关注地方专项债和隐性债务风险，短期拆弹需财政金融化债相结合

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中央政治局会议在部署下半年经济工作时指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
2015年1月1日，修订通过的预算法正式实施，明确地方债务实行限额管理，地方政府只能通过发行债券来举借债务。在此之前的2014年，曾开展全国范围内的地方存量债务清理甄别，并成功锁定法定政府债务规模。2017年全国金融工作会议召开，明确地方要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。随后，围绕化解地方隐性债务的系列文件出台，各地制定了相应化债方案。2022年，广东、北京等陆续宣布实现隐性债务清零目标。

今年以来，我国经济和财政实现恢复性增长，但是卖地收入仍在收缩阶段，造成地方可用财力的下降，部分地区偿债压力加大。当前，市场高度关注一揽子化债方案，有不同的分析和建议。

如何看待当前经济形势？下半年扩内需空间在哪？如何看待当前地方债风险？如何有效化解当前债务风险？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了粤开证券首席经济学家罗志恒。

宏观政策显效需提振微观主体信心
《21世纪》：6月部分数据相较4、5月份有所好转，7月PMI较上月也有所好转，如何看待当前经济运行态势及下半年经济状况？

罗志恒：疫情三年来，我国经济波动性明显加大，当前经济呈现结构性恢复态势。部分行业恢复较快，比如餐饮、旅游、交通运输等，但是部分行业恢复较慢。这导致宏观数据和微观感受上的差异，社会上各种各样的声音比较多，凝聚共识的难度加大。

要分析好当前经济状况，既要看同比，也要看两年同比，还要看环比等多维度数据。一季度经济增长4.5%，二季度增长6.3%，同比增速显示经济似乎有大幅提升。但是，剔除基数效应，从两年平均增速来看，一季度为4.6%，二季度则降到3.3%，显示经济恢复节奏有所放缓，呈波浪式发展、曲折式前进。

这轮经济恢复主要由接触型聚集型服务业集中爆发带动，但是服务业链条比较短，不同于以前由房地产或基建能带动的上下游行业比较多。所以，一季度经济在快速修复之后，二季度内需没有跟上来，当前经济恢复所需时间可能要更长。

展望下半年，外需形势走弱、房地产迎来中长期拐点，是需要重点关注的挑战。当前发达经济体仍在加息通道中，叠加全球安全至上的发展模式导致效率下降、贸易摩擦加剧、老龄化程度加深、贫富分化差距拉大等因素，全球经济面临下行压力。我国出口也受其影响，7月当月我国出口以美元计价同比下降14.5%。房地产迎来了中长期拐点，中长期人口总量结构变化、主力购房人群占比下降，意味着短期通过政策虽有所提振，但是房地产总量已经不同以往。

下半年经济能稳在什么水平，取决于房地产恢复状况、出口下行程度、政策加力对冲三股力量的比拼。政策能否有效提振微观主体信心非常重要，否则宏观政策可能陷入空转。要提振民营企业家和消费者的信心，需要确保政策的稳定性，清理地方政府承诺但不兑现的状况；尽快完善反垄断法和反不正当竞争法，通过法律、制度来规范企业行为；真正落实法治，可以对冤假错案进行清理曝光；另外，在一些理论层面应该有重大突破。

上半年经济增长5.5%，全年要实现5%左右的目标，要求下半年经济增长4.5%。这意味着下半年两年平均增速3.95%，比二季度两年平均增速高0.6-0.7个百分点。因此，实现全年5%左右的目标仍需努力，政策层面要发力。随着宏观政策的加力以及房地产政策的优化，全年增长目标是有可能实现的。

放开限制推进改革以扩大合理需求
《21世纪》：政治局会议召开后，央行、住建部、部分城市等围绕房地产市场平稳运行释放积极信号，部分减税降费政策得到延续优化。当前经济仍在恢复且需要时间，但是市场对于增量政策期待颇多，如何看待这种现象？后续政策还有哪些发力空间？

罗志恒：我国经济结构性恢复态势，意味着部分行业或群体面临压力，叠加资本市场低迷、民营企业家信心不振等，容易引发焦虑情绪。当前我国人均GDP已经达到1.2万美元，按照发展规律，经济增速面临换挡，告别原来高速增长阶段，我国居民生活质量相较从前明显改善，但是经济增速换挡也会影响居民收入增速。内外部不确定性增加，会影响市场信心。1992年我国确立社会主义市场经济体制改革目标，到现在也就30年的时间，政府和市场的边界没有那么清晰。这些因素综合作用下，使得市场对于增量政策期待较多。

当前物价低迷、青年群体失业率较高等，反映出经济低于潜在增速，存在需求不足、资本和劳动力闲置的问题，需要加大政策力度、推进结构性改革，让经济增长回归正常轨道。

后续政策应着眼于扩内需，释放相应需求。比如，部分城市的限制性政策，阻止了合理住房需求的释放；这次暴雨暴露出部分城市基础设施的不足，可以加强水利设施、地下管廊等建设；户籍制度、社保体系、土地制度等改革不到位，使得进城农民工及其子女父母不能就地享有公共服务，抑制了相关需求的释放；当前居民消费存在后顾之忧，居民预防型储蓄较高，部分在于就业、医疗、养老等保障不够完善；随着老龄化的加深，应增加养老服务供给；顺应人口流动趋势来分配资金，以发挥市场配置资源的效率，推动劳动生产率提高、区域间人均GDP的均衡发展等。

