国际贸易关税治理新趋势与中国选择

时代税客

作者信息
吴鹏杰（清华大学社会科学学院）
何茂春（清华大学社会科学学院）

文章内容
党的二十大报告指出，要“坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。建设更高水平开放型经济新体制是构建新发展格局的迫切要求。在这一进程中，关税减让尤其是零关税不仅是推进国内国际两个市场两种资源联动的重要机制，也是当今多边、区域贸易协定的核心内容。一方面，关税减让有助于增加各经济体居民收入、消费支出、社会福利等，从而推动国内经济高质量发展；另一方面也有助于加强国际经济合作，推进贸易自由化，从而加深区域经济一体化。鉴于此，本文拟从政治经济学和国际经济法的视角出发，总结国际贸易关税治理的发展与变革历程，探讨中国关税减让现状与改革困难，并提出未来中国关税减让的若干改革建议。
一、国际贸易关税治理的新趋势

（一）国际贸易关税减让的发展形势
在现有国际贸易规则框架下，关税减让取得了显著成效。从具体数据来看，全球所有产品的最惠国税率平均水平从2006年的10.1%下降到2021年的8.9%。以2021年为例，发达经济体最惠国税率平均水平约为5.2%，发展中经济体约为8.7%，最不发达经济体约为12.1%。但约束关税税率水平几乎保持不变，2021年约束关税平均税率为37.4%。由此可以看出，各国出于经济和社会发展需求降低了最惠国税率水平，但仍维持了较高的约束关税税率水平，以保持一定的政策灵活性。具体到农业领域，2021年约束关税平均税率为54.4%，最惠国税率平均水平为14.8%；非农业领域，2021年约束关税平均税率为27.6%，最惠国税率平均水平为8%。此外，最惠国免税产品份额逐年增加，其中农业免税税目少于非农业免税税目。2021年免税产品份额从高至低分别为：欧洲、大洋洲、亚洲、美洲和非洲。
（二）国际贸易规则中的关税减让
1.世界贸易组织（WTO）层面关税减让举措
WTO允许各国通过关键群体协定（Critical Mass Agreements）来实现关税减让，如《信息技术协定》（Information Technology Agreement,ITA）。2015年，ITA参加方签署扩围协议，对涉及1.3万亿美元的201项信息技术产品免征进口关税，这是WTO近20年来最大规模的零关税举措，意味着在WTO关税治理中，除去多边模式，还可以依据诸边模式在签订方之间就达成的具体事项实现关税减免，甚至是零关税。即WTO成员方可通过诸边模式先试先行，扩大免税税目范围，促进自由贸易，减少市场准入门槛，为多边模式下的关税减让争取过渡性安排。
2.区域贸易协定层面关税减让举措
欧盟和美国作为全球贸易的重要参与方，自2010年以来主导了多轮区域贸易协定关税减让的谈判，其中涉及的主要谈判与协定如下。（1）欧盟和日本达成的《欧盟-日本经济伙伴关系协定》（EU-Japan Economic Partnership Agreement,EU-Japan EPA），该协定于2019年2月1日生效。自协定生效之日起，日本90%以上的欧盟进口产品的关税被立即取消；生效15年之内，欧盟和日本将取消99%的关税，其余1%的进口将通过关税配额和关税减让（农业）实现部分自由化。（2）欧盟和美国于2019年正式结束的《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）谈判。由于双方无法在农产品关税问题上达成一致，该协定未生效。（3）美国和日本达成的《美日贸易协定》（USJTA），该协定于2020年1月1日生效。双方于生效之日起立即取消部分关税，同时逐步降低部分产品关税。（4）美国、墨西哥和加拿大达成的《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）。该协定于2020年7月1日生效，保留了《北美自由贸易协定》零关税的条目，同时扩大乳制品、家禽鸡蛋及农产品贸易的市场准入，取消乳清和人造黄油的关税，以及对在三个国家内制造的汽车零部件实行零关税等。
在大型区域贸易协定层面，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）对于货物贸易关税减让的规定主要集中在各自协定的第二章。除去缔约方之间的差异，RCEP要求协定生效后，90%的税目在10年内实现零关税，并普遍取消了配额和许可限制，但保留了一定的农产品配额，且各国签署的关税税目有所差异。而CPTPP零关税主要有如下特点（见表1）：一是立即实施零关税，如各成员国中约88%的产品税目立即实现零关税；二是在特定时间内逐步取消关税，大部分在3～7年取消，特殊情况下将在20年左右取消，最终约99%的产品免征关税。此外，CPTPP还制定了非关税措施规则，以促进贸易自由化。综上，两者均极大地推动了区域经济一体化，但相较而言，CPTPP作为业已生效的全球最高标准区域自由贸易协定之一，其关税减让更加全面、彻底，代表着全球贸易规则未来的发展方向。目前，厄瓜多尔、菲律宾、哥伦比亚、哥斯达黎加、韩国、泰国、乌克兰、乌拉圭、印度尼西亚、中国等国家均正式宣布有意向加入CPTPP。


