【天下税收】“双支柱”方案遭共和党质疑 称未能充分考虑美国利益

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来源：中国税务报
日期：2023年8月8日
作者：吴睆子 王婷婷
近日，美国众议院筹款委员会税务小组委员会举行了一场听证会，讨论经合组织发布的国际税改最新进展。会上，委员会对拜登政府与经合组织达成的“双支柱”全球税收协议进行了审查，对达成该协议程序的有效性提出了质疑。同时，委员会认为，该协议的达成对美国经济和工人构成伤害，并提出了《不公平税收预防法案》以保护美国利益。
拜登政府推进“双支柱”方案的不确定性增加
目前，由经合组织推动的“双支柱”方案，已得到138个国家与地区的支持。出于大幅加税对美国税制竞争力负面影响的考虑，美国政府虽然总体上对“双支柱”方案持认可态度，但具体实施却存在不确定性。
支柱一旨在重新分配大型跨国企业全球利润的征税权，覆盖了78家世界500强公司，其中约有64%的公司总部位于美国。根据估算，这将产生规模约为560亿美元的新征税权，而美国可能会成为重新分配征税权的主要受损方。拜登政府批准支柱一方案是为避免多国对美国科技巨头征收数字服务税的不得已之举。从目前来看，短期内支柱一的实施形势仍不明朗，而支柱一方案能否按计划生效也取决于美国的立场。根据美国宪法规定，总统在与外国签订税收条约时，需要获得2/3以上联邦参议员同意，当前正值2024年美国总统选举的前夕，实现这一目标并不容易。
支柱二通过实施全球最低企业所得税，确保跨国企业在各辖区承担不低于15%的税负，以抑制跨国企业逃避税行为。抑制跨国企业逃避税是拜登政府的一项重要政策，该方案曾受到拜登的大力倡导。美国财政部对经合组织最近发布的《支柱二征管指南》表示赞同，并认为其中的一系列规定，包括合格境内最低补足税、与税收协定兼容的低税支付规则以及全球无形资产低税所得的税收分配条款，不仅能为绿色能源税收优惠政策提供保障，也为美国企业创造了公平竞争环境，有望终结税收逐底竞争。然而，拜登政府的态度如今却变得扑朔迷离，原因是支柱二受到了共和党的质疑。
共和党强烈谴责支柱二方案
在“双支柱”方案的实施上，共和党控制的众议院和民主党控制的参议院之间存在严重分歧。共和党强调，税法应以保护美国人民利益为重，并提供减轻经济压力的措施，拜登政府在与经合组织主导的国际税收规则改革谈判中未能充分考虑到美国利益。共和党认为，支柱二中的低税款支付规则存在根本性缺陷，可能严重影响美国的商业活动、就业和税收，将导致透明的税收竞争转变为非透明的补贴竞争。
在美国众议院筹款委员会税务小组委员会主持的听证会上，财政部国际税务事务副助理部长迈克尔·普洛吉安就支柱二中关于低税款支付规则的提案接受了严厉的质询。
首先被质疑的是，拜登政府为何未经国会同意就达成全球税收协议。筹款委员会主席杰森·史密斯几次追问关于允许外国政府对美国公司在美国运营的收入征收低税支付规则补足税一事的协商情况，要求提供更详细的信息。然而，迈克尔支支吾吾，未能给出明确答复，也无法提供磋商的具体细节。共和党强调，政府应征求国会意见，尤其是在涉及对美国工人、公司和税收收入产生重大影响的全球税收协议方面。
接着，经合组织被质疑是一个对美国不利的全球机构。共和党认为，作为与拜登政府合作达成全球税收协议的组织，经合组织主要由欧洲国家及其前殖民地国家主导。拜登政府按照经合组织的规则行事，就是对美国雇主和工人的背叛，是将美国纳税人的资金用于振兴欧洲经济。这些国家有权决定自己的税法和国家议程，但没有权利依赖美国的税收资金。共和党还认为，经合组织对投资激励措施的处理也很荒谬，这将导致美国的研发工作岗位和税收流向海外。如果其他国家继续通过低税支付规则攻击美国的就业和税收收入，国会将被迫采取补救措施以保护美国的利益。
被质疑的第三点是美国税法的竞争优势。共和党主张保持美国税法的全球优势，而不是拉平竞争环境。众议员德鲁·弗格森指出，美国的目标应是每天都保持世界第一，关注的应是帮助美国人在全球经济中取得成功。与此相反，低税支付规则可能导致其他管辖区对跨国公司在美国的低税收入征收补足税，从而削弱针对产业研发、低收入居民纳税人、新兴市场和境外无形所得的特定税收抵免，进而侵蚀美国税基。
美国将寻求获得更多税收保护
近日，经合组织表示，支柱一金额A规则的生效时间可能推迟至2025年，支柱二全球最低企业所得税的执行也可能会相应推迟。这一决策被美国视为一种让步，为其下一次重大税收立法争取了更多时间。共和党认为，美国可以选择抵抗协议中存在争议的执行机制，或者采取更为强硬的谈判立场，以争取谈判对方的关键性让步。
筹款委员会主席贾森·史密斯、众议员埃斯特斯等提出了《不公平税收预防法案》，以阻止外国政府通过支柱二低税支付规则补足税攻击美国的就业和税收收入。美国税收基金会的艾伦·科尔建议税务部门在海外协议谈判中争取更多利益，保护美国企业免受外国歧视性制度的影响，并鼓励资金回流到美国。他们认为，美国有能力重新塑造条款，争取比目前协议更好的结果。
不过，美国税务部门的谈判代表表示，将致力于确保美国参与全球最低税收协议，并愿意根据经合组织发布的最新指导推进协议执行，以实现相关目标。（作者单位：国家税务总局湖南省税务局）
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