社会投资人参与政府投资建设项目的模式-EPC

启金智库

9月15-17日郑州 | 县域城镇化及乡村振兴的项目+资金+土地+产业等综合化运作实操和案例专题

前言
投资作为拉动经济增长的三驾马车之一，是兼顾扩大短期需求与优化中长期供给结构的关键变量，对经济起着重要支撑作用。国办发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》梳理了过往盘活存量资产的成功经验，各省发改委，省财政厅也纷纷发文《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》。推动社会资本参与重大项目建设，重要性不言而喻。本文就社会投资人参与政府投资建设项目的EPC模式做出简要介绍。
什么是EPC
EPC（Engineering Procurement Construction）是指承包方受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工等实行全过程或若干阶段的总承包。并对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。
自八十年代起中国仅有中国建筑工程公司、中国公路桥梁工程公司、中国土木工程公司和中国成套设备进出口公司在中东、西亚等地区的少数国家开展业务。2008年至今，自“一带一路”倡议被提出并逐渐落地展开后，通用电气（GE）表示将支持中国“一带一路”倡议并承诺为此全面投入技术、服务及全球资源。中国EPC产业得到了系统化的战略性助推，实现了更加高速的发展。
EPC模式的投资控制难点
我国在一个相当长的时期中，政府是全国主要的投资者，几乎所有的重要投资项目都是由政府进行的。而起源于西方的EPC模式与我国政府投资建设项目的前期工作深度、建设管理、造价控制程序及合同计价、计量条款均存在不相适应的情况，主要体现为以下四点投资控制难点。
工程造价控制程序不利于节约工程投资
根据2017年FIDIC正式发布的《设计-采购-施工与交钥匙项目合同条件》，国际上EPC模式建设主要风险由承包人承担，承包人对项目的“设计、采购、施工”整个过程负总责，发包人依托合同价进行支付及结算，给与承包人较大的工作自由，但强调通过严格的竣工验收对项目的实施总过程进行事后监督。对承包人而言，在发包人需求和承包人总收入不变的情况下，节约投资就是降低成本，因此，越节约投资承包人获利越大。
国内由于发包人担心估算投资或概算不准确造成财政资金浪费，或受地方政策、财政资金计量支付等制约，常常在签订EPC合同后，再依据审定的施工图预算调整合同价款。虽然合同条款已要求预算不得超出审定的概算及最高投标限价中的工程费用，但是由于预算成为承包人的收入和工程款结算的关键，无论采用总价合同还是单价合同，承包人编制的施工图预算越高，其期望收入就越高。也就是说，越是增加投资承包人获利就越大。
从EPC模式实践情况看，承包人进行施工图设计和预算编制时，不会真正落实发包人关于设计方案和施工方案技术经济比选及经济优化的要求，即使是进行经济优化，也是偏向于节约承包人的成本而不是偏向于更好满足功能需求。一方面，承包人编制的预算普遍超出概算和最高投标限价中的工程费用，以致发包人投资控制比较困难；另一方面，承包人宣称投资估算或概算某些造价指标过低，要求调整限额设计控制指标，迫使发包人在某些具体的建设标准和细部设计上做出让步，从而达到增加承包人收入或降低承包人成本的目的。
承包人设计方处于从属地位，发包人设计管理难度大，限额设计目标难以落到实处