（三）国际贸易关税治理新变化及原因
1.国际贸易关税治理新变化
当今全球贸易关税治理出现了新的变革。第一，WTO与区域贸易协定并行发展，共同参与国际贸易关税治理。截至2023年6月22日，WTO成员方向WTO通报的区域贸易协定共593份，其中生效的共360份。这清楚地表明，区域贸易协定在国际货物关税治理中愈加重要。
第二，近年来，WTO规则之下出现了更多高标准规则，常被称为“WTO增强型”（WTO-Plus）规则。即在区域贸易协定中，“WTO增强型”的关税减让日益增多，零关税成为各国关税减让的关键举措。
第三，在盟国之间或贸易伙伴之间，零关税成为一种新的趋势。各国通过零关税加强贸易联系，加深区域内各国经济相互依赖的程度，提升相关国家的政治收益。同时，区域内各国将高标准的贸易规则作为准入门槛，或单独设定排他条款，有针对性地排除与部分国家的合作，进而改变国际贸易格局。例如，《美国-墨西哥-加拿大协定》第32.10条，亦被称为“毒丸条款”，限制协定成员国与“非市场经济国家”谈判、签订自由贸易协定。
综上，随着全球贸易格局的不断演变，国际贸易关税治理呈现出多边和区域共治态势。两者互相补充、互相影响，在全球贸易治理中并行发展，有助于构建更加稳定和可持续的全球贸易关税治理体系。同时，高标准关税减让也成为国际贸易关税治理的新方向，尤其是盟国之间、贸易伙伴之间及区域集团内部的自由贸易发展迅猛，关税逐渐趋零。
2.国际贸易关税治理变革原因
国际贸易关税治理正处在深刻变革之中，其原因可归纳如下。
第一，WTO的例外条款奠定了区域贸易协定的合法性基础。WTO框架下的关税减让系基于最惠国待遇原则，要求成员方给予其他任何国家（地区）的关税优惠应当立即无条件地给予其他成员方的相同产品。然而，根据《关税及贸易总协定》（GATT）第24条规定，关税同盟和自由贸易区可以作为WTO最惠国待遇的例外，为区域贸易协定的关税减让提供了法律基础。这表明WTO鼓励成员方基于自愿的原则建立关税同盟和自由贸易区，以促进经济一体化和贸易自由化。
第二，区域贸易协定弥补了WTO在关税减让中的缺位，增强了治理的有效性。其一，在贸易保护主义、单边主义盛行的形势下，WTO的关税减让谈判出现了“集体行动的困境”。即WTO成员方均希望加强合作，但由于成员国家（地区）间存在利益冲突，进而阻碍联合行动，WTO难以就新一轮关税减让达成广泛一致。而区域贸易协定的参与国有限，具有自主的议题设置权，更有可能达成高标准关税减让。其二，区域贸易协定能够减少更多的不确定性。受WTO谈判的“单一承诺”原则和争端解决机制的限制，各成员方对于各项关税减让的承诺需要承担较大的成本。而区域贸易协定的谈判相对来说更加容易，对于同样的承诺，国家仅需承担较小的成本。
第三，相较于WTO框架，区域贸易协定框架下达成的零关税可以提供更多收益，满足更广泛成员国的战略意愿。尽管WTO致力于关税减让，但并没有在多边层面达成一致的零关税共识。实践中，零关税已成为贸易大国和区域集团关税减让的战略选择。一是零关税能带来积极的地缘经济收益。大国在谋求地区合作时，更加注重合作的外部收益，进而影响国际规则制定的主导权。大国希望通过塑造零关税规则，把握国际贸易治理的主导权及与他国谈判的筹码。二是零关税能带来一定的地缘政治收益。一方面，零关税、原产地规则重塑全球供应链的结构，成为国家博弈工具。在经济相互依赖的网络结构中，处在中心节点且拥有一定权力的国家可以将相互依赖“武器化”。零关税影响了供应链的结构，进而影响了国家在网络结构中的位置与权力，为推行本国战略意志提供了抓手。另一方面，零关税深化了国家间的经济关系，巩固了经济或政治联盟。例如，《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》被一些学者视为嵌套在地缘战略下的经济协议，意在推动跨大西洋共同体和华盛顿共识的回归。即便该协定于2016年无果而终，2019年正式结束谈判，但2021年欧盟和美国领导人发布联合声明，希望进一步加强在贸易等方面的合作，旨在迈向新的跨大西洋伙伴关系。
在国际贸易关税治理中，区域和多边的角色“互相依存”且并行发展。一方面，若WTO多边治理缺位，区域贸易协定难以在全球范围内发挥监管效力，难以促使多边贸易自由化；另一方面，若区域治理缺位，WTO难以有效推动关税减让的深层次改革。故现阶段WTO和区域贸易协定在关税减让中不是彼此的替代，而是互为补充，在不同层面促进全球贸易环境的稳定与繁荣。

