日本第三支柱养老金税收政策经验与借鉴

李威03

作者：
张译文（中国财政科学研究院）

近年来，多项数据表明我国已经步入老龄化社会。《中国统计年鉴2022》显示，截至2021年，我国65岁以上的老年人口达2.12亿人，且从人口结构上看，老龄化趋势仍在不断攀升，人口老龄化已成为今后一段时期我国的基本国情。人口老龄化势必加重养老金的负担，给我国养老金体系的可持续发展带来新挑战。在我国的多层次养老金体系中，第三支柱养老金是重要组成部分。第三支柱养老金是个人利用金融手段增加养老保障供给的有效形式，包括个人储蓄型养老保险、商业养老保险和其他金融产品，即个人养老金制度。完善我国第三支柱养老金体系是当下社会的重要议题，更是我国有效应对人口老龄化的重要举措。2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，从制度层面对个人养老金在全国范围内铺开进行了战略性安排，强化了第三支柱养老金的顶层设计，为促进第三支柱养老金体系的持续、协调发展奠定了基础。同年11月，我国正式启动个人养老金制度。
人口年龄结构转变进程的相似性使得日本个人养老金制度对于我国完善第三支柱养老金具有一定的借鉴意义。石先进（2017）通过对中日两国人口数据进行实证研究发现，中日两国人口老龄化进程的演进与社会发展阶段具有相似性，两国人口特征具有趋同性，研究分析日本应对老龄化的政策可以为中国解决老龄化问题提供经验借鉴。睢党臣 等（2020）也指出，中国人口结构转变和经济增长模式与日本极为相似，借鉴日本人口结构转变时期的经验，对于中国应对人口老龄化、制定符合中国实际的政策措施具有重要意义。基于此，本文选取日本作为研究对象，全面梳理其个人养老金制度中的税收优惠政策，总结其较为成熟的做法及经验特点，并结合我国国情提出完善我国个人养老金制度的税收政策建议，以期加快推进我国第三支柱养老金体系的建设。

