《支持发展中国家税收征管数字化》报告综述及对我国的启示

时代税客

作者信息
国家税务总局税收科学研究所课题组


文章内容
2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）。自此，我国开启了以智慧税务建设为着力点的新一轮税收征管改革，迈上了税收征管数字化转型的新征程。新征程上既需要准确把握我国经济社会发展和税收征管现状，也需要学习借鉴国际先进经验。2021年12月，经济合作与发展组织（OECD）税收征管论坛（FTA）发布了《支持发展中国家税收征管数字化》报告（以下简称《报告》），提出了发展中国家推进税收征管数字化转型的行动步骤，详细阐述了税收征管数字化建设的主要环节、相关要领以及部分国家好的经验做法，为现阶段发展中国家推进征管数字化转型提供了重要参考，也对我国落实好《意见》、推进智慧税务建设具有一定的借鉴意义。


一、发展中国家税收征管数字化面临的机遇与挑战

推进税收征管数字化转型可以使发展中国家受益良多，如提升征管效能、促进税收收入增长等。随着数字技术，特别是移动数字技术的快速发展，许多发展中国家无线网络和移动电子支付的普及程度都得到了大幅提升，原来制约发展中国家税收征管数字化的技术环境因素正在逐步减弱。与此同时，新型冠状病毒感染疫情（以下简称“新冠疫情”）的暴发、反复和持续，又促使包括税务部门在内的政府机构不断扩展和优化与行政相对人的互动渠道。现阶段，发展中国家征管数字化的机遇窗口期已经到来。
然而，机遇与挑战并存。与发达国家相比，发展中国家在互联网和金融服务基础设施方面的普及程度和发展水平仍相对较低，这是影响税收征管数字化推进的重要制约因素。根据国际电信联盟（International Telecommunication Union,ITU）2020年的数据，发展中国家每100人中的固定宽带用户仅为12人。此外，不少发展中国家税收征管数字化转型还面临理念认识、政治支持、能力技术、组织流程、资金保障等方面的挑战。


二、发展中国家推进税收征管数字化发展的行动步骤

“双支柱”国际税改方案是国际税收规则近百年来的最大变革，由于支柱一金额A设定了200亿欧元的销售收入和10%利润率门槛，并将采掘业和受监管的金融业排除在外，因此范围内的跨国公司数量相对较少。目前情况下，支柱一对我国跨国公司影响相对有限。支柱二未设置行业限制，适用范围是全球收入达到7.5亿欧元以上的跨国企业，这将对跨国税收分配产生较大影响，跨国企业应及时跟进业务所在区域的税改动态和立法进程，主动评估潜在影响。
为了帮助发展中国家借鉴成功经验，少走“弯路”，《报告》根据全球税务部门的观点和实践经验，通过对30多个国家数字化征管案例的观察和分析，总结了推进税收征管数字化的一般行动步骤，即分析背景因素、制定战略和实施项目。
（一）分析背景因素
分析背景因素，即根据本国具体情况准确识别、预判税收征管数字化进程所面临的机遇与挑战。背景因素既包括外部因素，也包括税务部门自身能力等内部因素。
外部背景因素主要包括五个方面。一是了解利益相关方对税收征管数字化的态度及需求，如纳税人、潜在纳税人、税务代理和中介机构、政府高层、政府其他相关部门、软件开发商、媒体等；二是评估本国税收遵从现状，即当前的不遵从行为中哪些为故意不遵从，哪些由遵从负担过重所致，未来的新模式、新业态中可能出现哪些潜在不遵从行为等；三是分析整个社会的数字化程度，如纳税人和潜在纳税人是否能够获得稳定的互联网服务、个人纳税人数字技能的掌握程度、企业对提供数据等义务的适应能力，以及政府其他部门数字技术使用情况等；四是评估金融服务的普及化和数字化程度，包括民众开通使用银行账户和电子支付的情况、获得手机银行等非传统金融服务的情况等；五是分析征管数字化相关立法情况，确认数字化征管是否有相关法律依据和支撑。
内部背景因素主要包括四项内容。一是税务部门的数字化应用情况，如网络基础设施安全情况；核心征管系统是否涵盖税务登记、纳税服务、纳税申报、税款征收、强制执行、争议解决、风险管理等功能，以及征管系统的集成化程度；员工的数字化技能水平等。二是税务部门数字化项目的管理能力。三是采购流程的规范性、透明度和可靠性。四是组织文化和治理方式，如当前组织架构在哪些方面与数字化发展方向存在冲突或不匹配，员工是否有积极改革意愿等。
（二）制定战略
制定战略主要包括以下几个具体步骤。一是拟定战略目标，在综合考虑背景情况分析结果、优先顺序和发展愿景等因素的基础上，主要聚焦于减轻纳税人负担、提升税收管理效率、降低运营成本等方面。二是制定具体方案，并同步确定时间表和路线图，确保方案有序推进；同时坚持“科技服从于需求”的原则，避免“为高科技而高科技”。三是制定人力资源管理策略。数字化战略的实施意味着改革，而改革必然会引发税务人员感到“不适”，特别是在改革初期。为此，需要围绕以下几个方面制定配套人力资源管理策略：如何使全体员工接受新模式、新观念；如何进行机构重设，使之更符合数字化战略的需要；如何在打消员工就业和能力恐慌顾虑的同时，激发其学习新知识、获取新能力、适应新发展，将个人职业发展目标融入组织改革愿景中。四是制定经费保障规划，如所需经费测算、资金来源规划以及项目经费保障和管理等。五是建立项目化管理机制。数字化战略一般包含多个具体项目，需要针对每个项目实施机制化、团队化管理。
（三）实施项目
实施项目一般包括七个步骤：一是选择确定项目负责人；二是确定项目范围和管理机制，其中首先应确定通过购买还是自建来推进相关数字化项目；三是编制项目计划；四是实施配套改革，包括组织架构、人力资源调整和流程再造等；五是进行项目试点；六是正式施行；七是开展后续监测和评估。
三、推进税收征管数字化的主要环节和相关要领

