菲律宾第二次绿色能源拍卖制度初探

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作者：党侃 赵志浩

为加大绿色能源的开发力度，提升绿色能源的发电占比，菲律宾能源部于2021年启动了2000MW的第一轮绿色能源拍卖，并于2023年6月启动第二轮11600MW的绿色能源拍卖。本文通过梳理菲律宾绿色能源法律法规，结合第一轮绿色能源拍卖情况，总结并探究第二轮绿色能源拍卖制度情况，供有意参与拍卖的中国企业参考。
政策渊源
绿色能源的概念初见于菲律宾政府于2008年颁布的《可再生能源法案》第3章第9条：“能源部须建立绿色能源选择机制，为终端用户提供选择可再生能源电力的权利。能源部商国家可再生能源委员会出台细则，以便绿色能源选择机制能更好地执行。”2018年7月能源部颁布了《关于建立绿色能源选择机制的指引》，2020年4月颁布了《绿色能源选择机制下运营许可的指引》；2021年4月电力监管委员会颁布了《采用绿色能源选择机制的决议》，2020年7月能源部颁布了《菲律宾绿色能源拍卖政策指引》，2021年11月能源部再次颁布了《菲律宾绿色能源拍卖程序指引的修订》，其中《菲律宾绿色能源拍卖政策指引》和《菲律宾绿色能源拍卖程序指引的修订》对绿色能源拍卖做了较为详细的规定，是菲律宾绿色能源拍卖最主要的法律和政策渊源。
菲律宾绿色能源拍卖由能源部门联合电力监管委员会组织，制定一系列的拍卖规则和标准，保证拍卖的合法、公平和透明。绿色能源供应商可以参与拍卖，出价获得发电权和补贴电价，从而参与绿色能源项目的开发和运营。
第一轮拍卖情况
一、拍卖结果情况
2022年5月能源部公布了拍卖条款和程序，6月17日通过电子招标的方式完成了第一轮2000MW的绿色能源拍卖，并于2022年6月24日公布了拍卖结果。最终有1966.93MW的绿色能源项目中标，完成了原计划的98.35%，其中水电项目99.15MW，光伏项目1490.38MW，风电项目374MW，生物质项目3.4MW（原计划23MW）。
二、第一轮拍卖结果分析
首先，能源部基本按照原计划完成了第一轮拍卖，电价水平较之前的市场电价水平有了一定的提高，有助于提高绿色能源项目的收益，促进绿色能源项目的开发速度。另外，第一批绿色能源项目的并网时间规定在2023年11月—2025年5月间，也能在近2年内提高绿色能源占比，减少对传统化石能源的依赖，促进可持续发展。