一、日本第三支柱养老金的主要税收政策
日本作为受老龄化影响较深的国家，相对其他国家更早地开始了对个人养老金制度的关注。1985年日本先后通过《国民年金法》《厚生年金法》和《共济年金法》三个法案，完成了国民年金的整合，初步形成二层公共养老金体制：第一层次是国民年金，即基础性养老保险，全体国民都必须加入；第二层次是与收入关联的厚生年金和共济年金，依附于国民年金基础之上。日本政府在第一层次和第二层次养老金的筹集和管理中扮演着主要角色，整个养老金体系对政府的依赖度过高。随着1990年泡沫经济崩溃，为缓解财政危机对日本养老金体系的巨大冲击，日本政府于1991年成立国民年金基金，于1999年对养老保障体制进行了大幅度的改革，并在此后持续进行多轮改革与完善。改革后的日本养老金体系可大致划分为三支柱体系，即以国民年金和厚生年金为第一支柱，多类型雇主养老金计划为第二支柱，个人养老金计划为第三支柱。随后日本便着力于第三支柱个人养老金制度的实践探索，先后建立了个人型定额供款养老金计划（Individual-Type Defined Contribution，iDeCo）和个人储蓄账户计划（Nippon Individual Savings Account，NISA）。两个计划相互补充，相辅相成，不仅缓解了养老金财务危机和人口老龄化的冲击，更使得日本成为个人养老金成效较为显著的国家之一。日本第三支柱个人养老金在其少子化老龄化程度严重的现实下能取得如此成绩，与两个计划中相关的税收优惠政策密切相关。
（一）个人型定额供款养老金计划的主要做法
个人型定额供款养老金（iDeCo）计划是以日本国家养老基金联合会为主体实施的个人养老金计划，采用的是EET的税收优惠模式，即缴费阶段和投资阶段不征税、领取阶段征税。
1.缴费环节的税收优惠。缴费额度内投入iDeCo账户的资金允许从当期应纳税所得中扣除，即保费免税。iDeCo计划的覆盖范围包括了日本所有的在职员工、自营业者和家庭主妇（夫），并根据投保人的不同职业类型规定了最高缴费额度。为了控制收入差距，缴费额度随工作性质而异：第一类参与者为农民、学生和个体工商户等自营业者，缴费上限为每月68 000日元（此额度包括了已缴纳的国民年金基金）；第二类参与者主要是企业雇员和公职人员，按照其是否参加以及已参加的雇主养老金计划类型，缴费上限范围具体为每月12 000～23 000日元；第三类参与者为20～60岁的被扶养配偶，即家庭主妇（夫），缴费额度上限为每月23 000日元。
2.投资环节的税收优惠。日本国家养老基金联合会与其指定的金融机构共同设计金融产品，向参与者提供至少三个投资项目供其自行选择。参与者将iDeCo账户内的资金选择投资项目运作取得的投资收益免于征收个人所得税。
3.领取环节的税收优惠。在领取环节，按照不同的领取方式给予相应的税费减免。领取方式有两种：第一种是参与者选择以年金的方式分期领取养老金，领取期限不得低于5年；第二种是参与者一次性领取账户内的养老储蓄。
第一种领取方式下，将参与者领取的年金与其他类型的养老金收入合并计税。首先进行专项扣除，养老金专项扣除额包括定额扣除和定率扣除两部分，居民均享有40万日元的定额扣除。定额部分扣除后的收入再进行定率扣除。此外，养老金专项扣除额将与养老金最低保障额（65岁以下的居民按照60万日元，65岁及以上居民按照110万日元）税前进行比较，取较大金额作为实际扣除额。专项扣除后，养老金应纳税所得额需要与其他所得额合并，再进行其他所得扣除，最后按照个人所得税税率表对应的税率计算个人所得税应纳税额以及2.1%的复兴特别所得税。
第二种领取方式下，根据工作年限计算税前扣除额度，与第一种领取方式有所区别，不再扣除其他所得项目，但税前扣除额最低不得少于80万日元。工作年限在20年以下的个人，工作时间每增加一年，扣除额增加40万日元；工作年限超过20年的个人，在20年的工作年数和800万日元的基础扣除额度上，工作时间每增加一年，扣除额增加70万日元。最终应纳税所得额按照日本个人所得税税率表进行单独课税，同时征收复兴特别所得税。
（二）个人储蓄账户计划的主要做法
个人储蓄账户（NISA）计划本质是具有税收优惠的储蓄账户，以高额的税费减免额度在日本广受民众的支持与欢迎，大大提升了日本民众养老储蓄累积效果与效率。如表4所示，NISA账户目前共分为三种运作模式：初级NISA、普通NISA和定投NISA。初级NISA适用于0.19周岁的日本青少年，实行少年投资免税制度。初级NISA下，每个青少年可以注册一个账户，凡通过该账户进行投资产生的收益可以免除日本20.315%的资本利得税，免税投资额度为每年80万日元，免税期限为5年。普通NISA适用于定居在日本的20周岁以上居民（外籍居民同样适用）。普通NISA下，每人仅可以注册一个账户，通过该账户投资产生的收益均免税，免税期限为5年，每年账户新增投资额限额为120万日元，5年内可免税的最高投资额高达600万日元。定投NISA的适用人群同样为年满20周岁的日本居民，但符合条件的日本居民只能在普通NISA和定投NISA中二选一，不可同时设立。定投NISA适用的免税项目是日本政府指定基金的分红以及交易的盈利，免税期限为20年，每年账户新增投资额限额为40万日元，20年的免税总投资额高达800万日元。
预计于2024年开始实施的最新NISA计划改革方案中，日本政府将NISA计划从临时制度变为永久性的政策，不仅提高了NISA账户每年的投资上限，还修改了政策的时限性，将通过NISA账户获取投资收益的免税期限由5年和20年改为永久。除此之外，为了防止税收优惠向高收入群体倾斜，日本政府还设置了终生投资上限，最大程度地保证NISA计划所能提供的税收优惠和公平性，鼓励民众尤其是年轻人积极参与到NISA储蓄中，为养老提前做好准备。