二、中国关税减让现状与面临挑战

“双支柱”国际税改方案是国际税收规则近百年来的最大变革，由于支柱一金额A设定了200亿欧元的销售收入和10%利润率门槛，并将采掘业和受监管的金融业排除在外，因此范围内的跨国公司数量相对较少。目前情况下，支柱一对我国跨国公司影响相对有限。支柱二未设置行业限制，适用范围是全球收入达到7.5亿欧元以上的跨国企业，这将对跨国税收分配产生较大影响，跨国企业应及时跟进业务所在区域的税改动态和立法进程，主动评估潜在影响。
为顺应国际贸易关税治理的变革趋势，积极推进全球贸易自由化，中国也在不断推动关税减让。截至2010年，中国货物降税承诺全部履行完毕，全方位扩大市场准入。
（一）中国关税减让现状
在国际治理层面，中国始终践行大国职责，积极推进自由贸易和公平贸易。一是致力于推动诸边、双边领域的零关税。《中国-东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》等的生效促成双方对超九成的货物实施零关税。2022年RCEP对中国生效，成员国之间90%以上货物贸易将最终实现零关税。二是明确对原产于最不发达国家98%的税目产品适用税率为零的特惠税率。据统计，截至2023年3月，我国已给予多哥、埃塞俄比亚等19国98%税目产品零关税待遇。
在国内治理层面，中国积极致力于国内贸易制度改革，推动自由贸易发展。一是制定相应关税减让的法律法规。现行有效的法律法规为《中华人民共和国海关法》，主要集中在第56~59条，以及《中华人民共和国进出口关税条例》。同时，2018年国务院成立新一届国务院关税税则委员会，主要负责审议关税工作重大规划，拟定、实施关税改革发展方案，编纂、发布《中华人民共和国进出口税则》等。但是，在零关税管理方面，目前只提出倡议，尚缺少相应的法律法规。在现行有效的国务院规范性文件中，主要侧重于同我国建交最不发达国家零关税待遇的承诺等。二是设立自由贸易试验区和自由贸易港，不断扩大零关税的适用。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，明确要求实行以“零关税”为基本特征的自由化便利化制度安排。2021-2022年，海南自由贸易港建设取得显著成效，2022年货物进出口总值达到2009.5亿元，较2021年增长36.8%。三是降低关税，与世界共享开放红利。从2023年起，中国对1020项商品实施低于最惠国税率的进口暂定税率，增强关税减让在促进国内国际市场联动的效应。
（二）中国扩大关税减让面临的挑战
1.我国关税水平略高
2022年，中国货物贸易进出口总值达42.07万亿元，位居世界第一。但与CPTPP成员国和英国、美国相比，我国关税总水平并不算低，2022年为7.5%，仅低于越南（9.6%）；我国农产品平均关税税率为13.9%，低于加拿大（14.6%）、越南（17.1%）；我国非农产品平均关税税率为6.4%，低于越南（8.4%），详见表2。


2.关税结构与产业保护关系的协调问题
关税作为国家保护国内产业发展的手段之一，并非适用所有产业阶段和产业类型。从关税保护手段来看，在名义关税保护方面，我国关税制度呈现出从上游产品到下游产品税率逐级升高的阶梯型保护结构，符合关税升级理论，基本合理；但在有效保护率方面，还存在一些问题，如逆阶梯型的保护结构、保护程度总体水平不高等。此外，从产品阶段和产品行业来看，我国关税政策仍有待进一步完善。一方面，中间产品关税与国民福利呈负相关，最终产品关税与国民福利呈正相关，因此需要平衡不同产品阶段的关税政策和国民福利关系；另一方面，关税在消费品、农产品和高科技产品中的保护效果存在差异，因此需要平衡不同产品类型的关税政策和产业保护的关系。
3.关税税率调整与国家治理能力建设的协调问题
关税减让在促进贸易自由化、带来经济收益的同时，也产生了一定的沉没成本。依据熊彼特的创造性破坏理论，生产效率低下、缺少竞争力的企业将不断退出市场，并且这些企业的生产要素可以自由地转移至高价值的产业，进而不断调整与重塑国家的经济秩序和结构。随之而来的问题是：生产要素的转移是有一定成本的，不同产业间的生产要素并非可以顺利转移。对企业而言，可能意味着生产停滞、工人失业、厂房遗弃；对国家而言，可能意味着失业率上升、税收收入减少、社会福利开支增加、工人职业再培训的需求提高，甚至会造成犯罪率上升等严重社会问题。因此，国家需结合自身战略发展要求，有阶段、有步骤、有区别地推行关税减让，甚至是实施零关税，以管控沉没成本，保障生产要素的自由转移，促进产业升级，确保社会安宁。

