自由贸易港税收制度建设的国际经验借鉴

时代税客

作者信息
王文清（国家税务总局税务干部学院）
王晖（国家税务总局日照经济技术开发区税务局）

文章内容
一、自由贸易区与自由贸易港的差异辨析

2021年6月30日，我国商务部发布的《“十四五”商务发展规划》提出，要“推动自贸区港高质量发展。高水平、高标准、高质量建设自贸试验区和自由贸易港，打造改革开放新高地，推动形成国内国际双循环相互促进的重要枢纽”。由此可见，自由贸易区（港）是自由贸易区与自由贸易港的简称，二者之间有相似点但又有区别。
第一，概念内涵方面。自由贸易区（Free Trade Zone，以下简称“自贸区”），是一国（地区）为了实现其经济目的，在特定范围内划设的实行特殊政策和监管手段的隔离区域。在该区域内可进行仓储、贸易、加工等业务，在关税、配额和许可证等方面有优惠规定，货物的储存期限不受限制。自由贸易港（Free Trade Port，以下简称“自贸港”），是指不受本国（地区）海关管辖、免征关税的港口或港区。外国商品可以在自贸港内自由加工、分装、改装、装卸、储存、展览、再出口，商品、人员、资金、服务可以自由流动、自由竞争。
在我国，自贸区建设主要是制度创新，强调的是可复制可推广。自贸港则强调“制度集成创新”，从改革的强度和力度来说，自贸港是自贸区的升级版。自贸港的“自由”范围更加广泛，除了贸易自由外，还有投资自由、雇工自由、经营自由、雇员出入境自由等。
第二，区域定位方面。保税区、自贸区发展到一定程度形成自贸港，自贸港是由保税区、自贸区以及海关特殊监管区域等组合而成的综合经济区域，具有更高质量的发展前景与开放形态（李恒，2020）。贸易自由化是自贸区与自贸港共有的基本特征，而除货物、资金、服务贸易进出自由化以外，自贸港还强调文化、教育、农业、旅游等领域的协调发展，较自贸区有着更为广阔的拓展空间。
第三，地理优势方面。自贸港一般设在港口城市或港口某一地域，目的是吸引外资，发展加工业和仓储业，为国际贸易提供便利条件。而自贸区还可以设立在远离港口的边境或其他地域，如内陆地区，一定程度上也可促进国内市场交流。例如，我国的自贸区既有设在内陆省份的，也有设在沿海省份的。而海南自贸港则是全岛均是自贸港，这是在更高程度上实现自由贸易的优势所在。
第四，税收制度方面。自贸区与自贸港虽然都属于“境内关外”情形，但自贸港的绝大多数商品实质上享受进口货物零关税、简化税制、全面实施低税率、便利化税收服务管理等一系列待遇，且转口贸易不受限制。相较于自贸港，自贸区的税收优惠政策尚未全部放开。例如，我国自贸区优惠体现的是“低关税”或者“零关税”等以关税为主的优惠政策；而海南自贸港除税收优惠外，叠加“零关税”“低税率”“简税制”等多种税收优惠政策，赋予自贸港更加全面的税收激励动能。
二、我国自贸港建设与税制发展现状

“双支柱”国际税改方案是国际税收规则近百年来的最大变革，由于支柱一金额A设定了200亿欧元的销售收入和10%利润率门槛，并将采掘业和受监管的金融业排除在外，因此范围内的跨国公司数量相对较少。目前情况下，支柱一对我国跨国公司影响相对有限。支柱二未设置行业限制，适用范围是全球收入达到7.5亿欧元以上的跨国企业，这将对跨国税收分配产生较大影响，跨国企业应及时跟进业务所在区域的税改动态和立法进程，主动评估潜在影响。
（一）我国自贸区（港）的发展历程