二、日本第三支柱养老金税收政策的有关经验

发展至今，iDeCo计划和NISA计划已经成为日本第三支柱养老金的重要组成部分。两个计划中的税收优惠政策吸引了大量日本民众积极参与其中，有效扩大了日本个人养老金的覆盖面。日本第三支柱养老金制度的做法与经验对我国第三支柱养老金制度的建设具有一定的借鉴意义。
（一）准入门槛宽泛，覆盖范围较广
iDeCo计划不仅覆盖了公职人员和各种类型的企业雇员，还覆盖了自由职业者、学生、农民和家庭主妇（夫）群体，注重制度参与的公平性和广泛性。概括而言，iDeCo计划几乎为任何年龄低于60周岁的日本公民搭建了一个有效的个人养老金投资和领取平台。而NISA计划通过账户类型设计覆盖了日本所有年龄段的居民，初级NISA更是引导和鼓励日本年轻人尽早关注养老问题，提早为养老生活做准备。iDeCo计划和NISA计划相辅相成，几乎涵盖了各种职业类型、各种收入水平和各种年龄段的日本公民，把中低收入者一并纳入个人养老金的覆盖范围，并根据不同群体特征设置其所适用的准入条件，让日本民众深入了解到个人养老投资的重要性并积极参与其中，为日本第三支柱养老金的持续发展奠定了重要基础。
（二）多种税收优惠模式组合使用
iDeCo计划和NISA计划分别是由日本厚生劳动省和金融厅发起建立的，两者在制度设计和运营模式上存在诸多不同，比较重要的一点便是税制设计上的差异。iDeCo计划为递延型的EET模式，即参与者投入账户的资金在缴费环节予以税前扣除，在投资环节产生的收益免税，在领取环节按照规定的额度和比例税前扣除后再行计税。而NISA计划则在TEE模式之上实行前段免税储蓄制度，吸引了大量低收入者的参与，免税期限暂定为20年。参与者可以根据自身收入水平选择适合自己的税收优惠模式，满足了老龄化社会中不同收入群体对养老储蓄投资多层次的需求差异。
（三）税收优惠参数设计合理，吸引民众积极参与
iDeCo计划中缴费环节和领取环节的税收优惠参数设计十分精细化和复杂化，一定程度上保障了“税收递延”即是“税收优惠”，又对民众具有较强的吸引力。在缴费环节，iDeCo计划根据参与者的职业类型，规定了三档缴费额度上限，并在第二档中又根据企业雇员是否同时参加了雇主养老金计划进一步划分四小类缴费额度上限，本质上是将缴费上限与综合收入水平和实际养老需求挂钩，既充分给予参与者税前扣除优惠，又体现了税收调节作用，控制了收入差距，兼顾了分配公平。在领取环节，iDeCo计划中无论参与者是选择年金方式领取养老金还是采用一次性方式领取养老金，都规定了最低税前扣除额度，并根据收入水平或工作年限进行定额和定率扣除，完成各项扣除后再行计税，最大程度地保障了参与者能够享有的税收优惠。除此之外，iDeCo计划通过税收优惠设计，使得按年金方式领取养老金无论从扣除额度还是在扣除层次上都要比一次性领取方式税负更低，进而鼓励民众选择按年金方式长期领取养老金，减轻了一次性大规模领取养老金给资本市场带来的负面影响，有助于保持第三支柱账户中的资金总量相对平衡。
（四）投资收益免税，引导资金主动流入个人养老金账户
对于投资收益部分，iDeCo计划中对于投资产品实现的投资利润予以免税，NISA计划通过投资免税账户产生的收益也全部免除资本利得税。两个计划不仅对投资收益部分实行免税，还选定养老金管理机构和投资机构实行专业化的运营管理，在全面提升日本民众养老保障的同时，确保其能够获取丰厚的养老储蓄投资所得。投资收益免税的做法不仅吸引了大量国民储蓄流入个人养老金账户，还形成了第三支柱养老金与金融市场的良性循环。
（五）第二、第三支柱养老金计划紧密联接，税收优惠政策较为统一
iDeCo计划设计之初的定位为日本第二支柱雇主养老金计划中企业型定额供款养老金计划的重要补充，早期仅适用个体工商户和无法领取企业年金的雇员，后续范围才逐步扩大到公职人员、企业雇员和家庭主妇（夫）等。在现行成熟完整的iDeCo计划中，缴费环节的上限依然会根据参与者是否参加雇主养老金计划进行详细划分，且允许企业可以对其员工个人的iDeCo账户进行缴费，企业和雇员之间可自行决定缴费比例，体现了日本第二、第三支柱养老金计划之间的紧密联系。除此之外，iDeCo计划中选择按年金方式领取养老金，与第一、第二支柱养老金计划中按年金方式领取养老金适用同样的税收政策，将养老金所得并入综合所得课税，普通扣除之外再提供养老金专项扣除，既达到了多层次的扣除效果，还使得不同支柱间的税收优惠政策实现了统一，强化了各支柱之间的联系。