《报告》深入分析了在税务登记、征管系统建设、征纳沟通互动、纳税服务、遵从风险管理等税收征管主要环节推进数字化转型过程中的关键考量因素，介绍了部分国家在这些领域中好的经验做法，包括我国实施的“非接触式”办税等，为发展中国家提供参考。
（一）税务登记和身份识别
数字化纳税登记和身份识别是数字化征管的基石。无论是通过开发新系统、优化现有系统，还是借用其他系统来推进数字化税务登记和身份识别，除了提供数字化登记方式、提升可及性和便利性外，还需要着重考虑以下五个方面。一是登记的全面性和完整性，如明确标识同一登记对象可能存在的不同身份，以及各个身份的对应场景和有效期。二是信息的准确性和动态更新，密切追踪登记信息的变化，设置自动提示和报告功能，以便于登记对象手工确认、更改或补充，甚至可通过政府其他部门直接获取信息，进行自动更新。三是提升部门间信息共享，尽量做到“一次登记采集，多部门共享”，避免行政相对人多头重复登记。四是确保身份识别的唯一性和通用性，即保证该唯一身份标识可用于所有税收系统和业务流程，且符合国家甚至国际标准，实现与政府其他系统信息交互和共享。五是确保安全性和注重隐私保护，即通过差异化认证方式，准确识别不同的访问者身份（纳税人、中介机构或其他涉税方），并据此严格区分查询和操作授权。
（二）集成化税收征管系统
集成化税收征管系统一般至少包括以下三个部分。一是核心征管系统。这是三个组成部分中最重要的部分，应涵盖税务登记、纳税评估、税款征收、争议解决等税收征管主要职能。二是全景式纳税人画像。税务人员要能在同一界面查看纳税人纳税申报、缴税、涉税案件等所有涉税信息。构建全景式纳税人画像的途径一般有两种：一种是直接在核心征管系统中通过终端实时查询；另一种是另建一个专门的数据仓库或信息平台，实现准实时查看。前者方便快捷，但对核心征管系统的资源配置要求较高，后者数据集成功能更为强大，但存在一定的滞后性。三是对外接口。该部分主要用于税务部门内部信息通信技术（ICT）系统与外部ICT系统之间的数据交换，如获取第三方数据，以验证纳税人遵从或提供相关预填报服务；获取跨境金融交易，为税务稽查提供辅助；获取其他公共部门数据，提升税收征管效率、减轻纳税人负担等。例如，俄罗斯推出税收监测机制（Tax Monitoring），即税务部门通过应用程序接口（API）远程访问纳税人的会计和纳税申报系统，以监控纳税人并预警风险。
（三）征纳互动
征纳沟通互动数字化是指推动窗口服务、纸质指南和电话热线等传统互动渠道逐步向数字化渠道转变，如在线发布征管信息、通过社交媒体与纳税人互动交流、用数字身份登录门户网站或移动应用程序（App）、机器人咨询服务、通过电子邮件或手机短信获取数字信息等。总而言之，征纳沟通互动应满足两方面需要：一是向纳税人传递税收征管相关信息，二是纳税人与税务人员之间的沟通互动。
在此方面，各国已有较为丰富的实践。比如，瑞典、墨西哥和秘鲁均开发应用了人工智能咨询机器人；马来西亚开发应用了纳税人门户网站和应用程序——我的税务（MyTax）。纳税人登录MyTax后，可在线管理涉税事项，包括税务档案信息、纳税状况、税务咨询、数字邮箱、电子通知、客户调查，以及数字审计、自动退款、自动分期付款等。
（四）纳税服务