我国自贸区的发展历程可分为三个阶段。第一阶段是引领起步阶段（2013-2017年）。这一阶段以“领头雁”上海自贸区的设立来发挥制度创新的引领作用，与粤津闽地区一起形成可复制、可推广的经验。第二阶段是稳步发展阶段（2017-2018年）。这一阶段重在探索基层创新实践，推动中部、西部内陆地区和沿海地区的互动开放，系统性集成性更强。第三阶段是深入发展阶段（2018年至今）。本阶段从服务国家战略大局的视角进行探索和试验，作出了建设海南自贸港的重大战略决策，在推进我国高水平开放上取得了突破。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布：“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。”2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），提出要“加快建设高水平的中国特色自由贸易港”，标志着海南自贸港建设进入全面实施阶段。2021年6月，我国颁布《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自贸港法》），标志着海南自贸港政策与制度体系已初步形成。
（二）海南自贸港税制建设面临的问题
《海南自贸港法》明确，要按照“简税种、优税制、减税负、划收入、均收支”的原则，结合国家税制改革方向，建立符合需要的海南自由贸易港税制体系。目前，财政部、国家税务总局已经颁布的海南自贸港税收优惠政策主要包括以下内容。在货物劳务税方面：企业进口自用生产设备、生产原辅料、营运用交通工具及游艇、岛内居民购买的进境商品免征关税、增值税和消费税；离岛游客每年每人10万元增值税免税额；购物展会境外展品进口和销售免税；对原产于海南或含进口料件加工增值超过30%的货物进入内地免征进口环节关税；允许进出海南岛航班和以“中国洋浦港”为中转港从事内外贸同船运输的境内船舶加注保税油；对在“中国洋浦港”登记并从事国际运输购买的境内建造船舶以及经“中国洋浦港”中转离境的启运港货物给予出口退税。在所得税方面：对鼓励类企业实施15%企业所得税优惠税率；旅游业、现代服务业、高新技术产业企业2025年前新增境外直接投资所得免征企业所得税；企业资本性支出可一次性税前扣除或加速折旧和摊销；高端和紧缺人才个人所得税税率最高为15%。然而，在上述税收优惠政策不断更新完善的背景下，海南自贸港税制建设仍面临着诸多问题。
首先，海南自贸港过渡期的税收制度制定缺乏自主权。我国海南自贸港税收权限在法律法规规定的范围之内，并无中央特别授权，无法有效鼓励地方政府开拓创新，自行制定相关税收政策。
其次，海南自贸港实施的税收优惠范围相对较窄，与具备国际竞争力的税收优惠政策存在差距。例如，海南自贸港封关前以落实我国现有税收优惠政策为主，在促进投资、引进人才、对标产业方面政策相对不足，如仅有高端紧缺人才可享受所得税减免优惠，享受税收优惠的人员范围小，不利于各类优秀人才的引进。
最后，尚未根据《海南自贸港法》制定较为详细的税收制度实施细则，尤其缺乏应对数字经济的信息化税收征管制度。虽已在封关前颁布了多项涉及港内企业和个人的税收优惠政策，但如何简并税制的实施细则还未出台，没有从根本上解决税种繁多与实行简并税种的现实矛盾。

三、国（境）外自贸港税收制度经验借鉴

借鉴境外经验是自贸港建设的基本原则之一（王孝松，2020）。笔者选择了中国香港自贸港、新加坡自贸港、迪拜自贸港、伦敦自贸港和纽约自贸港五大自贸港，对其经验进行了分析总结。我国自贸港建设起步较晚，充分借鉴境外成熟经验、研究税制设计思路，有利于进一步落实《总体方案》，更好地适应国际贸易规则重构趋势。
（一）普遍实行“境内关外”减免税制度