三、完善我国第三支柱养老金的税收政策建议
（一）设置差异化的税收优惠政策，有效扩大覆盖人群范围
在我国基尼系数较高、养老金替代率较低的形势下，如果第三支柱养老金的覆盖范围局限于中高收入群体和稳定收入人群，不仅会使养老金体系无法取得实质性的完善，还会造成社会贫富差距持续增大。对于已经参加了第一、第二支柱养老金的群体而言，参加第三支柱养老金可以进一步提高其养老保障水平，而对于未参加第一、第二支柱养老金的群体而言，第三支柱养老金可能是其退休后养老保障的关键来源。因此，在第三支柱养老金制度建设初期，建议秉持普惠理念设计相关税收优惠政策，吸纳最广泛的适用人群，设置差异化的税收优惠政策，不仅激励中高收入群体参与，更要惠及低收入群体。可借鉴日本iDeCo计划和NISA计划在税收优惠覆盖范围上各自具有针对性且又相互补充的做法，宽松第三支柱养老金计划准入门槛，减少不必要的限制，充分考虑低收入群体和非正规就业人群的养老需求，针对特定人群制定特殊的适用办法，保障参与的公平性和全面性。
（二）建立EET与TEE相结合的税收优惠激励模式，有效保障参与公平
EET模式通过递延纳税可以降低纳税人当期的税收负担，使纳税人获得较多的时间价值和税收优惠，因此在各国税收实践中得到普遍应用。但该模式对低收入群体吸引力有限，激励作用较小，存在一定的局限性。低收入群体处在个人所得税起征点边缘，即使税收递延，在领取环节并没有使其获得相对的税收优惠，加之养老金融产品跨越的时间区间很长，这一过程中很有可能发生政策性的变化，“税收递延”并不必然成为“税收优惠”，具有极大的不确定性。因此，借鉴日本多种税收优惠模式并行的做法，建议我国也实行EET与TEE相结合的激励模式，通过EET的税收递延优势来激励高收入群体，通过TEE的免税或减轻税负功能来吸引低收入者。TEE模式设计中要注意避免高收入群体的无限缴费行为，建议将TEE的缴费额度与应税收入挂钩，当纳税人应税收入递增时，TEE当期可缴费额度随之递减，直至缴费额度为0，即应税收入超过一定数额的参与者只能选择EET模式。
（三）建立科学的缴费限额参数体系，有效提升制度设计灵活性
我国当前个人养老金递延纳税的额度上限为12 000元/年，限额标准固定又统一，处于“一刀切”的状态，对不同需求群体未能体现差异化的设计。建议借鉴日本iDeCo计划中缴费环节的税收优惠限额设计，将我国缴费环节的限额参数和参与者的收入水平、职业类型以及第二支柱养老金项目参与率等多层面因素挂钩，综合考虑参与者的整体财务状况、已有的养老保障状况和实际养老需求，对参与者进行科学归类，针对各类参与者的实际特点设置有序且精细化的限额条件，并根据经济社会发展水平和多支柱养老金体系整体发展情况适时调整缴费额度上限，构建全方位、多层次和立体化的限额参数体系。
（四）完善领取环节的税收优惠参数设计，有效促进分配公平
我国目前第三支柱养老金在领取环节单独按照3%的税率计算缴纳个人所得税，与纳税人前期养老金积累程度未挂钩，不能根据养老金积累规模影响参与者的税负水平，缺乏一定的灵活性和公平性。借鉴日本iDeCo计划中领取环节的制度设计，建议在扩大我国第三支柱养老金覆盖范围的基础上，完善一次性领取和分期领取两种模式的具体设置，针对不同的养老金领取方式规定不同的税前扣除额度和比例，并在扣除后实行超额累进税率。具体可参照个人所得税“工资、薪金所得”项目按照3%～45%的超额累进税率设计参数，充分发挥税收的调节作用，促进收入分配公平。除此之外，税前扣除额度和扣除比例在两种领取方式之间要有税负差异的体现，以此鼓励参与者选择分期领取模式，避免集中一次性领取，保持第三支柱账户中资金总量的相对平衡和稳定。
（五）对一定期限内的投资收益免征个人所得税，有效引导资金流入养老金账户
我国当前对于计入个人养老金账户的投资收益在投资环节暂不征税，在领取时按照3%的税率计算缴纳个人所得税。为有效引导资金流入个人养老金账户，建议借鉴日本iDeCo计划和NISA计划中投资收益免税的有关做法，对我国个人养老金账户内资金投资收益的部分，在一定期限内领取时免征个人所得税，同时提升第三支柱养老金资产运营管理水平，避免个人养老金账户内资金流失。
（六）融通第二、第三支柱养老金的税收优惠政策，有效统筹养老体系税收安排
我国当前第二、第三支柱养老金之间交叉融合较少，相互之间壁垒较为明显，建议借鉴日本各支柱养老金税收优惠政策相互融合的经验，统筹我国养老金体系的税收安排。一是建立第二、第三支柱养老金的账户转存制度，允许第二支柱剩余的税收优惠额度转移到第三支柱，允许企业员工离职后将年金转移到个人养老金资金账户。二是打通第二、第三支柱养老金在缴费环节和领取环节的税收优惠政策。具体做法如下：第三支柱养老金的税收优惠参数设计建立在第二支柱养老金的税收优惠参数之上、向没有参与第二支柱养老金的人群在第三支柱养老金中提供更多的税收优惠、允许企业可以负担员工个人养老金账户的部分缴费、各支柱的养老金收入合并课税以及在现有税制基础上探索针对养老金的综合扣除体系，等等；统筹第二、第三支柱养老金的税收政策，加强支柱间税收优惠融合，既可以实现第二、第三支柱互补发展，形成良性循环，又可以避免税收优惠叠加破坏养老金体系的公平性，以维持制度设计、税收优惠和收入再分配效应之间的协调与平衡。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第8期。）

欢迎按以下格式引用：
张译文.日本第三支柱养老金税收政策经验与借鉴[J].税务研究，2023（8）：95-101.


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