盟一直是应对气候变化的主要倡导者。在政策制定中，欧盟相当倚重碳定价机制。在减排55%的总体目标框架下，欧盟不断对其碳排放交易市场进行调整。在2023年5月公布CBAM之前，欧盟碳排放交易市场的碳定价已经达到100欧元/吨，给政策覆盖范围内的高碳企业带来较重负担。这种情况导致了两个问题：一是欧盟高碳制造业部门流向碳排放法规相对松散的地区；二是国外高碳产品取得了相对更强的竞争力，会冲击欧盟本土制造业。因此，欧盟从一开始就希望用CBAM保护其产业竞争力，这也是CBAM推出最主要的目标。此外，欧盟CBAM一旦实施，对进口产品所加征的碳关税收入也会成为欧盟的重要收入来源。近年来，法国、德国等多个重要的欧盟成员国一直期望拓展收入来源渠道以实施经济复苏计划，在这种情况下欧盟动议开征不可回收塑料税、数字税等税种，筹备已久的CBAM也在其中。在欧盟看来，包括“下一代欧盟计划”和“新型冠状病毒感染疫情复苏计划”等经济刺激计划，都需要包括CBAM在内的政策措施来筹集资金，特别是在近年欧盟成员国利率逐渐抬高的背景下，相关经济计划对资金的需求变得更加迫切。
（二）立法进程
为了防止众多域外国家或将CBAM诉诸世界贸易组织（WTO）争端解决机制，欧盟一直强调CBAM是一种应对气候变化的有力措施。但从CBAM的立法演进和内容框架可以看出，CBAM在给欧盟经济区筑起碳关税篱笆的同时，也给广大后发国家的化石能源消费和高碳制造业发展套上了枷锁。2019年12月，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议沟通成果》，首次提出计划于2021年在部分工业部门设立CBAM。2020年3月，欧盟开始政策评估工作并于2020年7月22日至2020年10月28日进行了CBAM公众咨询。早在方案设计之初，欧盟就意识到CBAM与WTO规则可能产生冲突。2021年2月5日，欧盟环境、公共卫生和食品安全委员会（以下简称“环境委员会”）通过了题为《建立一个与WTO兼容的欧盟碳边境调整机制》的报告，希望欧盟CBAM可以与WTO规则相兼容。2021年7月，欧盟发布第一版CBAM草案并向欧盟内部的国际贸易委员会、预算委员会、经济委员会等相关部门征求意见。在2021年7月的讨论版本中，欧盟CBAM包含水泥、电力、化肥、钢铁和铝五大行业，并只涉及直接排放。在此后的数轮政策调整中，欧盟不同委员会之间为保护各自所代表的利益集团开展激烈博弈。以环境委员会为代表的环保激进派强调要扩大欧盟CBAM的覆盖范围，将包括有机化学品和氢气纳入范围内，同时要将产业链上游的间接碳排放包含在内，还要加速收紧EUETS的免费配额。以经济委员会为代表的产业经济派对扩大版的CBAM支持程度较低，主要原因是如果提前结束EUETS的免费配额发放，则有可能伤害欧盟本土生产商利益。经过欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会的三方会谈和几次投票表决后，2023年5月16日，欧盟在行业范围、免费配额取消进度、间接排放等问题上作出了微调，CBAM方案基本恢复到2021年7月版本，在此基础上通过了相对缓和的CBAM法案最终版本。
（三）核心要点
欧盟CBAM法案将于2023年10月开始生效，同时设立约三年的过渡窗口期，过渡期内进口商只承担数据报告义务。从2026年1月起，CBAM开始正式运行，进口商需根据其进口产品蕴含的碳排放量支付碳边境调节费用，到2034年起才开始全额征收。同时，欧盟将逐步取消欧盟碳排放交易市场的免费配额，至2034年免费配额将全面取消。
在过渡期内，进口商需要向欧盟报送其进口产品的直接和间接碳排放数据。2024-2025年进口商可以从以下三种方法中选择一种进行报告：一是根据欧盟方法进行全面报告；二是根据同等效力的第三国方法进行报告；三是根据默认参考值进行报告。2025年以后则只允许适用欧盟方法进行碳数据报告。