“境内关外”是世界各国（地区）自贸港的首要共性特征。从中国香港自贸港、新加坡自贸港、迪拜自贸港、伦敦自贸港和纽约自贸港五大自贸港来看，“境内关外”主要体现在以下几个方面。一是对从境外进入自贸港的货物免征进口关税和商品税。例如，中国香港自贸港实行“零关税”政策，除酒类、烟草、碳氢油类及甲醇这4类商品外，其余一般进出口货物无须缴纳关税。二是不对未进入境内环节的货物征收关税和境内商品税，包括进口至自贸港加工后再出口以及进行转口贸易的货物。例如，在纽约自贸港，只有货物最终进入美国海关境内时，才在最后入境环节缴纳关税。三是对服务贸易和投资采取进口征税、出口免税或退税的税收制度，以避免重复征税。
（二）普遍采用较低的税负和简单的税制
在直接税方面，实行企业所得税与个人所得税低税负的税收制度是各自贸港的普遍做法，但五大自贸港之间税制税负差异较大。在企业所得税方面，迪拜自贸港内企业，规定50年内免除公司所得税，在五大自贸港中税负最轻。新加坡自贸港从2010年起适用17%的企业所得税税率，并采取阶梯式免税征收方式，前1万新加坡元按75%免税，之后的29万新加坡元按50%免税。符合法定条件的企业前10万新加坡元全部免税。投资鼓励行业的外资企业可享受15年减免企业所得税，企业亏损可以无限期结转。中国香港自贸港对企业利润不超过200万港元的，按8.25%税率征收；企业利润在200万港元及以上的，税率为16.5%。纽约自贸港的企业所得税税率为21%，企业可以在10年内享受一系列的税收抵免政策。伦敦自贸港的企业所得税税率为19%，在发达国家中处于较低水平。在个人所得税方面，迪拜自贸港不征收个人所得税，纽约自贸港免除了州层级的个人所得税，中国香港自贸港与新加坡自贸港则分别实行最低的2%～17%和2%～22%的超额累进税率。
在间接税方面，五大自贸港的低税率制度对海南自贸港未来开征销售税提供了经验借鉴。中国香港自贸港不征收增值税；伦敦自贸港允许绝大部分外国商品豁免关内进入欧盟市场前或在自由区内被消费前，不缴纳进口增值税（包括关税）；迪拜自贸港只对酒类等少数商品开征销售税，新加坡自贸港的消费税税率为7%；美国纽约自贸港的销售税税率为8%。
（三）普遍重视自贸港内与港外之间的税收协调
五大自贸港普遍充分考虑自贸港内与港外经济情况，建立港内与港外的税制平衡结构，确保经营主体的税负合理，优化国际营商环境。例如，迪拜发展主要依赖自贸港，非自贸港地区经济贡献率有限，因此规定：自贸港内企业可免除公司所得税、公司营业税和资本收益税50年，期满后还可再延长15年；无个人所得税、进出口关税和再出口关税；自贸港内存储、贸易、加工制造均不征收任何税款。与迪拜类似，自贸港贸易已成为新加坡国际贸易战略的核心，几乎所有的货物都可以零关税进入新加坡，对从自由贸易园区转运到保税仓库进行储存的货物并不征收消费税，只有在离开保税仓库进入国内市场时，才征收消费税，为跨国公司和物流运营商提供便利。纽约作为世界公认的经济发达城市，税收优惠政策在对纽约经济增长带来诸多利好的同时，也可能会进一步加大自贸港与非自贸港间的经济发展差距。为此，纽约自贸港只出台了一些刺激投资的特定税收优惠措施，并未设置普遍性优惠税率，以避免损害美国整体利益。
四、关于进一步优化我国自贸港税收制度的建议

着眼未来，应积极对标国际一流标准，以制度创新为着力点，建立健全、优化完善与自贸港发展要求相适应、相配套的制度体系，为我国建立更多对外开放、自由度高的自贸港创造有利条件。因此，现阶段应结合我国国情，有选择地吸收借鉴国际经验，创新思路，建立起具有中国特色的自贸港税收制度。
（一）构建完善中国特色自贸港税收制度体系
一是赋予海南自贸港一定的税制自主权。通过特别授权方式给予自贸港独立制定、颁布特定税种、税收条例的立法权，以及相对应的税收征管配套制度，为自贸港建设提供依法治税的法律保障。