纳税服务数字化主要涉及三个方面：数字化申报、数字化缴款和预填申报表。在数字化申报中，纳税人类型不同和税种不同，申报方式也不同。个人纳税人可以通过税务局门户网站填报个人所得税申报表，企业纳税人可以通过财务软件包提交企业所得税申报表，增值税申报表则可由税务部门根据电子发票进行预填。根据国际货币基金组织（IMF）、OECD等国际组织联合开展的《税收征管国际调查2020》（International Survey on Revenue Administration, ISORA 2020），2019财政年度（以下简称“财年”）在受访辖区中，企业所得税、个人所得税和增值税电子申报比例分别为71%、64%和74%，表明电子申报在全球范围内正在日益普及。数字化缴款应与在线登记、申报等整合在同一个门户中。根据上述问卷调查，2019财年税款缴纳笔数中有57%是通过电子支付的，其中1/4辖区的电子缴税比例超过90%。预填申报表，理论上可用于纳税人需要申报的所有税种，但实践中主要取决于税务部门能否获取高质量的电子数据。因此，一般而言，税务部门会先选择一个税种实施，然后再逐步向其他税种扩展。例如，智利于2002年开始试行个人所得税预填申报表，2014年强制使用电子发票，2017年试行增值税预填报。从个人所得税预填报来看，ISORA 2020显示，2019财年156个受访辖区中有将近一半对其个人所得税纳税人实施了部分或全部预填申报表服务。决定预填报准确率的关键因素包括：统一的纳税人身份标识，以保障数据质量；尽量采用由第三方自动生成的预填报信息，以降低错误率、减轻信息填报负担；对各类预填报数据进行的严格核验。此外，完善的立法也是有效推行预填报服务的前提。
（五）遵从风险管理
遵从风险管理主要包括事前防范和事后处置两部分。事前防范的数字化措施主要包括：自动扣缴、电子发票和在线收银机。自动扣缴在各辖区已普遍实施，根据问卷调查，2019财年156个辖区中有146个实施自动扣缴，占比近94%。自动扣缴还可扩展至工资以外的其他所得。例如，在共享和零工经济领域，平台履行与雇主一样的法定代扣代缴义务，且由于平台的数字化特点，在现有申报步骤中增加自动扣缴功能比较容易实现。但由于平台可吸引来自多个税收管辖区的客户，可能存在一定的复杂性。电子发票是增值税遵从管理设计的核心要件，涉及面广、构造复杂、数据量庞大，且社会影响深远，尤其是实时或准实时电子发票系统的维护成本很高。因此，在设计和推行过程中，税务部门应与政府其他部门和私营部门广泛开展合作，保证大投资产生大收益。根据问卷调查，2019财年156个辖区中有50个辖区部分或全面实施了电子发票，占比约32%。与电子发票旨在提高企业对企业（B2B）交易的税收遵从不同，在线收银机主要用于促进企业对消费者（B2C）交易的税收遵从，可以帮助税务部门全面了解企业的交易和收入情况。使用在线收银机要特别注意确保企业上传数据的完整性和准确性，最好是实时传输，避免数据被篡改、漏报、少报或瞒报。根据问卷调查，2019财年156个辖区中有77个辖区为所有或部分纳税人安装了电子财务装置或线上收银机，占比约为49%。
事后处置的数字化措施主要包括：税收遵从电子审查、自动审计和人工智能审计。税收遵从电子审查属于简单的基础规范审查，主要应用于纳税人数据录入环节，可将不实数据排除在系统之外。因此，税收遵从电子审查本质上更多属于一种“事中应对”措施。自动审计是对人工审计的电子化模拟，只是它基于更多的电子数据，从而拓展了审计的关联性，尤其是可以替代人工批量执行相同的审计步骤，既节约时间又能减少人工疏漏。人工智能审计指借助人工智能对数据进行搜索，若发现离散值或数据异常，则说明纳税人提供的信息可能不准确。该工具对大数据、软硬件以及人员素质的要求较高。
四、对我国的启示