EPC模式的基本优势是将设计处于主导地位，强调和充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，这有利于项目建设方案的不断优化，确保设计与施工深度融合，能有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，激发工程建设的科技创新。
但目前，我国尚未建立起符合EPC模式的发展要求的项目组织结构和管理体系，真正涵盖设计、施工全过程的企业很少，施工单位不懂设计，设计单位在施工和项目管理上普遍缺乏经验，EPC模式基本上是以施工单位牵头与设计单位组成的联合体形式，项目实际组织管理仍停留在传统模式，依旧按照传统组织方式和习惯运行，承包人内部设计、采购和施工业务仍然相互脱节。而且设计方常常处于弱势地位，为能拿到EPC设计业务，有时甚至不惜降低姿态求助于潜在的施工方投标人。这种情况下，承包人的设计方受制于施工方，造成发包人设计管理难度大，限额设计目标难以落到实处；而且设计方会迎合施工方要求，超标准进行过度设计，按照不经济的施工组织方案调整设计内容，编制施工图设计和预算严重滞后，给发包人造成投资控制、进度和工作程序等方面的压力。例如，EPC模式普遍存在地基及基础、地下室等工程费用占比过高，大量采用不常用的材料和设备，抹灰及裱糊工程层次过多，工法和临时工程方案不经济（常见于围蔽、便桥、便道、预制及预拼场地、支撑及支护结构、围堰）等。设计方受施工方制约，造成发包人限额设计目标难以顺利实现，使得EPC模式的优越性难以充分发挥。
发包人工程变更管理难度大
客观上，由于EPC模式项目在获批可行性研究报告或初步设计后招标，设计方案还比较粗略，建设环境摸查还不够深入（如地质条件、外接水源、外接电源、外接气源、污水排放等），用地、规划、报批报建、征地拆迁等前期手续还不够完善，产权（或使用）单位的使用需求还不够具体，在施工图设计阶段，受建设环境条件、使用需求及设计图纸审批等的影响，项目普遍存在施工图与原方案不完全一致的情况，因此，发包人要求承包人按照合同价格和工期等条款履约比较困难。承包人会以招标文件未包括或未明确为由提出工程变更要求，给发包人工程变更管理造成压力。上述情况表明，如果发包人不能在招标前预先对工程变更进行分类和有效控制，就会在工程实施时面临造价控制困难或工程推进不顺利的局面。
主观上，承包人为争取更多利益，会在确保其编制的概算或预算足额的情况下，利用发包人招标时未明确的细部功能需求或具体建设标准的空间，采取较为简化的功能或较低的建设标准进行设计，导致发包人在工程实施过程中细化功能需求和建设标准时发生工程变更。此外，承包人出具的设计图纸可能存在缺陷，例如不满足设计规范或不符合报批报建要求、各专业设计图纸相互不一致、设计内容残缺、不满足发包人既定的功能或标准等，由此产生工程变更。
目前，政府投资建设项目EPC模式工程变更还普遍存在报批严重滞后、未审批已实施的情况。由于招标时项目仅获批可行性研究报告或初步设计，缺少详细的工程量清单，受传统模式影响，实际已标价工程量清单需要在预算评审后，结合承包人所报的下浮率计算确定，参建单位习惯于在确定已标价工程量清单之后才编审工程变更价款。但是，由于EPC模式能实现设计、采购、施工各阶段有序交叉，一些工期紧的项目往往出现“边设计、边报批、边施工”的情况，在工程开工后相当长的一段时间内没有出齐设计图纸，导致概预算评审工作严重滞后，一些变更事由早已出现，为满足工程进度要求，这些变更在未审批的情况下不得已而实施。
与传统模式相比较，发包人预算造价控制难度大