二是要对标国际一流水平，加强自贸港税收制度顶层设计。当前国际经济形势错综复杂，作为对外贸易大国，我国税收制度的一致性与连贯性可以为未来自贸港税制进一步发展奠定良好基础。同时，要针对投资自由、雇工自由、经营自由、人员出入境自由等制定相对应的制度设计，构建国际化现代化的自贸港制度体系。
三是加快制定与《海南自贸港法》相配套的税收制度实施细则。以“零关税”“简税制”等为重点，细化政策目录清单、风险防控、应急管理等内容措施，坚决杜绝让海南自贸港成为“避税天堂”。继续完善“双随机、一公开”监管和信用监管机制，完善相关信息共享机制，学习借鉴国际反避税工作经验，依法依规采取相应措施打击避税行为。
（二）进一步完善自贸港税收减免优惠制度
一是要严格落实“境内关外”制度。从海南自贸港进入国内其他地区的商品，要实施免税、缓税、退税、分期缴纳税款等税收优惠制度以及财政支出、补贴等政策；或者设置较低的税率，达到“绝大部分进口货物零关税+简化税制+全面实施低税率+国际化便利化税收服务管理制度”的建设目标。同时加强海南自贸港与国内其他地区的税收协调，实行统一报关，便捷税收征管。
二是加大直接税的优惠力度。税收优惠政策是政府用来调控经济发展状态的有效路径。Gordon（1998）认为，企业所得税税率越低、预期税负越轻，可弥补企业风险预期，激励资本进入。因此，可在三个层面大幅度降低企业所得税税率。首先，设在自贸港的企业总机构，其取得的所得适用优惠税率，这样可以加速企业成本回笼再投产，或弥补和回报经营风险带来的损失。其次，总机构的分支机构在内地取得的所得可适用15%税率，这样可以促使更多投资者在海南扩大生产，从而在经济发展过程中不断注入外在动力；此外，来源于境外的所得在一定年限内可免征企业所得税，期满后按现行税率减半征收，有利于进一步吸引外资投入，对接自贸港国际标准，让海南自贸港更具优势。同时，对自贸港内现代服务行业、高新技术产业等重点行业执行特殊的税收激励政策，对符合一定条件的小微企业适用企业所得税优惠税率；对符合产业发展方向的大中型企业给予适当税收减免；等等。在个人所得税方面，在现有政策基础上大幅度降低个人所得税税率。居民个人在自贸港内取得的劳动性所得可适用较低的个人所得税税率，境外取得的收入可免征个人所得税。此外，还要考虑加大对中高端人才法定税收的减免。例如，在自贸港内注册的公司连任2年以上的高级人才可减半征收个人所得税，符合相关规定引进的紧缺人才取得的劳动性收入在一定年限内免征个人所得税。合理制定自贸港内新型个人所得税扣除制度，出台高级管理型、技术型和境外人才的所得税专项扣除政策，在个人所得税扣除或奖励返还方面推行实质优惠措施，以加大人才的引进力度。
三是扩大间接税的优惠力度。按照我国现行增值税法规规定，一般纳税人特定的业务可以选择适用3%的简易征收率，因此，在海南自贸港实行销售税之前，可以尝试对部分特定课税对象（如国家限制进出口的商品类）按3%征收率计征增值税，对非特定应税行为免征增值税，即对自贸港内商品、劳务及服务交易自由流通交换不限环节均免征增值税。同时，扩大自贸港内企业进口自用国外设备和商品免征进口环节增值税的范围，商品消费均可全部免征消费税，不再仅限免税店内商品，以此吸引消费群体。
（三）进一步降低税负并简化税制
一是积累简化税制经验。积极探索“多税种简并为销售税”政策，为今后国内其他自贸港建设提供可借鉴经验。对此，在2025年前对货物和服务零售环节启动征收销售税时，应结合实际综合考虑降低我国自贸港销售税税率。同时，建议赋予自贸港较大的地方立法权，助力形成地方特色税收制度。
