乡村振兴领域EOD项目如何实现可融资、可落地？

启金智库

9月15-17日郑州 | 县域城镇化及乡村振兴的项目+资金+土地+产业等综合化运作实操和案例专题

EOD近期突然大火，但EOD并不是最近出现的一个新鲜概念，它最初源于美国、后来又经由日本的 TOD 模式发扬光大。回溯到2018 年，生态环境部就在我国首次提出探索开展 EOD 模式。河南省也在2021年的《河南省“十四五”生态环境保护规划》里就提出了“探索推进生态环境导向开发（EOD）模式试点”。
而EOD最近火了起来，背后的原因更多的是因为目前地方基础设施建设由越来越缺钱，而建设的依法合规路径却越来越少。各地希望通过EOD模式能够顺利实现项目的可融资、可合规、可落地，尤其是乡村振兴领域项目。由于EOD 项目的自身特点与乡村振兴的总体要求高度契合，所以，目前推进的大量的 EOD 项目都与乡村振兴密切相关。
但是，EOD 项目毕竟尚处于起步阶段，因此在融资、落地的过程中还是存在不小的困难和挑战。
我们以生态环境部发布的前两批94个EOD试点项目为样本，根据能查询到的74个项目融资额的统计，我们发现，成功实现融资总额只占总投资额的 27%。
那么，究竟是什么原因造成了EOD项目的融资落地难？我们如何才能抓住EOD项目的契机，使其成为乡村振兴战略落地的一个有效抓手呢？
一、乡村振兴EOD项目融资落地难点
乡村振兴EOD项目如果能够实现融资落地，那么其带来的经济效益会非常可观。但是，在现实中，其推进过程却极其困难。
收益自平衡困难重重
EOD项目体量大，《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知》（环办科财〔2022〕6号），以下简称“6号文”）出台之前，动辄百亿投资的EOD项目并不罕见！现在，其总投资规模也基本集中在30亿-50亿之间。
所以，EOD 项目想顺利融资落地，首先就要解决整体投入与产出的平衡问题。如果项目的收益不能够覆盖贷款本息的话，那么是不会有金融机构积极跟进的。
按照6号文的要求，EOD项目的收益来源又非常受限，除了规范的PPP之外，不能涉及财政付费、土地出让收益等。所以，EOD项目要想实现收益自平衡，相关联产业收益的反哺就是重中之重！
但是，乡村振兴项目与片区开发类等项目不同的是，农村产业缺乏统一的统筹规划，整体呈现项目小而散的局面，而且因为农村劳动力大量外流，人力资源不足也是严重阻碍农村产业发展的重要问题。
因此，有些EOD项目为了实现收益平衡，就盲目地包装一些商业开发项目，比如就曾出现“在废弃矿坑进行墓地的开发和销售”的情况。这些强行捆绑的、无关联的商业项目，虽然提高了项目收益，但是也模糊了项目边界，背离了EOD项目“密切关联、融合发展”的初衷。
所以，官方才出来喊话，“EOD不是一个万能的筐，什么项目都能往里装”。
还有的地方做EOD项目生搬硬套，比如有的项目是水体保护、有的是河道治理，那么关联产业有的是生态农业、有的是生态旅游，这就不能随意地拉郎配。
反哺的产业与治理生态环境二者之间，应该是相互依赖和相互促进的关系。也就是说，关联的产业是建立在良好的生态环境的基础之上的，离开了生态环境，产业就是无根之木，而维护良好的生态环境需要关联产业持续投入，离开了关联产业，环境就是无源之水。

