项目资本金制度解读

启金智库

9月15-17日郑州 | 县域城镇化及乡村振兴的项目+资金+土地+产业等综合化运作实操和案例专题

资本金是建设项目中的一个基本概念，是基础设施投融资业务领域一个基础的知识点，也是从事基础设施业务的人员所必须掌握的一个重要内容。笔者在此对该制度进行一个简要的解读。
一、法规政策依据
1.《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）；
2.《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）；
3.《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）；
4.《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）。
二、资本金的概念
在项目总投资中，除项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目法人）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。
根据国发〔1996〕35号，固定资产投资项目资本金是指，在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。党中央、国务院另有规定的除外。
作为计算资本金总投资的基数，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。
三、资本金适用的项目范围
资本金制度适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目，不包括政府直接投资的公益性项目。也就是说，在政府直接投资的公益项目，比如学校、城市道路、市政桥梁、公园绿化等项目中，投资资金均为政府预算，不存在融资，也就不存在资本金的问题。
国发〔1996〕35号
一、从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目参照本通知的规定执行。
公益性投资项目不实行资本金制度。
四、资本金的到位时间及出资形式
1.投资项目的资本金实行认缴制。即一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。
这一点，与注册资本的认缴制有相似之处。采用认缴制，可以使资金效益最大化，避免因资金闲置导致成本增加。
2.投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。
这里的实物可以理解为包括在建工程。这对于一些存量项目转换过程中的交易设计很有帮助。
国发〔1996〕35号文件的规定中，未列举债权、股权。因此，可以理解为，能够作为注册资本出资的债权、股权，是不可以作为项目资本金的。
3.非货币资产作为项目资本金，需要进行资产作价评估。
国发〔1996〕35号规定，对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20%，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。
4.投资者如以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：
（1）财政资金；
（2）企业自有资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；
（3）社会个人合法所有的资金；
（4）国家规定的其它可以用作投资项目资本金的资金。
此外，对某些投资回报率稳定、收益可靠的基础设施、基础产业投资项目，以及经济效益好的竞争性投资项目，经国务院批准，可以试行通过发行可转换债券或组建股份制公司发行股票方式筹措资本金。
项目资本金坚持“权益性”原则，存在下列情形之一的，不得认定为投资项目资本金：
（1）存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；
（2）当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；
（3）在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。
项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为投资项目资本金。
筹措投资项目资本金，不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求。
五、资本金制度在基本建设程序中的具体适用
适用资本金制度的投资项目，属于政府投资项目的，有关部门在审批可行性研究报告时要对投资项目资本金筹措方式和有关资金来源证明文件的合规性进行审查，并在批准文件中就投资项目资本金比例、筹措方式予以确认；属于企业投资项目的，提供融资服务的有关金融机构要加强对投资项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督。
国家对适用资本金制度的投资项目概算实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资项目资本金应按规定比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进行动态调整，并按照国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。也即如果项目投资概算增加，项目投资人需要相应增加资本金，金融机构根据增加后的资本金相应增加匹配的项目融资。
主要使用商业银行贷款的投资项目，投资者应将资本金按分年应到位数量存入其主要贷款银行,有关银行承诺贷款后，要根据投资项目建设进度和资本金到位情况分年匹配发放贷款。
六、分类实施投资项目资本金核算管理
1.设立独立法人的投资项目，其所有者权益可以全部作为投资项目资本金。
但对于特定行业的项目，争取的补助资金，虽属于项目公司的所有者权益，但不得作为投资人的资本金，防止利用国家补助资金造成投资人“空手套白狼”的现象。
《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）
第八条第二款：可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持，其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助，不作为项目资本金。
2.对未设立独立法人的投资项目，项目单位应设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和投资项目的资产、负债进行独立核算，并据此核定投资项目资本金的额度和比例。
七、项目资本金与注册资本的异同及适用
两者具有一些相同点，但是，项目资本金是基本建设程序管理方面的一个基本概念，而注册资本则主要是市场主体管理领域的一个基本概念，两者存在多处的差异。