我国应在保持和发挥自身优势的同时，积极借鉴国际经验，并结合《意见》的贯彻落实，加快推进我国税收征管数字化进程，以税收现代化更好服务中国式现代化。
一是充分认识我国前期数字化转型取得的良好进展，并积极借鉴《报告》提出的方法论继续深入推进。《报告》将中国与日本、韩国、澳大利亚等国并列作为亚太地区技术先进的国家，并在征纳互动沟通部分将我国实施的“非接触式”办税作为成功经验加以介绍，对我国税收征管数字化改革给予了高度评价。与此同时，《报告》指出，当前是发展中国家推进税收征管数字化改革的窗口机遇期。对比其他发展中国家，我国在互联网和金融普及方面都具有相对较好的基础。因此，我国应在前期取得良好进展的基础上，把握好当前的机遇期，继续坚定信心，深入推进税收征管数字化改革。比如，可考虑借鉴《报告》所提出的“分析背景因素—制定战略—实施项目”方法论，推动我国税收征管数字化再上新台阶。
  二是提升纳税人信息采集、补录的精准性，加强信息安全保护。“多证合一、一证一照”改革后，税务登记改为由工商部门向税务部门传递纳税人登记信息、纳税人向税务部门提供补充申报资料、税务部门补录纳税人信息等环节相结合。税务部门应加大从纳税人工商登记信息中采集、提取涉税信息的力度，在信息补录环节加强纳税人类型、特点等细颗粒度信息的补录，并在此基础上做好精准标注，为后续的税收征管和纳税服务提供全面、准确、及时的基础信息。纳税人存续经营期间，还应借助第三方数据获取、信息比对等方式，通过数字化推送，要求纳税人对相关信息进行阶段性确认核验，确保及时更新。同时，应强化身份安全认证，并根据纳税人、中介机构等不同身份进行不同授权，不断升级纳税人信息保护的措施。
  三是加强税收征管系统整合，促进纳税人信息归集和精准“画像”。我国的税收征管业务系统分属不同时期建设，且随着征管业务范围的不断扩展，叠加建设了新的系统。目前来看，我国征管业务系统相对分散，既不利于进一步提高纳税人办税效率，又不利于纳税人信息的归集。应适时整合现有征管业务系统，将不同业务线和各级税务部门开发的税收征管系统，整合为统一的全国税收征管综合系统，实现纳税人信息、政策法规、征收管理、纳税申报、开具发票、纳税评估、退税、税务稽查、纳税人涉税事项变更及注销、纳税信用信息公开及征管档案管理等一个系统“全覆盖”。同时，应强化数据归集与处理分析，促进对纳税人全面而准确的“画像”和精准监管。
  四是进一步完善数字化征纳互动，扩展纳税申报表预填范围。近年来，我国在征纳互动数字化方面取得了突出进展，如在《报告》中作为成功经验介绍的“非接触式”办税。在此基础上，可进一步完善国家税务总局官方网站设计，如对于阶段性税收重点专项工作，可增设专门的办理模块和入口。随着我国移动设备用户数量大幅增长，应研究上线国家税务总局官方网站手机版应用程序的必要性和可行性，提高手机用户查询信息和办税的便利度。同时，继续推动各类涉税数据的集成。一方面，进一步减轻纳税人材料报送负担，改善纳税体验；另一方面，进一步扩大纳税申报表预填税种的范围和提高预填比率。
  五是明确数字平台代扣代缴义务，加强数字经济税收监管。在经济数字化快速发展的背景下，对数字经济的税收征管日益重要。我国数字经济规模庞大，近两年受新冠疫情影响，发展更为迅猛。但在现有税收征管模式下，除直播平台外，税务部门仍较难从其他数字平台获取经营主体相关涉税信息。建议借鉴国外经验，通过立法明确数字平台对平台内经营者进行信息收集、核验以及代扣代缴税费的义务，并要求数字平台定期向税务部门报送经营者涉税信息。
  六是强化涉税风险自动监测，加大数字化手段在税务稽查中的运用。可借鉴俄罗斯税务部门的做法，在企业自愿的基础上，利用应用程序接口远程访问纳税人会计和纳税申报系统，并进行税收监测，在纳税人出现涉税风险时及时发送风险预警。可按照纳税人类型分步推进。由于大企业财务制度更为健全，且税务部门已为大型企业集团提供了“总对总”的乐企直连服务，可先适用于大企业，再逐步扩展至中小企业。此外，应充分运用好数字化手段，提升税务稽查效率，如利用数据处理工具和人工智能来强化税收监管的精准度，更快、更准地发现异常数据和纳税不遵从行为等。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第8期）
（为繁荣国际税收学术研究，扩大刊物宣传覆盖面，本刊诚挚邀请各位编委及作者转发“国际税收”微信公众号推送文章）