实施主体选择
EOD项目模式推行前几年，许多地方为了加快项目进程，纷纷采用ABO模式（授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate））。
但是，在ABO模式下，大部分项目是直接由地方授权本级平台公司或地方国企作为实施主体，受《采购法》《招投标法》的限定，这种模式如果没有通过公开竞争方式合法、合规引入实施主体的话，就存在明显合规性风险。
土地问题
土地问题可以说是所有基建项目资金的筹集过程中，最重要的要素，EOD项目尤其如此。在入库以及专家评审的过程中，关注最多的也是土地问题。
EOD项目中经常出现的土地问题，主要包括：用地是否与国土空间规划等上位规划相衔接，各个子项目因用地取得方式是否依法合规，土地指标交易收入是否属于预期土地出让收入等等。
严防隐性债务，合规要求不断提高
监管部门已经多次提醒各地要谨慎进行EOD项目，不能借EOD的名义，行融资之实，尤其项目在应对红线管控、耕地保护、自然资源管理等法规规定的要求时。不能心存侥幸，意图打擦边球，突破现行的一些政策限制。
合规的EOD项目因为收益来源不涉及财政付费，所以，其也不具备隐债特征。但是，6号文出台之前，“差额补足”“最低收益”“逐年股权回购”等兜底承诺的方式，在EOD项目中可以说屡见不鲜。
大部分EOD项目的收益都绕不开土地、税收等财政收入。虽然，金融机构对EOD项目普遍是积极跟进，但是如果隐性债务不解决，未来收益来源存在不合规风险，那么难免会存在观望情绪，一定程度上影响项目的融资落地。

二、乡村振兴EOD项目融资落地建议
一个EOD项目成功地实现可融资、可实施、可落地，核心在于立足当地实际经济发展情况、生态资源、自然禀赋，结合关联产业项目科学、合理谋划，对项目收益来源合规、合理、全面的测算，这是直接影响项目可落地和融资最为重要的基础。
项目收益测算合规、合理、全面
EOD项目在包装和谋划时，在考虑合规性前提下，还是要全面、充分挖掘项目收益。
按照《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号，以下简称40号文）要求，EOD项目的收入来源并不仅仅局限在关联的产业收入之外，还可以充分挖掘相关的自然资源使用权。比如，林权、地权、水权、碳汇权等都可以成为EOD项目的收益来源。
所以，我们在做项目收益测算的时候要充分甄别政策要求，厘清概念误区。
比如，有些专家根据6号文提出的“禁止将土地出让金等财政收入纳入项目收益”，将“土地指标交易收入”一概认定为土地出让收益，认为会增加隐性负债。
但其实40号文早有规定：“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。”
因此，我们在做测算的时候不能简单地把“土地指标交易收入”和“土地出让收入”混为一谈，而是要按照依法合规的程序将“土地指标交易收入”作为项目的收益来源。
只不过土地指标交易收入和水权交易、碳汇交易、砂石交易等自然资源交易一样，受到不同职能部门的监管和约束的，行使相关权利和权益的程序也较为复杂。
除了产业收入和自然资源使用权带来的收益之外，EOD项目尤其不能忽视的是——中央及省级预算内资金补助。
财政部提前下达的2023年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金是1485亿元，相关内容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、农村环境整治等。所以，这也要求相关主体单位在做EOD项目时要提早谋划，积极争取。
合理选择实施模式
当前专项债评审难度加大，PPP项目财政资金受限，之前相关的ABO、F+EPC、特许经营等模式都一度成为EOD市场的宠儿，但是EOD项目采用ABO、F+EPC等模式实施，还是明显存在风险的。
以F+EPC为例，首先《政府投资条例》明确禁止政府投资项目禁止垫资实施。对于市场上许多“F+EPC”项目采用的“工程价款延付结算”的小心机，其实根据《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知（建市[2006]6号）》和《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）的相关要求，也都会被认为是违规行为。
那么，未来哪种实施模式会成为乡村振兴领域EOD项目的主力呢？在笔者前作《政治局会议后，“投资人+EPC”模式是否会成为县域经济发展的主力》里一文提到，在“投资人+EPC”模式下，总承包单位不再是“融资人”的角色，而是要承担经营风险的投资人。
我们对2021年下半年以来已中标EOD项目做了梳理，采用“投资人+EPC”模式的已经占了六成以上。所以，未来来看，更多的“F+EPC”会转化为“社会投资人+EPC”模式。