EPC招标时，由于前期手续不够完善、建设环境条件不够具体，工程勘察（详勘）及施工图设计尚未开展，报批报建尚未全部完成，投标人难以准确合理测算工程造价，与传统模式相比风险因素较高，因此，承包人所报投标下浮率普遍较低。另一方面，EPC模式预算及结算价格普遍偏高。传统模式施工图预算由设计单位编制，最高投标限价由造价咨询单位编制，临时设施按照常规施工方案编制，已标价工程量清单中的综合单价及人工、材料、设备、施工机具均通过公开竞价确定，而EPC模式施工图及预算均由承包人编制，预算编审均依据相关计量计价规范、定额和信息价，无需市场竞价，且承包人全程参与，由于涉及承包人的利益，缺少定额的施工工艺、缺少信息价格的材料设备承包人则尽可能抬高价格，甚至一些材料设备市场已被承包人锁定，无法有效进行市场询价，造成定价困难。因此，发包人工程预算管理难度大，预算审定价普遍偏高。且在承包人投标下浮率较低的情况下，以预算价为基数结合承包人投标下浮率下浮后的实际合同价款也普遍偏高。
EPC模式的投资控制相关建议
依据批准的可行性研究报告金额，进行EPC总价控制招标
总承包单位完成初步设计及概算，报建设单位审核确认，建设单位委托跟踪审计单位依据可行性研究报告及招投标文件对概算进行审核，此阶段建设单位如有变更可及时进行设计方案完善，同时对概算进行调整。此形式可分为两种：一是中标总价包干类，此时可用投标价与审核后的初步设计概算进行对比并进行调整，以保证投资的有效利用，此类合同价与投标价一致。二是依据初步设计对概算进行审核，在不超过投标价的基础上确定合同价格。此类合同价格等于或小于投标价。
此方式的优点是发包方式简单快捷，后期工作由总承包单位实施，总承包单位可通过优化设计方案提升投资利润。缺点是由于双方都对地下部分及后期市场无法准确评估，双方均有一定的投资风险，在实施过程中可能会产生分歧。工程结算及变更结算一般可参考审定的初步设计概算进行调整，适合项目内容较简单，后期变化较小的项目。
建设单位先行完成勘察与初步设计及概算
由业主委托跟踪审计单位对其进行审核，以此为依据进行EPC招标，即：施工图设计、设备采购及施工招标。商务标可依据初步设计及概算进行编制，即规避了地下不确定部分带来的风险，同时又能充分体现EPC模式的优点，大大降低了工程投资风险和造价差异，同时对后期工程造价调整打好了基础。
此方式的优点是完成勘察和初步设计，建设单位的建设思想和意图能较好落实，工程造价控制相对较准确，后期变更调整依据较充分，结算审计时间相对较短。缺点是项目前期的勘察、设计、概算及概算审核所需的时间相对较长。适合对工期无特殊要求，地下项目较多，地质结构及建筑结构较复杂，不易在招标中明确的大型公共建筑项目。
依据批准的可行性研究报告金额进行总价控制，按下浮率进行招标
依据设计、信息价、清单、定额及投标下浮率进行据实结算，结算价高于招标控制价按控制价计算，结算价低于招标控制价按结算审定价计算。
此方式的优点是完成可行性研究报告后即可启动招标。缺点是由于双方都对地下部分及后期市场无法准确评估，在实施过程中可能会产生较大分歧。如地质情况较好，总承包单位就不会去优化设计节约投资，如地质情况不好，总承包会为了控制投资过于优化设计，导致使用功能不足。由于采用的是据实结算方式，工程结算审计时间较长。适合各类应急项目。
结语
综上所述，随着改革开放的深入，社会对建筑工程要求及服务方式的不断提高，EPC作为一种新型的项目管理模式，虽然其存在着不可避免的缺点和不足，但却阻挡不了它在我国被迅速应用的事实。我们应该认真学习国外的成功案例，结合现有的项目，总结出自己的成功经验，使EPC模式广泛应用于建筑工程领域，提高我们的管理水平，增强自身的竞争力。
来源：纵横笔记