然而，从实际结果来看，目前已中标的绿色能源项目，只有个别启动了EPC招标并按计划实施，大部分项目仍然没有按计划开发，导致此种原因是多方面的，根据笔者初步了解，主要有以下原因：一是部分开发商仅取得了可再生能源服务合同就参加了拍卖，但可再生能源服务合同只是电力项目开发的第一步，其后十几种许可或证书需要获取，中标绿色能源拍卖的补贴电价后，这些许可和手续仍然没有减少，大部分项目仍在办理许可和手续的程序中；二是部分开发商由于缺乏资金或其他原因，需要寻找投资方共同开发或计划卖掉手中的项目，导致项目的开发进度滞后。
第二轮拍卖计划
2023年3月能源部已经公布了第二轮拍卖的信息，绿色能源供应商可在2023年6月底完成电子投标，能源部将于7月公布中标结果，并于10月份颁发授标证书。
本次计划拍卖的11600MW的绿色能源项目，按实现投产时间分为3批。本次拍卖的程序文件主要包括：招标条款、附件A（拍卖设计）、附件B（履约保函）、附件C（投标人须知）、附件D（招标文件、表格及模板）、附件E（2024—2026年输变电线路容量及地址）。
第二轮拍卖分析
一、利好
在2022年能源部顺利完成第一轮绿色能源拍卖后，2023年又如期进行规模更大的第二轮新能源拍卖，这显示了菲律宾政府开发绿色能源，走可持续发展的决心，这对于菲律宾新能源供应商及投资者来说都是利好消息。
绿色能源拍卖主要是为了解决电力项目购电协议（PSA）签订困难的问题，尤其是为大量由于无法签订购电协议而搁浅的绿色能源项目提供了宝贵机会，并且根据去年中标的电价情况来看，电价水平较拍卖之前有了一定的提升，从而也提高了绿色能源的收益。可以看到，菲律宾的绿色能源拍卖已经进入了良性循环。
并且，菲律宾电力监管委员会于4月底公布了第二轮绿色能源拍卖的最高电价，除风电电价与第一轮实际中标平均电价略有下降之外，其他电价水平均有一定提高，其中地面光伏4.2395比索，较第一轮平均中标电价提高了
15.27%；风电5.9823比索，较第一轮平均中标电价下降了1.26%；生物质5.1475比索，较第一轮平均中标电价提高了1.33%。另外，本次还细分和增加了2种电价类型，其中屋顶光伏4.7156比索，漂浮光伏4.7565比索。这都会进一步提升绿色能源供应商的信心，加快菲律宾绿色能源的发展。
二、不足
1.绿色拍卖机制并没有完全解决绿色能源开发的难题
菲律宾绿色能源开发，开发许可及准证的获取、征地移民及购电协议的签订，是最主要的3个难点，绿色能源拍卖也只是缓解了购电协议签订难的问题，但各种许可文件及准证的获取的繁琐程度和征地移民的难度都丝毫未减，政府应该制定相应政策，为已经中标的绿色能源项目建立快速通道，保障项目后续的许可获批，及征地移民问题的解决，只有这样，才能切实加快绿色能源的开发速度。
2.参与资格规定不合理
根据拍卖招标文件的规定，只有符合《菲律宾绿色能源拍卖程序指引的修订》中规定的“合格的绿色能源供应方”（Qualified Supplier）才能参与绿色能源拍卖，而《菲律宾绿色能源拍卖程序指引的修订》中规定：“‘合格的供应商’指的是根据《综合可再生能源指引》在能源部注册的可再生能源开发/发电商，在本修订第6.1条项下由绿色能源拍卖委员会确定的有资格参加绿色能源拍卖的企业。”在6.1条中规定了以下几种情形：在《可再生能源法》之后建成的可再生能源设施，并且没有签订购电协议；在《可再生能源法》之前建成并已商业运营，但需要扩建或升级的项目；对于地热和抽水蓄能项目，能源部在绿色能源拍卖委员会的建议下制定具体的拍卖政策；其他新兴的可再生能源技术可以根据《可再生能源法》的规定，由能源部决定是否可以参与绿色能源拍卖。
以上仅规定了可以参与拍卖的绿色能源项目类型，并未明确绿色能源开发到什么阶段才能参与拍卖。然而，根据能源部公布的第二轮绿色能源拍卖2号顾问函及招标条款的规定，绿色能源供应商只要在能源虚拟一站式（EVOSS）系统向能源部提交了申请可再生能源服务合同的意向函就可以参与本轮绿色能源拍卖，屋顶光伏开发商甚至不需要该意向函就可以参与。这说明绿色能源供应商不需要取得任何许可就可以参与拍卖，虽然这会鼓励更多的绿色能源供应商参与拍卖，但也会导致大量过于前期的项目参与拍卖，即使最终中标绿色电价，如期并网发电的可能性也比较小。
因此，笔者认为，什么阶段的项目可以参与拍卖，这是拍卖制度中的重要事项，但能源部的行政指导文件中居然没有明确的规定，而是通过招标文件来规定，这体现出拍卖制度的规范性还有待加强。另外，即使能源部通过招标文件明确了该事项，却对开发阶段没有要求，这不利于项目按计划开发，总体来说弊大于利。
3.拍卖程序中未做出电网接入保障
电力项目能否接入电网，需要对当地的消纳、电网情况和接入的变电站容量等做出研究和分析，确保项目建成后可以并网发电。虽然《菲律宾绿色能源拍卖程序指引的修订》中规定了“输配电供应商应该进行系统影响研究和配电影响研究，并确保绿色能源接入”，但并未见相应的惩罚措施。并且拍卖程序只是公布了2024—2026年菲律宾主要输变电线路的可接入容量的计划，没有对绿色能源项目的电网接入做出保证，这可能会导致即使在绿色能源拍卖中中标并签订了购电协议，但由于接入研究不足或电网建设未按计划进行，将来仍面临无法接入电网的风险，这就需要供应商自行判断接入的可能性并承担相应风险。
总之，通过对比两轮绿色能源拍卖情况可以看到菲律宾政府发展绿色能源的决心，并且在菲律宾政府层面，尤其是能源部已经在力所能及的范围内做了较大努力，这对于菲律宾绿色能源的发展大有裨益。但同时，菲律宾绿色能源开发流程复杂、许可繁多、征地困难等问题依然存在，绿色能源供应商必须具备一定的实力和抗风险的能力才能完成项目开发。并且，拍卖流程也存在一些规定不清楚，拍卖规定与项目开发流程不相符等问题，但瑕不掩瑜，希望随着菲律宾绿色能源市场逐渐发展壮大，拍卖程序逐渐完善，这些问题也会逐渐减轻或消失。
（党侃工作单位：中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司；赵志浩工作单位：中国电建集团国际工程有限公司）