合规获取土地，具化前期费用
合规获取土地，要求在做EOD项目时，强化顶层设计和部门协同，形成“多规合一”的发展规划。同时，根据项目产业性质，确定土地获取方式。
我国当前国有土地取得的方式主要有3种：划拨、出让和转让，那么，项目子项目如果是符合《划拨用地目录》的，可按照划拨方式取得土地；不符合的可以采用出让方式，相关费用计入项目总投资。
由于乡村振兴项目涉及大量集体建设用地，在不违反“三区三线”用地政策的前提下，对于项目实施范围内包含一般农用地的，可以采用集体入地入股、租赁、流转的方式来获取土地。这里要提醒的是，工程土地费用这部分费用比例如果过高，比如超过30%的时候，会极大影响社会资本方参与意愿。
积极谋求“入库”
前文提到，前两批入库的EOD项目能实现融资的，不足30%，所以，EOD项目“入库”并不意味着万事大吉。即使没有入库的EOD项目，比如苏州和无锡都有EOD项目，但是依然实现了融资落地。
不过，在各地纷纷建省库的背景下，入了库的项目在和国开行、农发行等金融机构对接过程中，还是能更加提前介入项目需求，能在贷款利率、资金来源、项目合规上享有更多优惠，具体内容可以详见笔者前作《县域经济发展的重要模式——EOD项目申报要点与落地模式解析》。

虽然，EOD项目大火，但我们在从事乡村振兴战略建设中，还是要少一分冒进，多一分思考，切实立足项目自身情况，科学谋划，充分论证，为项目后期行稳致远打下坚实基础。
来源：德泓咨询