产融公会 & 启金智库 将于 2023年9月15-17日 在 郑州 举办城镇化投融资专题（第20期）《县域城镇化及乡村振兴的项目谋划+资金投融+土地利用+项目申报+产业招商+产业基金+国企发展等综合化运作实操和案例专题高级研修班》。特邀7位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。
【课程提纲】
第一讲、县域城镇化项目谋划+资金投融+土地综合开发实操及典型案例
（时间：9月15日上午9:00-12:000）
主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部和发改委双库专家，中至远集团总裁。
一、县域城镇化高质量发展投融资新逻辑
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、挖掘和规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、区分政府直接投资和资本金注入项目
5、区分委托代建和授权开发
6、授权开发+做大做强平台公司
7、合规合理安排政府资金的使用方式
8、不能以土地出让金融资，以土地的最终产出规划项目并融资
9、大基建时代融资和收益自平衡
二、县域新型城镇化项目策划与投融资实务要点分析及案例分享
1、县域新型城镇化的内涵
2、政府对于投资项目的分类管理及5号文后政府如何合规安排资金用于项目
3、政府只有一年期的预算和三年期的中期规划，但资金支付期需要十年，如何解决？能否签订超过三年的政府支付合同
4、政府如何合规把钱支付平台及社会资本？
5、政府采购、委托代建、EPC是否具有融资的机会，如何融资？
6、财政补贴可否作为融资的还款来源？如何以来自政府的补贴收入合规增强城投的还款能力？
7、为什么非经营性项目必须使用财政资金
8、无经营收入的基建项目如何策划包装
9、如何识别包装企业投资项目？
10、如何定义垫资及垫资与投资的区别
11、施工企业为平台公司垫资合规吗？什么是”硬垫资”?什么是”软垫资”，该如何操作
12、如何甄别项目是否构成隐性债务，银监15号文对于隐债的认定？
13、如何策划自求平衡、资源补偿项目市场化融资及案例分享
13、策划特许经营+路衍经济模式的要点及案例分享
14、2023专项债项目申报要点及案例分享
15、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
三、平台公司授权经营模式转型及与社会资本合作要点分析
1、政府授权（ABO）与PPP、特许经营甄别
2、政府授权（ABO）模式合规性分析
3、政府授权模式做大做强地方平台公司的操作要点
4、政府授权（ABO）模式市场化融资运用要点及案例
5、政府授权（ABO）模式政府支付路径的特殊性及合规性安排
6、社会资本参与“政府授权+投资合作+EPC”模式的合规要点及分险防范
7、“政府授权+投资合作+EPC”模式包含的两层付费关系，平台如何与社会资本进行结算支付
8、“政府授权+投资合作+EPC”模式资本金及债务融资案例分享
四、企业市场化投资新型城镇化项目模式与实务案例
1、真假“投资人+EPC”模式如何判断？
2、纯公益性项目打包可否用“投资人+EPC”模式？是否为隐性债务？
3、“投资人+EPC”模式下合规性分析及案例解析
4、“投资人+EPC”模式下收益来源分析及案例解析
5、“投资人+EPC”模式下市场化融资运用要点及案例解析
6、“投资人+EPC”模式下项目资本金筹集模式
7、“投资人+EPC模式”政府补贴怎么补才合规？
8、央企、国企与地方平台合作采用“投资合作+EPC模式”操作项目的两类四种合规模式分析（投建分离、股权型、延付型、债权型）
9、“投资人+EPC”模式与“特许经营+股权合作”的区别及案例解析
五、县域新型城镇化片区开发项目投融资模式解析及案例分享
1、委托代建+采购工程、采购服务模式：操作要点与案例分享
2、做地模式：操作要点及广州国企筹资做地的合规性、可融资性分析
3、专项债模式：两种模式介绍及相关案例分享
4、土地一二级开发分段+联合模式：长沙相关政策及操作案例分享
5、股权（基金）合作+施工模式：投资性退出及股东性退出的两种模式如何操作，项目如何融资？
6、二级赎买一级与二级补偿一级模式：政策依据、操作要点及如何市场化融资
7、反向委托（或反向购买）模式：如何实现一二级联动融资及案例分享
8、包装借款模式：如何合规解决征拆资金与项目资本金，如何进行市场化融资？
9、平台摘地+融资合作建设运营模式：三种模式介绍及应用
六、县域新型城镇化综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？有哪些支持政策？如何融资
七、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
6、“配建模式”的应用及其案例分享
八、答疑与交流
第二讲、县域城镇化背景下的地方政府融资平台转型发展与投融资模式创新
（时间：9月15日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家，国际金融地产联盟（IFFRE）资产证券化与REITs专业委员会委员，中国保险资产管理协会资产证券化专业委员会顾问，国家发展改革委PPP专家库专家，中国REITs50人论坛专家委员，中铁资本、洛阳国晟等公司外部董事。
一、城镇化投融资的背景与逻辑
（一）“人产城”融合发展的特征
（二）浙江的未来社区实践
（三）城市是有机生命体
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、地方政府融资平台转型发展
（一）转型发展方向与多层次任务
（二）推进投融资机制改革
（三）推进组织结构调整优化
（四）培育主营业务板块
（五）培育核心能力
（六）聚集高水平人才团队
（七）多元化低成本融资
（八）融资平台牵头PPP模式
（九）转型为产业组织商
（十）有为政府的全力支持
三、投融资模式创新
（一）多元化方式盘活存量资产
（二）全生命周期的融资工具组合
（三）利用公募REITs盘活不动产资产
（四）构建多元化的投融资模式
（五）地方政府投融资创新建议
四、答疑与交流