1.相同点
（1）主要目的均是增加项目（或公司）信用。
注册资本的主要目的是增强企业信用，体现的是“做生意要有本”的思想，保护债权人利益，防止出现“皮包公司”现象。
实行资本金制度的目的是建立投资风险约束机制，降低固定资产投资“杠杆率”，防止利用经营性固定资产投资项目“空手套白狼”。
（2）均实行认缴制，并非一次实缴到位。
（3）均可以用货币出资，也可以用非货币进行出资。
2.不同点
（1）出资方式有差异
《市场主体登记管理条例》第十三条第二款
出资方式应当符合法律、行政法规的规定。公司股东、非公司企业法人出资人、农民专业合作社（联合社）成员不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。
《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）
投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。
项目资本金的出资种类限于货币、实物、工业产权、非专利技术、土地使用权五种，而作为注册资本的出资，则除前述五种之外，还至少包括股权、债权等可以转让并进行评估作价的其他财产。
（2）出资时间上有差异
虽均实行认缴制，但出资时间要求并不一样：
注册资本的缴纳期限由出资人决定，并作为章程必备事项，需要在章程中予以明确。
《公司法》
第二十五条 有限责任公司章程应当载明下列事项：（五）股东的出资方式、出资额和出资时间；
第八十一条 股份有限公司章程应当载明下列事项：（五）发起人的姓名或者名称、认购的股份数、出资方式和出资时间；
《市场主体登记管理条例》
第九条 市场主体的下列事项应当向登记机关办理备案：（三）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人认缴的出资数额，合伙企业合伙人认缴或者实际缴付的出资数额、缴付期限和出资方式；
而资本金的出资时间，没有明确规定具体的期限，但必须与项目建设进度相匹配，根据建设进度逐步到位，一般情况下不能晚于项目建设期。
《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）
投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。
（3）缴纳的比例不同
注册资本金，出资人有义务全额缴纳，即理论上，出资人有义务100%缴纳出资。
而项目资本金是根据项目批复总概算的一定比例进行缴纳，具体比例按照国家规定执行。如项目的实际投资减少，则项目资本金相应减少，投资人亦不再需要全部缴纳，反之亦然。
（4）数额下限不同
除法律法规明确规定的特殊行业外，注册资本没有下限要求，一元也能注册设立公司。但项目资本金实行比例制度，国务院规定有相应的比例下限，项目必须有不低于国务院规定的最低比例的资本金方才符合要求。
（5）资金增减的要求及操作方式不同
项目资本金根据实际项目投资概算的变动，投资人相应调整出资额。而注册资本则必须经过“增资”或“减资”这样的法定程序才可以实现。
《公司法》
第一百七十七条 公司需要减少注册资本时，必须编制资产负债表及财产清单。
公司应当自作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。
第一百七十八条 有限责任公司增加注册资本时，股东认缴新增资本的出资，依照本法设立有限责任公司缴纳出资的有关规定执行。
股份有限公司为增加注册资本发行新股时，股东认购新股，依照本法设立股份有限公司缴纳股款的有关规定执行。
因此，减少注册资本是因为股东撤股或因公司经营问题需要减资，增加注册资本可以是因为公司有业务需要，或是公司有新的资金注入。无论公司增加或者减少注册资本，应当依法向公司登记机关办理变更登记。而资本金在符合法定的比例及投资批复的前提下的增减，相对简单的多。
3.两者在具体项目中的适用
具体的投资项目中，两者“等额”设置，还是“差额”设置是一个常见的适用问题。
在设立项目公司环节，会出现项目公司注册资本设置时，是与项目资本金相等或不相等的实务问题。相等就是项目公司的注册资本等于项目资本金，而不相等主要是指项目公司注册资本低于项目资本金，笔者在实务中尚未见有项目公司注册资本大于项目资本金的情形。比如，一个投资概算50亿元的高速公路项目，按照要求，项目资本金是投资概算的20%，计10亿元。投资人设立项目公司时，可以将项目公司的注册资本设定为5000万元。
一般而言，由于项目公司注册资本并没有法定的最低数额要求，投资人一般会自行考虑一个数额，对于注入的项目资本金高于注册资本部分，则在财务记账时记入项目公司的“资本公积”科目，仍为项目公司的权益资本，不影响项目资本金的使用。从政府的角度，有时会要求项目公司的注册资本等同于项目的资本金。
其实，对于等额设置，还是差额设置，从政府方的角度，实际意义区别不大，无论如何，投资人需要保证项目顺利建设完成，遵守国家资本金制度并完成融资是其法定义务，也是其合同义务。
但对于投资人而言，项目公司注册资本的设置，则具有实际意义，尤其是在公司利润分配方面。根据《公司法》第一百六十六条，公司分配当年税后利润时，应当提取利润的百分之十列入公司法定公积金。公司法定公积金累计额为公司注册资本的百分之五十以上的，可以不再提取。在公司弥补亏损和提取法定公积金之前向股东分配利润的，股东必须将违反规定分配的利润退还公司。因此，公司的注册资本设置的低一些，对于投资人及时获得分红有一定的好处。
此外，由于注册资本是公司债权人追究投资人责任的上限，数额越大，意味着投资人的或有责任越大，特别是在项目不能顺利进行的情况下更为明显。因此，从投资人的角度，项目公司注册资本设置小一些更为有利。
来源：镜涵律师 作者：蒋修宝

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一、2023 年乡村振兴 8 大支持项目及申报
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三、 乡村振兴产业招商
四、 实操案例：国家现代农业产业园项目落地
五、 实操案例：优势特色产业集群项目落地
六、乡村振兴背景下社会资本和金融机构的重要机遇
七、答疑与交流

第五讲、运用产业基金助力县域经济和乡村振兴资本招商和产业投资实务和案例
（时间：9月16日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：朱宏飞，方正多策投资管理公司合伙人、董事总经理 10余年产业投资经验，多年农业及大消费产业投融资工作经验。
一、县域经济和乡村振兴的产业发力点
二、乡村振兴产业基金的实务要点
三、乡村振兴的产业招商实务
四、答疑与交流

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三、案例剖析
四、答疑与交流

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