在过渡期结束后，水泥和化肥行业的直接和间接碳排放以及钢铁、铝、氢和电力行业的直接碳排放，都需要购买相应数量的CBAM证书。CBAM证书的价格将根据欧盟碳排放交易市场的每周平均拍卖价格计算，计算公式如图1所示。如果申报人在原产国已经支付了碳价，则可以申请等额抵免，但仅适用于碳价格未退税或补偿的情况，并且需要独立认证。进口商要在欧盟进口国开立碳边境调节机制账户，每年5月前申报货物数量、碳排放总量以及已购买的CBAM证书总量。


欧盟CBAM将覆盖所有没有征收碳排放税费的国家，目前涉及水泥、钢铁、铝、化肥、电力和氢气等行业，2030年将会对适用行业作出调整，最终目标是至少达到覆盖欧盟碳排放交易市场50%排放量的对应行业。

三、美国相关法案发展动态及与欧盟CBAM的竞合关系

欧盟CBAM是世界上第一个生效的碳排放边境调节机制法案，包括美国、英国、日本在内的多个西方国家已经在跟进研究或考虑出台CBAM。由于美国碳密集行业也需要在2026年开始向欧盟缴纳CBAM金额，因此是否采取相应的政策措施已经成为美国国会的辩论焦点之一。
（一）美国碳关税政策发展动态
截至2023年8月，美国还没有实施全国性的碳税或碳排放交易市场，在进出口环节也就没有碳关税或CBAM。拜登总统上任后，美国有部分议员提出了实施碳关税的构想，提出对国外碳密集型商品征收碳关税，或设立美国国内碳定价机制，为构建美国版的CBAM做好前期准备。例如，2021年7月，美国参议院参议员克里斯·库恩斯（Chris Coons）提出《公平、负担得起、创新和弹性转型与竞争提案》，要求财政部确定美国国内企业生产铝、水泥、钢铁、石油和天然气在内的各种产品所产生的国内环境成本或美国环境监管负担的成本，以及所涵盖产品的“温室气体排放”范围，基于此计算进口产品的碳关税。2022年6月，参议员谢尔登·怀特豪斯（Sheldon Whitehouse）提出《清洁竞争提案》，建议从2024年开始对美国国家环境保护局《温室气体报告计划》中覆盖的行业征收每吨55美元的碳税，涵盖的公司要为其超过行业平均水平的碳排放支付费用；主要外国贸易商将根据原产国与美国工业碳排放量的差值来缴纳碳关税，美国公司将获得出口产品碳税的退税。
目前，美国国会还没有批准任何一项碳定价提案，主要因素包含以下几个方面：一是没有人愿意支持损害本国碳密集行业利益的方案；二是在美国国内碳定价措施缺位的情况下，直接提出CBAM将明显违背WTO规则；三是在欧盟CBAM通过立法之前，美国已经出台了《通货膨胀削减法案》，将起到支持本国产业低碳发展与应对气候变化的功能。然而，美国国内就碳关税问题的关注度还在持续。2023年6月7日，美国民主党参议员克里斯·库恩斯（Chris Coons）和共和党参议员凯文·克雷默（Kevin Cramer）联名推出《提供可靠、客观、可核实的碳排放强度和透明度提案》，要求相关部门进行一项全面的研究，确定在美国生产钢铁、水泥、玻璃和铝等商品的平均碳排放强度，研究由七国集团（G7）成员国、自由贸易协定伙伴、受关注的其他国家以及在全球市场占有相当大份额的国家生产覆盖产品的平均碳排放强度，验证来自其他国家或地区的平均产品碳排放强度数据真实性，比较美国生产的产品与提案覆盖国家生产的产品的碳排放强度。高碳产品排放强度数据是实施碳关税的重要基础，该提案如果获得通过，将为美国建立自己的CBAM奠定基础。
（二）美国《通货膨胀削减法案》内容及对欧盟的影响