产融公会 & 启金智库 将于 2023年9月15-17日 在 郑州 举办城镇化投融资专题（第20期）《县域城镇化及乡村振兴的项目谋划+资金投融+土地利用+项目申报+产业招商+产业基金+国企发展等综合化运作实操和案例专题高级研修班》。特邀7位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。
【课程提纲】
第一讲、县域城镇化项目谋划+资金投融+土地综合开发实操及典型案例
（时间：9月15日上午9:00-12:000）
主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部和发改委双库专家，中至远集团总裁。
一、县域城镇化高质量发展投融资新逻辑
1、区分隐性债务和市场化融资
2、区分政府投资项目和企业投资项目
3、挖掘和规划有经营收入的项目（自求平衡与资源补偿）
4、区分政府直接投资和资本金注入项目
5、区分委托代建和授权开发
6、授权开发+做大做强平台公司
7、合规合理安排政府资金的使用方式
8、不能以土地出让金融资，以土地的最终产出规划项目并融资
9、大基建时代融资和收益自平衡
二、县域新型城镇化项目策划与投融资实务要点分析及案例分享
1、县域新型城镇化的内涵
2、政府对于投资项目的分类管理及5号文后政府如何合规安排资金用于项目
3、政府只有一年期的预算和三年期的中期规划，但资金支付期需要十年，如何解决？能否签订超过三年的政府支付合同
4、政府如何合规把钱支付平台及社会资本？
5、政府采购、委托代建、EPC是否具有融资的机会，如何融资？
6、财政补贴可否作为融资的还款来源？如何以来自政府的补贴收入合规增强城投的还款能力？
7、为什么非经营性项目必须使用财政资金
8、无经营收入的基建项目如何策划包装
9、如何识别包装企业投资项目？
10、如何定义垫资及垫资与投资的区别
11、施工企业为平台公司垫资合规吗？什么是”硬垫资”?什么是”软垫资”，该如何操作
12、如何甄别项目是否构成隐性债务，银监15号文对于隐债的认定？
13、如何策划自求平衡、资源补偿项目市场化融资及案例分享
13、策划特许经营+路衍经济模式的要点及案例分享
14、2023专项债项目申报要点及案例分享
15、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
三、平台公司授权经营模式转型及与社会资本合作要点分析
1、政府授权（ABO）与PPP、特许经营甄别
2、政府授权（ABO）模式合规性分析
3、政府授权模式做大做强地方平台公司的操作要点
4、政府授权（ABO）模式市场化融资运用要点及案例
5、政府授权（ABO）模式政府支付路径的特殊性及合规性安排
6、社会资本参与“政府授权+投资合作+EPC”模式的合规要点及分险防范
7、“政府授权+投资合作+EPC”模式包含的两层付费关系，平台如何与社会资本进行结算支付
8、“政府授权+投资合作+EPC”模式资本金及债务融资案例分享
四、企业市场化投资新型城镇化项目模式与实务案例
1、真假“投资人+EPC”模式如何判断？
2、纯公益性项目打包可否用“投资人+EPC”模式？是否为隐性债务？
3、“投资人+EPC”模式下合规性分析及案例解析
4、“投资人+EPC”模式下收益来源分析及案例解析
5、“投资人+EPC”模式下市场化融资运用要点及案例解析
6、“投资人+EPC”模式下项目资本金筹集模式
7、“投资人+EPC模式”政府补贴怎么补才合规？
8、央企、国企与地方平台合作采用“投资合作+EPC模式”操作项目的两类四种合规模式分析（投建分离、股权型、延付型、债权型）
9、“投资人+EPC”模式与“特许经营+股权合作”的区别及案例解析
五、县域新型城镇化片区开发项目投融资模式解析及案例分享
1、委托代建+采购工程、采购服务模式：操作要点与案例分享
2、做地模式：操作要点及广州国企筹资做地的合规性、可融资性分析
3、专项债模式：两种模式介绍及相关案例分享
4、土地一二级开发分段+联合模式：长沙相关政策及操作案例分享
5、股权（基金）合作+施工模式：投资性退出及股东性退出的两种模式如何操作，项目如何融资？
6、二级赎买一级与二级补偿一级模式：政策依据、操作要点及如何市场化融资
7、反向委托（或反向购买）模式：如何实现一二级联动融资及案例分享
8、包装借款模式：如何合规解决征拆资金与项目资本金，如何进行市场化融资？
9、平台摘地+融资合作建设运营模式：三种模式介绍及应用
六、县域新型城镇化综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？有哪些支持政策？如何融资
七、新政下学校医院等公共服务项目的融资
1、义务教育和公立医院融资的困境
2、专项债融资
3、“以租代建”模式的应用及其案例
4、“建办分离”模式及其案例
5、民办公用的“共建模式”的应用及其案例
6、“配建模式”的应用及其案例分享
八、答疑与交流
第二讲、县域城镇化背景下的地方政府融资平台转型发展与投融资模式创新
（时间：9月15日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家，国际金融地产联盟（IFFRE）资产证券化与REITs专业委员会委员，中国保险资产管理协会资产证券化专业委员会顾问，国家发展改革委PPP专家库专家，中国REITs50人论坛专家委员，中铁资本、洛阳国晟等公司外部董事。
一、城镇化投融资的背景与逻辑
（一）“人产城”融合发展的特征
（二）浙江的未来社区实践
（三）城市是有机生命体
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、地方政府融资平台转型发展
（一）转型发展方向与多层次任务
（二）推进投融资机制改革
（三）推进组织结构调整优化
（四）培育主营业务板块
（五）培育核心能力
（六）聚集高水平人才团队
（七）多元化低成本融资
（八）融资平台牵头PPP模式
（九）转型为产业组织商
（十）有为政府的全力支持
三、投融资模式创新
（一）多元化方式盘活存量资产
（二）全生命周期的融资工具组合
（三）利用公募REITs盘活不动产资产
（四）构建多元化的投融资模式
（五）地方政府投融资创新建议
四、答疑与交流

第三讲、文商旅融合打造城市发展新名片
（时间：9月15日下午16:30-17:30）
·主讲嘉宾：闵闵，金榜（河南）文化旅游产业发展有限公司董事长。
一、文旅产业的时代背景及发展机遇
（一）文旅困局与城市困境
（二）文旅项目发展新趋势与规律阐述
二、以文化城，文旅兴城——以项目案例阐述文旅融合实践
（一）文态—— 属地文化的挖掘与活化路径
（二）形态——沉浸式场景的营造要点和方法
（三）业态——产品体系的完善逻辑
三、城市文旅在城市更新中的新机遇——城市文化为起点的全产业链结合
四、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：9月15日下午17:30-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。