三、中国高水平对外开放及关税减让改革

联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据显示，2022年全球货物贸易总额为25万亿美元，第四季度下降了3%。2023年第一季度全球货物贸易较2022年第四季度增长1.9%，增加了约1000亿美元。但受全球经济增速放缓、贸易限制措施增加等因素影响，UNCTAD预测，2023年第二季度全球贸易增长放缓，下半年全球贸易前景不容乐观。面对国际贸易关税治理的新变化，特别是在贸易伙伴之间逐步推行高标准的零关税政策等态势，以及国内高水平对外开放的新要求，中国需要进一步扩大关税减让，以期为全球经济复苏和增长提供强大动能，同时对促进我国外贸稳中提质，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局发挥重要作用。
（一）中国高水平对外开放与关税减让的关系
在推动高水平对外开放过程中，关税减让能够更好地开拓贸易市场、挖掘贸易潜力、拓宽贸易通道，以联通国内国际两个市场两种资源。
首先，关税减让能够降低企业生产成本，推动企业规模化生产，有助于产业结构升级，促进经济增长。中国在改革开放初期，劳动力成本的优势显著，但随着中国经济的快速发展，社会结构发生了变化，人口红利逐渐减弱，劳动力成本也随之上升。在此情形下，我国可通过关税减让与原产地规则，实现产业链转移和产业结构调整。一方面，劳动密集型企业可进行业务调整，与低劳动力/低工资国家或地区的企业合作，以应对成本压力。另一方面，在关税减让的冲击下，企业为谋求获利会更加注重科技创新和产品的核心竞争力，推动全要素生产率的提升。因此，关税减让能引导国家经济发展模式由粗放型向集约型转变，推动产业升级，为经济发展提供新的增长点。
其次，关税减让有助于不同国家间产业优势互补，促进贸易增长，实现国际贸易的可持续发展。一方面，地理、气候、资源条件和产业基础的差异造成了不同国家间生产要素的区别，进而产生了不同的比较优势。RCEP生效近一年来，部分降税产品贸易潜力显著。中国与日本之间农产品贸易额增长明显，中国自RCEP区域进口牛肉也不断增加。这表明关税减让能促使国家间充分发挥比较优势，形成互补结构，并惠及消费者。另一方面，中国若能在CPTPP框架内推行零关税，有助于破除“意大利面条碗”效应，消除贸易不对等，实现互利共赢，提升贸易收益，促进全球经济复苏。
最后，通过关税减让推行零关税，可以扩大海外投资，提升中国软实力，助力构建人类命运共同体。近年来，部分西方国家通过高额的关税、WTO的诉讼纠纷，抑或供应链“去风险”的主张，限制中国高附加值工业制成品的出口。我国可通过零关税政策和原产地规则引导部分产业、产品转移至享有关税优惠的国家和地区，以实现公平贸易。此外，为促进最不发达国家的发展，WTO允许各国实行普惠制，或与最不发达国家签署非互惠性贸易协定。中国已在部分非洲国家推行零关税，鼓励制成品对非洲出口，建立境外产业园区。这不仅将助力非洲产业升级与经济繁荣，也将推进中非全面战略合作伙伴关系向更高层次、更广领域发展，是构建人类命运共同体的应有之义。
（二）中国关税减让的改革建议
国际贸易关税治理正面临以高标准的WTO-Plus经贸规则为核心的重塑。零关税业已成为各国参与全球贸易关税治理的重要方向。为建设更高水平开放型经济新体制，我们需要以国家治理能力建设为基础，平衡关税减让与产业保护关系，提升制度的供给能力，有序推进不同阶段降税目标，主动增强与国际上的零关税规则接轨力度，稳步扩大制度型开放。
1.完善关税减让制度体系
完善关税减让的制度体系，加快零关税立法，细化配套措施。在关税减让改革初期，可先进行局部试点再扩展到全面铺开。一是深化自由贸易试验区和自由贸易港的零关税举措，细化零关税标准，及时调整负面清单和正面清单的内容，以服务国家经济发展目标，为推进高水平对外开放提供借鉴参考。二是应当在法律层面进一步明确如何协调零关税与关税减让，如何规范并优化零关税的内容与范围、关税减让的执法和监管程序，以及纳税人的救济渠道等。