美国《通货膨胀削减法案》旨在通过降低能源成本来对抗通货膨胀的影响。根据该法案，美国未来10年将在能源安全和气候变化方面投资3690亿美元（占该法案总投资额的84%），共包括五项气候投资措施：降低能源成本、确保美国能源安全和国内制造业稳定、实现经济脱碳、维护社区和环境公平以及支持农业和林业建设。《通货膨胀削减法案》为电动汽车消费者、使用新能源的家庭和使用绿色能源的工厂提供直接补贴，将从需求侧拉动新能源产业发展，扩大市场份额，为能源结构转型升级提供动力。然而，获得税收补贴的条件是产品必须在北美组装或生产，由此提高了其他国家新能源相关产品进入美国市场的门槛和成本。从全球视角来看，《通货膨胀削减法案》所设定的补贴门槛和条件将引发全球特别是欧盟成员国的产业链供应链调整。在美国政策刺激下，欧盟也在2023年3月推出贸易保护色彩鲜明的《净零工业法案》（Net-Zero Industry Act），该法案与欧盟CBAM一起成为欧盟应对气候变化领域的主要贸易保护措施。
《通货膨胀削减法案》可能产生以下几个方面的实际影响。一是在该法案支持下，美国太阳能和风能有望在2025年至2030年成为全球最便宜的电能之一。美国本土市场生产的廉价清洁电力并不会对欧盟能源政策产生影响，然而一旦廉价清洁电力转化成氢能或其他液体燃料，则其影响力将从区域市场转移到全球市场。对电力生产的投资补贴和税收减免叠加，会使美国的氢能对化石能源产生巨大的碳定价成本优势，届时欧盟可能成为美国氢能源的进口方，进而影响欧盟内部的氢能产业发展。二是该法案所涉新能源汽车的税收减免资格取决于车辆是否在北美进行最终组装、车辆电池关键矿物来源百分比以及电池组件来源百分比，从而影响全球新能源汽车产业链。虽然欧盟争取到了诸如“租赁用电动汽车即使不在美国组装也可以获得电动汽车积分”等权益，但欧盟的新能源汽车厂商仍可能被迫赴美设厂。《通货膨胀削减法案》要求新能源汽车电池中所含关键矿物的价值量至少40%由美国、加拿大、墨西哥等国加工或回收，到2027年该比例提高到80%。电池组件的50%要在上述国家建造或组装，到2029年提高到100%。2024年起禁止“外国关注实体”制造的任何电池和相关组件获得美国税收补贴。美国补贴政策是欧盟“去工业化”的助推器，损害欧盟关键原材料安全，对中国新能源汽车产业链安全也将带来明显挑战。

四、欧美相关法案对中国的潜在挑战与应对建议

（一）欧美相关法案对中国的潜在挑战
当前，世界碳定价机制正处于逐渐成型的关键阶段。作为全球最大的发展中国家，我国主动承担应对气候变化责任，成立了全球最大的碳排放交易市场，但欧盟和美国以脱碳名义推出的相关法案以及由此产生的贸易壁垒，已经成为影响我国对外贸易格局的重要挑战。
其一，欧盟CBAM将对我国经济发展和国际竞争格局产生深远影响。欧盟CBAM涉及钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢六大行业，目前对我国钢铁和铝产品影响相对明显。以钢铁行业为例，基于已出台的CBAM规则，考虑我国每年出口到欧盟的钢材产品量（例如，2022年为389万吨）、出口到欧盟的钢材产品总金额（例如，2022年为64.4亿美元）以及欧盟碳排放交易市场的碳价等因素初步估算，我国钢铁行业出口成本将增加4%~6%，大概每年需要向欧盟支付碳关税2亿美元~4亿美元。此外，目前我国出口电力到欧盟为零，水泥、化肥、氢出口至欧盟占比不到1%，相关行业受CBAM相对较小。欧盟CBAM对我国经济影响短期总体可控，但作为欧盟第一大贸易伙伴，CBAM对我国经济发展的长期影响不可忽视。
其二，美国《通货膨胀削减法案》对我国产业链安全影响不可小觑。该法案只允许美国或北美自由贸易区国家产品得到补贴，将对包括中国、欧盟在内的绿色产品大国形成一定的产业虹吸效应，可能扰乱全球绿色产业合作与发展秩序。此外，美国正在积极推动碳关税数据收集和整理工作。美国主导下的高碳产品数据收集工作很难保证公开、透明，对我国高碳产品的搜集更难做到公允，我国高碳行业将面临碳排放数据核查和标准制定方面的挑战。