第四讲、乡村振兴项目申报、资金来源、产业招商及典型案例
（时间：9月16日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：陈青松，中国管理科学研究院全球智库战略研究所副所长，北京青松智联咨询有限公司董事长。
一、2023 年乡村振兴 8 大支持项目及申报
（一）补贴类
（二）补助类
（三）贷款类
（四）园区示范类
（五）数字乡村类
（六）挂牌认定类
（七）奖励类
（八）其他类
二、乡村振兴项目 12 大资金来源
（一）中央预算内投资
（二）财政预算内专项
（三）涉农资金
（四）政策性银行资金
（五）乡村振兴债券
（六）政府引导基金
（七）商业银行资金
（八）保险资金
（九）担保资金
（十）社会资金
（十一）机构投资金
（十二）资本市场资金
三、 乡村振兴产业招商
（一）招商渠道
（二）招商模式
（三）招商技巧
四、 实操案例：国家现代农业产业园项目落地
五、 实操案例：优势特色产业集群项目落地
六、乡村振兴背景下社会资本和金融机构的重要机遇
七、答疑与交流

第五讲、运用产业基金助力县域经济和乡村振兴资本招商和产业投资实务和案例
（时间：9月16日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：朱宏飞，方正多策投资管理公司合伙人、董事总经理 10余年产业投资经验，多年农业及大消费产业投融资工作经验。
一、县域经济和乡村振兴的产业发力点
（一）产业基础调研
（二）产业特色挖掘
（三）产业及产业链打造
（四）产业基金如何影响区域经济
二、乡村振兴产业基金的实务要点
（一）什么是乡村振兴产业基金？
（二）如何组建乡村振兴产业基金？
（三）为什么要把涉农补贴资金升级为乡村振兴产业基金？
（四）如何玩转资金与产业？
（五）乡村振兴产业基金，项目在哪里？
（六）政府资金出资乡村振兴产业基金的比例能否低一点？有什么风险？
（七）政府没什么钱，但是要项目怎么办？
（八）乡村振兴基金怎么投资企业？标准是什么？怎么收益？
（九）涉农企业投资风险是什么？怎么把控？怎么规避？
三、乡村振兴的产业招商实务
（一）乡村产业发展现状与特征
（二）乡村产业发展基本模式与特征
（三）乡村产业招商引资面临的机遇与挑战
（四）现代乡村产业发展的基本思路与路径
四、答疑与交流

第六讲、县域和乡村振兴的土地整治开发利用实务及案例
（时间：9月17日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：于欣，土地开发利用专家，曾任职于国内甲级规划院土地业务负责人、国内知名科技园区、科技城建设集团。
一、全域土地综合整治投资类型、投资模式、盈利模式、融资模式与隐形负债规避
二、乡村振兴之集体土地入市操作前提、流程、产业导入与风险规避
三、案例剖析
四、答疑与交流

第七讲、有效利用土地/土地指标/河砂/矿产/碳权/林权/旅游等公共资源谋划项目及投融资实务要点和典型案例
（时间：9月17日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询总经理，国家发改委PPP入库专家、国家财政部PPP入库专家、金融工程硕士、IPMP项目经理、国家注册监理工程师、中国技术经济协会投融资分会理事。
一、项目策划谋划的现状与形势
（一）项目策划谋划习惯单打、单刀、单线
（二）项目策划谋划需要群策、群力、群智
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
（一）利用公共资源策划谋划项目的必要性
（二）利用公共资源策划谋划项目的可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
（一）土地资源
（二）土地指标资源
（三）河砂资源
（四）矿产资源
（五）碳权资源
（六）林权资源
（七）旅游资源
（八）政策资源
（九）其他各类资源结合项目开发要点与案例
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
▼





往期推荐
一文弄懂政府特许经营及项目操作流程

区县级城投公司提升融资能力的建议和途径

城投隐债的界定、风险传染与监管变迁

EOD导向的城市更新研究

国有地方平台公司城市更新项目投融资运作模式分析

片区综合开发的基础和治理架构

片区开发模式 EOD+ABO+TOT+F+EPC等

土地一二级开发最佳融资模式及途径

土地出让金返还的五种情形

片区开发项目可否直接授权国企平台公司来实施？

戳下面的 阅读原文，更有料！