在长期改革过程中，应当构建和优化关税减让的配套措施，改善营商环境，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。一是减少关税和非关税壁垒，除部分重要领域外，有条件地取消进出口领域行政许可权限及财政补贴，降低通关成本，扩大市场准入。二是实施低干预、高效能的精准监管。通过出口管制等经贸制度加强对我国重点物项和目标国家的管控，确保国家安全；通过临时性差别关税（如反倾销税、反补贴税、保障措施关税、报复性关税）确保产业发展与贸易自由。三是加强海关执法力度与权限，提高执法透明度，健全执法机关与相关机关、企业的协调机制，完善内外企业监管标准，建立健全市场退出机制，维护我国市场经济秩序。
2.平衡关税减让与产业保护的关系
中国应根据不同产业的特点，有计划地推进关税减让。短期内，对于中国具有比较优势的产业，特别是制造业和科技产业等，可以考虑尽快推动关税减让，甚至实行零关税，充分释放行业竞争力，扩大对外开放与技术革新，促进效果外溢。对于中国需求量大的产业（如粮食和能源以及环保产业），可加快实施关税减让，减轻国内资源配置压力，及时调整高耗能、高污染和资源性产品税目，建设资源节约型、环境友好型社会。
在长期改革进程中，对于缺少比较优势、关税税率较高、劳动密集型产业，可以设定适度的过渡期，逐步减让关税，有步骤地推行零关税，同时平衡产业布局与就业市场的调整，促使其应对关税减让带来的强烈冲击，确保零关税政策的平稳过渡。此外，对于存在垄断经营、资源配置效率低下、制约经济发展的产业，可引入不同所有制类型的竞争主体，积极向外资和民营企业开放，加强市场竞争。
3.积极从区域和多边层面推动关税减让倡议与实施
一方面，应完善我国自由贸易协定中关税减让的相关规定，降低WTO被诉风险。GATT第24条规定了关税同盟和自由贸易区，其中最为核心的是能否在合理时间内对实质上所有贸易消除关税。目前对于“实质上所有贸易”还存在争议，实践中不可在超过10%贸易量的产品上保留关税，或保留的产品税目不可超过10%。对此，我国在规定自由贸易协定的零关税政策时，应缩小对传统产品、敏感产品的保留范围，以及减少对10%基准线的适用，并通过过渡期来适用“合理持续期间”的规定，规避WTO被诉风险，确保自由贸易协定中的零关税不违反国际法。
另一方面，应加强区域和多边层面的谈判与合作。通过区域、多边谈判明确零关税安排与适用，同时借助RCEP、我国现有双边自由贸易协定等，进一步深化关税减让改革，加强与伙伴国家的零关税合作，强调区域原产地累积规则，将受惠国视为统一经济区域，提高优惠关税的利用率，以扩大贸易自由化，推动全球经济的可持续发展。

四、结语

在当前国际经贸格局下，关税减让尤其是零关税已经成为贸易大国和贸易集团重塑当今国际经贸规则的重要方向，不仅成为当今自由贸易的强心剂，也成为各国经济发展、关税改革的推进剂。各国多边协定和区域协定中关税减让的动机兼具普遍性与特殊性，不仅有经济增长激励、国内产业发展与政治稳定的考量，更有国际战略与主导全球规则制定的谋划。
推动中国高水平对外开放必然伴随着我国关税体制的深化改革。现阶段，我国关税总水平相对较高，关税结构与产业保护之间的关系仍待进一步协调，关税税率调整也需要与国家治理能力建设相匹配。中国作为世界货物贸易第一大国，全球自由贸易的倡导者、捍卫者，在致力于构建更高水平开放型经济新体制中，应不断深化国内改革，促进公平竞争，推动关税减让。当然，中国的关税改革不能一蹴而就，在不违反国际法前提下，应分步实施低税率、简税制、零关税，最终形成具有国际竞争力的关税体系，为我国制度型开放提供强力支持。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第9期）
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欢迎按以下格式引用：
吴鹏杰，何茂春.国际贸易关税治理新趋势与中国选择[J].国际税收，2023（9）：15-23.
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