第三讲、文商旅融合打造城市发展新名片
（时间：9月15日下午16:30-17:30）
·主讲嘉宾：闵闵，金榜（河南）文化旅游产业发展有限公司董事长。
一、文旅产业的时代背景及发展机遇
（一）文旅困局与城市困境
（二）文旅项目发展新趋势与规律阐述
二、以文化城，文旅兴城——以项目案例阐述文旅融合实践
（一）文态—— 属地文化的挖掘与活化路径
（二）形态——沉浸式场景的营造要点和方法
（三）业态——产品体系的完善逻辑
三、城市文旅在城市更新中的新机遇——城市文化为起点的全产业链结合
四、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：9月15日下午17:30-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。


第四讲、乡村振兴项目申报、资金来源、产业招商及典型案例
（时间：9月16日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：陈青松，中国管理科学研究院全球智库战略研究所副所长，北京青松智联咨询有限公司董事长。
一、2023 年乡村振兴 8 大支持项目及申报
（一）补贴类
（二）补助类
（三）贷款类
（四）园区示范类
（五）数字乡村类
（六）挂牌认定类
（七）奖励类
（八）其他类
二、乡村振兴项目 12 大资金来源
（一）中央预算内投资
（二）财政预算内专项
（三）涉农资金
（四）政策性银行资金
（五）乡村振兴债券
（六）政府引导基金
（七）商业银行资金
（八）保险资金
（九）担保资金
（十）社会资金
（十一）机构投资金
（十二）资本市场资金
三、 乡村振兴产业招商
（一）招商渠道
（二）招商模式
（三）招商技巧
四、 实操案例：国家现代农业产业园项目落地
五、 实操案例：优势特色产业集群项目落地
六、乡村振兴背景下社会资本和金融机构的重要机遇
七、答疑与交流

第五讲、运用产业基金助力县域经济和乡村振兴资本招商和产业投资实务和案例
（时间：9月16日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：朱宏飞，方正多策投资管理公司合伙人、董事总经理 10余年产业投资经验，多年农业及大消费产业投融资工作经验。
一、县域经济和乡村振兴的产业发力点
（一）产业基础调研
（二）产业特色挖掘
（三）产业及产业链打造
（四）产业基金如何影响区域经济
二、乡村振兴产业基金的实务要点
（一）什么是乡村振兴产业基金？
（二）如何组建乡村振兴产业基金？
（三）为什么要把涉农补贴资金升级为乡村振兴产业基金？
（四）如何玩转资金与产业？
（五）乡村振兴产业基金，项目在哪里？
（六）政府资金出资乡村振兴产业基金的比例能否低一点？有什么风险？
（七）政府没什么钱，但是要项目怎么办？
（八）乡村振兴基金怎么投资企业？标准是什么？怎么收益？
（九）涉农企业投资风险是什么？怎么把控？怎么规避？
三、乡村振兴的产业招商实务
（一）乡村产业发展现状与特征
（二）乡村产业发展基本模式与特征
（三）乡村产业招商引资面临的机遇与挑战
（四）现代乡村产业发展的基本思路与路径
四、答疑与交流

第六讲、县域和乡村振兴的土地整治开发利用实务及案例
（时间：9月17日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家，曾任职于国内甲级规划院土地业务负责人、国内知名科技园区、科技城建设集团。
一、全域土地综合整治投资类型、投资模式、盈利模式、融资模式与隐形负债规避
二、乡村振兴之集体土地入市操作前提、流程、产业导入与风险规避
三、案例剖析
四、答疑与交流

第七讲、有效利用土地/土地指标/河砂/矿产/碳权/林权/旅游等公共资源谋划项目及投融资实务要点和典型案例
（时间：9月17日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询总经理，国家发改委PPP入库专家、国家财政部PPP入库专家、金融工程硕士、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
（二）土地指标资源
（三）河砂资源
（四）矿产资源
（五）碳权资源
（六）林权资源
（七）旅游资源
（八）政策资源
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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