二是要加快推进2025年封岛前减并税种和税目工作，参考国（境）外自贸港的做法，做好海南封关前后节点的税制优化减并。加快海南自贸港封关前后配套税收法规制度建设，特别是在贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动，以及税收优惠、税收营商环境、人才兴税与税收治理、税收风险防控等方面，提前谋划储备一批与海南自由贸易港法相配套的税收法律法规项目，并加快总体推进步伐。
（四）加强海南自贸港与国际、国内其他区域间的税收协调
国际方面，一是积极参照新加坡自贸港等的经验，在世界贸易组织、上海合作组织、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、“一带一路”沿线国家（地区）签订税收协定的基础上，进一步拓展我国自贸港与世界各国（地区）自贸港的税收合作，避免重复征税，为高质量“引进来”和高水平“走出去”提供支撑。二是加强国际税收征管协作和经贸信息共享互换，探索更为全面、国际化的税收政策体系，让“零关税、低税率、简税制”成为我国自贸港走向世界创新发展的一张“税收名片”，助推中国特色自贸港高质量发展。三是针对数字经济新浪潮下引发的国际利益冲突，逐步建立适应自贸港发展的数字经济新税制。例如，开征销售税必须要适应和面对数字经济所带来的机遇与挑战，要及时顺应数字经济发展潮流，探索提升数字经济税制体系建设的新理论，提前布局、引领世界，增强国际税收治理体系改革话语权。四是创新税收监管制度，严厉打击国际逃避税，加大跨境涉税争议案件的相互协商力度。可建立以企业自主申报为前提，申报纳税、税款征收、违法调查、争议处理为主要构成环节，与税收风险管理相适应的税收征管基本程序。
国内方面，一是加强海南自贸港与国内其他区域间税收制度衔接。自贸港封关运作、简并税制后，由于港内与港外税收制度不同，在港内实行销售税前提下，可能会出现企业之间税负不平衡问题。例如，运输等提供入港服务的企业，从港内企业购进的服务无法抵扣增值税进项税额，从而增加了税负。建议在税收政策制定时充分考虑利弊关系，对内地进入港内的货物劳务及服务实行零税率政策，退还内地企业实际负担的增值税与消费税，实现港内、港外税收政策衔接到位，促进企业公平、合法竞争。二是加强自贸港与自贸区等特殊区域税收制度的协调，避免法律冲突。自贸港或自贸区最初是由各个海关特殊监管区域组合而成，在税收法治、税收优惠、税收征管、税收公平等方面均有内在的联系，但由于受地域、环境、条件以及政策的限制，难免出现税制不对称现象。要借助税制转型的东风，在2025年海南全岛封关时，从改善征纳环境、优化管理方式、完善税收制度三个方面统一标准。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第7期）
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欢迎按以下格式引用：
王文清，王晖.自由贸易港税收制度建设的国际经验借鉴[J].国际税收，2023（7）：76-81.
●古成林 崔红宇：个人所得税反避税管理体系构建设想
●陈镜先 王可：我国香港地区离岸被动收入免税制度改革评析
●龙新文：我国跨国企业“五步法”应对支柱二国际税改研究
●郑家兴 张哲妍：RCEP生效后我国“走出去”企业面临的税收风险及应对研究
●杨小强 郭馨：违约金课征增值税问题的国际比较
●黄智文：新形势下平台企业数据信息服务涉及税费问题的调查分析
●康拉德·特雷 池澄 张一斐：支柱二全球反税基侵蚀规则的演进：两波浪潮
●李香菊 付昭煜：数字经济国际税改与我国应对思路
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