建议建立国民账户财政补贴资金直达个人
《21世纪》：上半年全国一般公共预算收入11.9万亿元，同比增长13.3%。上半年全国土地使用权出让收入1.87万亿元，同比下降20.9%。部分省份表示若刨除上年增值税留抵退税低基数，实际财政收入形势相比上年有所下降。如何看待当前财政收入形势？下半年在促增收扩消费方面财政可能怎么发力？

罗志恒：近几年的财政形势，都属于紧平衡下的负重前行。上半年一般公共预算收入增长13.3%，但是两年平均增速为0.9%。去年全国土地出让收入下降超20%，今年上半年又下降20%，卖地收入进一步吃紧。如果把上述这两本预算加总在一起，上半年两本预算的两年平均增速为-4.1%，意味着地方可用财力相较2021年是收缩的。当然，地方政府也在多渠道盘活资源，推动积极财政政策加力提效。

由于去年同期基数抬升，下半年一般公共预算收入增速会回落。如果下半年经济向好、土地市场热度有所回升，这些都有利于财政收入的增收。PPI的拐点出现在6月份，后续PPI的回升有利于以现价计算的财政增收。整体来看，下半年财政收入同比增速会回落，但两年平均增速可能略有好转。

财政政策在促增收扩消费方面，最重要的是扩大总需求、促进经济良性循环、推动充分就业，可以加大对部分行业的支持力度，可以发放消费券；个人所得税改革方面，可以增加专项附加扣除，推动各项收入综合纳税，适当降低最高边际税率，降低居民税收负担；财政还可以通过转移支付来增加居民收入，比如对低收入群体加大补贴扶持力度等。

建议建立中低收入群体筛选机制和转移支付直达机制，以更好地发挥财政资金效用。随着居民的收入、社保等信息愈发完善，可动态掌握居民收入变化状况，可以在个人所得税征收系统的基础上建立国民账户，面向个人的补贴可直达个人账户，比如如果某人连续几个月没有收入，可通过该账户直接发放失业救济金等。

政府边界和政绩考核是地方债风险重要来源
《21世纪》：如何看待当前地方债风险？一揽子化债方案是否会有新变化？

罗志恒：当前地方债风险，主要有两方面内容。一方面在于专项债，部分专项债项目名不副实，难以通过项目自身收益偿还债务，仍需一般公共预算来偿债，专项债出现一般化的趋势。专项债规模的不断扩大，与之匹配的好项目越来越少，在项目包装环节产生了额外的费用，经过包装后的项目隐藏了风险，也不利于外界监督。

另一方面在于城投公司等主体形成的地方隐性债务。截至2022年底，我国地方政府法定债务余额为35万亿元，公开发债的城投公司付息债务余额约55万亿元。即便将两方面债务加总，我国地方债风险总体可控。但是，当前城投公司整体资产负债率在上升、还本付息能力在下降、净利润率在下降，部分出现现金流恶化，部分地区债务风险较高，这些城投债务风险又可能引发财政或金融风险。

要化解地方债务风险，建议第一步对地方存量债务进行新一轮严格审计，逐笔甄别存量债务来源和类型，哪些是经营型国企债务，哪些是地方政府要承担的债务；哪些是公共服务需要，哪些是扭曲的政绩观、错误投资导致，该承担的承担，该问责处置的问责处置。

第二步，对于地方政府要承担的债务，通过财政和金融相结合的方式来化解债务，包括发行再融资债券、债务重组等，以时间换空间，推动隐性债务显性化。财政化债，可以通过财政资金、出让国有股权、盘活存量资金、发行再融资债券等来偿还。金融化债，要建立在金融机构与城投公司以市场化法治化方式自由协商的基础上，可以推进债务展期、将高成本债务置换成低成本长周期债务、减计债务等，政策性银行、商业银行、资产管理公司等都可提前介入、提前拆弹。

第三步，坚持“中央不救助”“谁家孩子谁抱走”的原则，但要做好相应预案。根据风险严重程度、债务投向的外部性来综合评估，救助与问责同步进行，避免道德风险。比如一些全国性或者跨区域基本公共服务形成的债务，需要中央政府承担相应责任。

第四步，由于我国地方债实现限额管理，通过一轮债务甄别、隐性债务显性化之后，如果部分地方债务余额突破限额的，需要重新分配并提高相应限额。

2014年我国曾经对地方存量债务逐笔清理甄别，2018年也曾锁定过存量债务，现在又面临新一轮债务甄别，根子在于政府职能定位，政府支出责任过大。中央和地方财权和事权不匹配、城镇化只是表面原因，不能完全解释，政绩考核机制和近乎无限责任政府才是更根本的原因。

中长期应推动相应改革，要厘清政府和市场边界，解决政府支出责任过大的问题；要推动财政制度改革，合理划分中央和地方财权、财力、事权、支出责任；完善地方政绩考核机制，避免多元目标下过度透支财政空间，加强对地方债风险的问责力度；发行与项目周期匹配的长期建设国债，降低专项债比重等——只有在这些基础制度完善的基础上，实现地方债的中长期规范管理才有可能。

需要指出的是，我国经济长期向好的基本面没有变，市场大、潜力足，在推动经济平稳增长的同时，可以有效防范化解风险。

来源：21世纪经济报道



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