欢迎按以下格式引用：
国家税务总局税收科学研究所课题组.《支持发展中国家税收征管数字化》报告综述及对我国的启示[J].国际税收，2023（8）：69-74.
●陈友伦：应对经济数字化税收挑战的解决方案探析
●国家税务总局成都市税务局调研组：小微企业减税降费获得感影响因子研究——来自C市调查数据的验证
●于健：OECD成员国遗产税和继承税制度的比较研究及启示
●刘奇超 沈涛 刘雨萌：从超额利润税到暴利税：历史流变、政策实践与未来进路
●徐曼 黄靖 邓创：规范财富积累机制与实现共同富裕——基于税收制度改革的思考
●施正文 汪永福：共同富裕目标下资本税收制度改革研究
●谷成 张春雷 韩欣儒：规范收入分配秩序和规范财富积累机制的税收思考
●王雍君：共同富裕视角下税收合理化：分析框架、 实践路径与优先事项
●王文清 王晖：自由贸易港税收制度建设的国际经验借鉴
●古成林 崔红宇：个人所得税反避税管理体系构建设想
●陈镜先 王可：我国香港地区离岸被动收入免税制度改革评析
●龙新文：我国跨国企业“五步法”应对支柱二国际税改研究
●郑家兴 张哲妍：RCEP生效后我国“走出去”企业面临的税收风险及应对研究
●杨小强 郭馨：违约金课征增值税问题的国际比较
●黄智文：新形势下平台企业数据信息服务涉及税费问题的调查分析
●康拉德·特雷 池澄 张一斐：支柱二全球反税基侵蚀规则的演进：两波浪潮
●李香菊 付昭煜：数字经济国际税改与我国应对思路
●何杨 陈依珑 龙云飞：支柱二方案全球进展与保持我国税制竞争力的思考
●朱青 白雪苑：OECD“双支柱”国际税改方案：落地与应对
●梁富山：个人转让上市公司限售股税收问题研析
●高金平 钱蓓蓓：实质课税原则在税务领域的适用研究
●燕洪国 陈祎婷：完善赡养老人专项附加扣除政策的国际经验借鉴
●郑洁燕：无缝税收征管理念下降低中小企业税收遵从成本的探讨
●国家税务总局陕西省税务局调研组：税收服务企业科技创新发展的成效、问题及建议——基于陕西“秦创原”创新驱动平台的调查研究
●王葛杨：合伙制私募股权投资基金税收问题探析
●张清华：关于完善私募基金税收政策和管理的建议
●中国国际税收研究会课题组：国际私募股权基金涉税问题研究
●高敏 花长春：财税金融政策如何支持高质量发展——以经济发展模式转变为视角
●徐楠芝 戴芳：发达国家实现碳中和目标的财税政策及对我国的启示
●岳树民 薄彦婷：消费税与绿色创新——基于我国上市公司的经验证据
●索尔·皮乔托：徘徊在十字路口的跨国企业国际征税
●杨得前 王玉 刘雅楠：我国税制结构优化路径研究——基于扩大居民消费的视角
●吕冰洋：我国大规模减税的政治经济学逻辑
●何代欣 周赟媞 朱钰凤：发展中国家逃税行为研究综述

●彼得·A.巴恩斯 H.大卫·罗森布鲁姆：支柱一和支柱二方案：追求尽善尽美的初衷甚好，却前路多艰
●许文：完善支持绿色发展的税收政策：顶层设计与政策协同
●马塞洛·埃斯特沃 塔蒂亚娜·法尔科：增强税收管理部门应对新旧挑战的能力
●孙红梅 梁若莲：全球税收发展十年回顾与展望
●张少峰：浅议全球最低税改革对我国能源企业集团的影响及应对


点击“阅读原文”快速订刊~