【特别关注】OECD倡议建立不动产涉税信息交换共同标准

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来源：中国税务报
日期：2023年8月21日
作者：何振华 吴睆子 琚曜祯
近日，经济合作与发展组织（经合组织）发布了《提高不动产国际税收透明度报告（2023）》。这是该组织首次发布不动产国际税收透明度报告。经合组织倡议各辖区借鉴《共同申报准则》和类似框架的设计经验，推动不动产涉税信息交换走向制度化、规范化和常态化。
提高不动产国际税收透明度势在必行
根据经合组织的调查，近年来纳税人跨境不动产持有量呈现持续上升趋势。例如，在法国，2011年—2019年，非居民投资者在该国持有住宅的比例增长了50%。到2019年底，此类不动产的总价值已高达1250亿欧元。在迪拜，2020年非居民投资者在不动产市场中的交易金额占据了27%的比例，交易总额约为1439亿美元。同时，通过离岸公司进行的不动产投资也在迅速增长。以英格兰和威尔士为例，截至2018年1月，非居民投资者持有的不动产价值达到3590亿美元。据估计，英国流入避税天堂管辖区的资金中约有1/4被投入到不动产领域。
在跨境不动产收入征税方面，征税权通常取决于税收协定，其中大多数协定将主要征税权赋予收入来源地管辖区，以避免双重征税。如果投资者的税收居住地对这类收入的征税率较高，可能需要额外缴纳税款。此外，持有不动产还可能需要缴纳财产税和遗产税。
跨境不动产投资是逃避税的一种常见手段，持有者通过少报或隐瞒境外不动产情况来减少或避免缴纳税款。根据《共同申报准则》，纳税人持有境外不动产应当向主管税务部门报告，然而，持有者大多数选择不报或者少报。例如，2019年，挪威纳税人持有的迪拜房产中约有70%未向本国税务部门报告。此外，纳税人利用复杂的贷款或信贷投资避税，以及不申报不动产的购买、出租或所有权也很常见。近年来，反洗钱金融行动特别工作组（1989年在巴黎成立的政府间国际组织）将不动产领域视为风险领域，并指出“大多数国家税务部门对居民在境外持有不动产的情况缺乏足够了解”。
提高不动产税收透明度将有助于跨境不动产投资者履行纳税义务，并降低税务合规风险。研究表明，采用税收透明度框架，特别是依赖第三方信息报告的框架，可以显著提高纳税人的税法遵从度，并起到震慑作用。提高不动产持有的可见性还有助于税务部门确定用于购买不动产的资金是否足额申报并纳税。提高不动产领域跨境交易的透明度还有助于金融监管、反洗钱等部门打击该领域的跨境金融犯罪行为，进一步保障税收的公平性和透明度。
可借鉴国际税收透明度框架的成功经验
根据《共同申报准则》的要求，2021年全球范围内有超过1.11 亿个金融账户的信息被自动交换，约11万亿欧元的总资产被正确征税。这一数据显示了《共同申报准则》的有效性，同时也表明信息自动交换对于提高税收透明度起到了显著作用。为了进一步提高不动产行业的税收透明度，经合组织倡议借鉴《共同申报准则》和类似框架的设计经验，这些经验可以分为国内和国际两个层面，各自采取不同的措施。
在国内层面上，确保收集和报告涉税相关信息的准确性和可靠性至关重要。各辖区税务部门应首先确保国内信息获取方式的可靠性，提高所收集信息的质量，积极与合作辖区进行信息交换。考虑到不同辖区在税收制度和合规要求上的差异，税务部门应广泛收集信息，信息来源包括纳税申报等内部信息来源，以及其他政府机构、数据库或第三方提供的外部信息来源。此外，确保信息和纳税人能够可靠地与合作辖区联系起来也非常重要，最好通过纳税识别码来查找纳税人准确的居住地。
报告指出，许多辖区现行的不动产税收透明度框架存在信息片面性的问题，收集的信息仅用于满足其国内税收合规性的需求。例如，一些辖区不对个人租金收入或资本利得征税，导致缺乏相关的不动产涉税信息，难以确定税务主管辖区。一些辖区交换的不动产涉税信息最初是为国内业务而收集，因此往往不包括不动产所有者在其他税收辖区的纳税识别号，这使得纳税人居住辖区的税务部门难以将信息匹配到正确的纳税人档案。此外，一些辖区的不动产涉税信息通常不包括实际所有权信息，这就难以识别利用外国法律实体投资不动产以隐瞒未申报收入的个人。