其三，欧盟CBAM对我国碳定价和绿色税收措施构成了挑战。一是数据安全问题。我国高碳行业碳排放数据可能涉及行业生产的敏感信息，相关出口企业根据欧盟CBAM要求提交信息存在数据安全隐患。二是排放数据标准问题。欧盟CBAM数据报送方法和数据标准是由欧盟制定的，我国很难影响其决策过程，存在标准制定的不公平问题。三是碳排放交易市场地位问题。由于目前我国碳排放交易市场只包含电力行业，如果其他行业企业向欧盟出口产品则需要缴纳欧盟CBAM的碳差价，造成我国碳排放交易市场的损失并导致我国碳排放交易市场地位受损。四是低碳措施的成本无法抵扣问题。我国已经针对大气、水、固体废物以及噪声等污染物征收了环境保护税，对汽油等高碳产品实施了消费税等限制措施，这些涉碳税收政策有效保障了我国应对气候变化目标的实现，但以上措施并非狭义的碳定价措施，无法与CBAM相兼容并得到抵扣。
（二）我国应对欧美相关法案的政策建议
第一，进一步完善国内碳定价机制。作为全球最大的发展中国家，我国主动担当、及早设立全球最大的碳排放权交易市场。下一步，应摸清各行业能源使用情况及实际碳排放轨迹，整合全国与地方试点碳排放交易市场数据，建立各地区、各行业能源使用及基础数据库，梳理现有碳排放交易及已经具有碳税属性税种缴纳的情况，测算当前分行业实际碳排放成本。电力行业是制造业的核心，我国电力行业缴纳的碳排放权购买费用应当在下游制造业企业中得到抵扣，同时与其他国际碳排放交易市场实现互认。
第二，进一步优化我国绿色税收政策体系。我国在环境保护税、消费税、资源税、企业所得税等政策方面不断深化改革，重视约束性机制与激励性机制协同作用，已经形成了较为完备的绿色税收体系。虽然我国尚未开征碳税，但成品油消费税、车辆购置税等现有税种在一定程度上已经实际发挥了对碳减排的引导和调节作用。可进一步测算我国绿色税收措施的降碳效应，对钢铁、水泥、铝等高碳产品所涉及的全产业链产品涉碳税费进行统计，研究其实现的减碳量，结合欧盟CBAM和国际主流研究机构的计算方法，及时公布其对应的减少温室气体排放效果，并争取欧盟CBAM对此进行豁免。
第三，进一步加快国内产业绿色转型。美国《通货膨胀削减法案》和欧盟CBAM等举措显示出发达国家普遍将绿色产业视为产业竞争的焦点。我国绿色产业发展势头良好，但也面临棕色行业转型成本较高、转型时间较短、投资需求巨大等挑战。面对巨大的国际竞争压力，应继续加快完善产业政策措施，为国内产业绿色转型争取时间、赢得空间。同时，应设立预警机制，对国际上采取的碳关税措施、贸易保护措施提前预警，减少高碳行业外部压力，实现稳妥转型。识别关键绿色产业技术和关键产业节点，对国外采取的贸易壁垒措施采取合理的反制措施，用好WTO等多边协调机制保护我国产业利益。
第四，进一步加强国际气候治理规则制定中的影响力。作为全球最大的发展中国家，我国应该利用好二十国集团、金砖国家、东盟十国和中日韩三国合作机制（“10+3”）等财经领域多边对话机制，加快推动与主要发达国家碳排放等方面的标准对接，深入开展碳减排政策评估方法研究，强调欧盟CBAM违背《巴黎协定》“共同但有区别责任原则”的立场，提出部分国家应正视其“补贴战”的外溢效应，要求发达国家作为温室气体的排放大户采取具体措施限制温室气体的排放，团结广大发展中国家共同构建应对气候变化的多边机制。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第9期）
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欢迎按以下格式引用：
邢丽，樊轶侠，李默洁.欧美碳边境调节机制的最新动态、未来挑战及中国应对[J].国际税收，2023（9）：24-30.
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