在国际层面上，建立高效的税收透明度框架依赖于国际法律和协定，以促进辖区之间的信息共享。各辖区税务部门之间的信息共享主要采用两种模式。一种是交换模式，以国际文书为法律依据进行信息交换。例如基于《经合组织关于避免所得和财产双重征税的协定范本》第26条的有关规定，以及有近150个辖区签署的《多边税收征管互助公约》。为确保信息一致性，报告和交换的信息通常采用通用信息技术格式（如XML模式）进行传输，并通过安全加密方式发送数据。另一种是直接访问模式，即对相关数据存储库进行访问。具体操作是在所有不动产登记册中建立一个通用必备数据库，通过通用查询功能对数据存储库进行查询。
报告指出，信息交换不顺畅也是现行的不动产透明度框架存在的问题。一方面，尽管有国际法律依据，特别是根据《多边税收征管互助公约》，许多辖区可以根据税收目的交换不动产信息，但实际上大多数交换是被动回复他国的请求，即有关辖区已经初步了解到某居民在境外持有不动产后，再向不动产所在辖区发出信息交换请求。大多辖区只有在极少数情况下自发交换信息，且交换信息的数量和范围有限。另一方面，缺乏统一的国际信息技术格式，未能以一致的方式获取与不动产所有权和收入相关的信息。
建立不动产税收透明度框架有两种方式
根据目前的情况，要提高不动产国际税收透明度，可以采取短期战略和长期结构性改革两种方式，或者两者兼而有之。报告提供了一份路线图，并向各辖区推荐了可以采取的相关步骤。
短期战略主要依赖于现有基础设施，并能以较低成本实施，包括非居民持有不动产信息统计、不动产交易信息自动交换和持续性不动产收入信息交换三个主要模块。这种方法将充分利用现有国际法律框架在不动产涉税信息交换方面的优势，以及各辖区税务部门已经掌握的非居民纳税人的不动产持有、交易和收入信息。通过引入结构化和标准化的信息技术格式，改进信息交换的操作框架，发送信息的税务部门能够有效地整理和传输信息，接收信息的税务部门能够无缝地将信息整合到其自身系统中，以便进行税收执法。在这方面，可以制定一个通用的XML架构，并为希望参与不动产涉税信息交换的辖区制定一个多边主管部门协议，该协议可以基于《多边税收征管互助公约》制定。各辖区可以就可交换的信息类型、交换的时间、格式和传输方式达成一致，并提供数据保护措施。
在长期结构性解决方案中，一项重要的改革是制定更有效的信息交流方法，具体包括共同报告和尽职调查规则。通过这些规则的支持，可以最大程度改善现有信息交换方法的局限性。例如，标准的交换信息，应包括交易各方居住辖区的纳税地点、纳税人识别号以及所购买或处置不动产的基本财务信息。如果通过法律实体进行交易，还应包括实际所有权信息。此外，还可以考虑加入境外不动产持续性收入信息的交换。
报告还提出了一种政府机构可以实时直接访问相关信息的模式。首先，各辖区应明确国内不动产登记册中应包含的必要涉税信息，并在需要时制定共同的必要信息可靠性审核标准。其次，建立一个共同的信息技术架构，通过单一的查询门户连接和查询不动产登记册。第三，制定一种访问不动产登记册的共同方法，明确有访问权限的机构、访问目的和保密要求。为确保登记册的互联和访问安排有效管理，建议共同商讨制定一个法律文书来规范登记册的日常管理。
在不动产由法人实体持有的情况下，建议将直接所有权信息与受益所有权信息联系起来，以进一步提高税收透明度。对信息交换而言，实际操作比法律定义更具挑战性。这主要是由于不动产和受益所有权登记信息通常不是由税务部门进行维护，许多政府机构（包括金融情报机构、执法机构和监管机构）对登记的特定信息也很感兴趣。因此，这种模式的建立需要税务部门与其他政府机构密切合作。
尽管当前建立不动产涉税信息交换的共同标准存在挑战，但相当多的辖区都在朝着不动产登记册数字化的方向转型。这种模式在提高不动产税收透明度上起着至关重要的作用。（作者单位：国家税务总局湖南省税务局；国家税务总局邵阳市税务局）
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