社会投资人参与政府投资建设项目的模式-EPC

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题


前言
投资作为拉动经济增长的三驾马车之一，是兼顾扩大短期需求与优化中长期供给结构的关键变量，对经济起着重要支撑作用。国办发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》梳理了过往盘活存量资产的成功经验，各省发改委，省财政厅也纷纷发文《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见》。推动社会资本参与重大项目建设，重要性不言而喻。本文就社会投资人参与政府投资建设项目的EPC模式做出简要介绍。
什么是EPC
EPC（Engineering Procurement Construction）是指承包方受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工等实行全过程或若干阶段的总承包。并对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。
自八十年代起中国仅有中国建筑工程公司、中国公路桥梁工程公司、中国土木工程公司和中国成套设备进出口公司在中东、西亚等地区的少数国家开展业务。2008年至今，自“一带一路”倡议被提出并逐渐落地展开后，通用电气（GE）表示将支持中国“一带一路”倡议并承诺为此全面投入技术、服务及全球资源。中国EPC产业得到了系统化的战略性助推，实现了更加高速的发展。
EPC模式的投资控制难点
我国在一个相当长的时期中，政府是全国主要的投资者，几乎所有的重要投资项目都是由政府进行的。而起源于西方的EPC模式与我国政府投资建设项目的前期工作深度、建设管理、造价控制程序及合同计价、计量条款均存在不相适应的情况，主要体现为以下四点投资控制难点。
工程造价控制程序不利于节约工程投资
根据2017年FIDIC正式发布的《设计-采购-施工与交钥匙项目合同条件》，国际上EPC模式建设主要风险由承包人承担，承包人对项目的“设计、采购、施工”整个过程负总责，发包人依托合同价进行支付及结算，给与承包人较大的工作自由，但强调通过严格的竣工验收对项目的实施总过程进行事后监督。对承包人而言，在发包人需求和承包人总收入不变的情况下，节约投资就是降低成本，因此，越节约投资承包人获利越大。
国内由于发包人担心估算投资或概算不准确造成财政资金浪费，或受地方政策、财政资金计量支付等制约，常常在签订EPC合同后，再依据审定的施工图预算调整合同价款。虽然合同条款已要求预算不得超出审定的概算及最高投标限价中的工程费用，但是由于预算成为承包人的收入和工程款结算的关键，无论采用总价合同还是单价合同，承包人编制的施工图预算越高，其期望收入就越高。也就是说，越是增加投资承包人获利就越大。
从EPC模式实践情况看，承包人进行施工图设计和预算编制时，不会真正落实发包人关于设计方案和施工方案技术经济比选及经济优化的要求，即使是进行经济优化，也是偏向于节约承包人的成本而不是偏向于更好满足功能需求。一方面，承包人编制的预算普遍超出概算和最高投标限价中的工程费用，以致发包人投资控制比较困难；另一方面，承包人宣称投资估算或概算某些造价指标过低，要求调整限额设计控制指标，迫使发包人在某些具体的建设标准和细部设计上做出让步，从而达到增加承包人收入或降低承包人成本的目的。
承包人设计方处于从属地位，发包人设计管理难度大，限额设计目标难以落到实处
EPC模式的基本优势是将设计处于主导地位，强调和充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，这有利于项目建设方案的不断优化，确保设计与施工深度融合，能有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，激发工程建设的科技创新。
但目前，我国尚未建立起符合EPC模式的发展要求的项目组织结构和管理体系，真正涵盖设计、施工全过程的企业很少，施工单位不懂设计，设计单位在施工和项目管理上普遍缺乏经验，EPC模式基本上是以施工单位牵头与设计单位组成的联合体形式，项目实际组织管理仍停留在传统模式，依旧按照传统组织方式和习惯运行，承包人内部设计、采购和施工业务仍然相互脱节。而且设计方常常处于弱势地位，为能拿到EPC设计业务，有时甚至不惜降低姿态求助于潜在的施工方投标人。这种情况下，承包人的设计方受制于施工方，造成发包人设计管理难度大，限额设计目标难以落到实处；而且设计方会迎合施工方要求，超标准进行过度设计，按照不经济的施工组织方案调整设计内容，编制施工图设计和预算严重滞后，给发包人造成投资控制、进度和工作程序等方面的压力。例如，EPC模式普遍存在地基及基础、地下室等工程费用占比过高，大量采用不常用的材料和设备，抹灰及裱糊工程层次过多，工法和临时工程方案不经济（常见于围蔽、便桥、便道、预制及预拼场地、支撑及支护结构、围堰）等。设计方受施工方制约，造成发包人限额设计目标难以顺利实现，使得EPC模式的优越性难以充分发挥。
发包人工程变更管理难度大
客观上，由于EPC模式项目在获批可行性研究报告或初步设计后招标，设计方案还比较粗略，建设环境摸查还不够深入（如地质条件、外接水源、外接电源、外接气源、污水排放等），用地、规划、报批报建、征地拆迁等前期手续还不够完善，产权（或使用）单位的使用需求还不够具体，在施工图设计阶段，受建设环境条件、使用需求及设计图纸审批等的影响，项目普遍存在施工图与原方案不完全一致的情况，因此，发包人要求承包人按照合同价格和工期等条款履约比较困难。承包人会以招标文件未包括或未明确为由提出工程变更要求，给发包人工程变更管理造成压力。上述情况表明，如果发包人不能在招标前预先对工程变更进行分类和有效控制，就会在工程实施时面临造价控制困难或工程推进不顺利的局面。
主观上，承包人为争取更多利益，会在确保其编制的概算或预算足额的情况下，利用发包人招标时未明确的细部功能需求或具体建设标准的空间，采取较为简化的功能或较低的建设标准进行设计，导致发包人在工程实施过程中细化功能需求和建设标准时发生工程变更。此外，承包人出具的设计图纸可能存在缺陷，例如不满足设计规范或不符合报批报建要求、各专业设计图纸相互不一致、设计内容残缺、不满足发包人既定的功能或标准等，由此产生工程变更。
目前，政府投资建设项目EPC模式工程变更还普遍存在报批严重滞后、未审批已实施的情况。由于招标时项目仅获批可行性研究报告或初步设计，缺少详细的工程量清单，受传统模式影响，实际已标价工程量清单需要在预算评审后，结合承包人所报的下浮率计算确定，参建单位习惯于在确定已标价工程量清单之后才编审工程变更价款。但是，由于EPC模式能实现设计、采购、施工各阶段有序交叉，一些工期紧的项目往往出现“边设计、边报批、边施工”的情况，在工程开工后相当长的一段时间内没有出齐设计图纸，导致概预算评审工作严重滞后，一些变更事由早已出现，为满足工程进度要求，这些变更在未审批的情况下不得已而实施。
与传统模式相比较，发包人预算造价控制难度大
EPC招标时，由于前期手续不够完善、建设环境条件不够具体，工程勘察（详勘）及施工图设计尚未开展，报批报建尚未全部完成，投标人难以准确合理测算工程造价，与传统模式相比风险因素较高，因此，承包人所报投标下浮率普遍较低。另一方面，EPC模式预算及结算价格普遍偏高。传统模式施工图预算由设计单位编制，最高投标限价由造价咨询单位编制，临时设施按照常规施工方案编制，已标价工程量清单中的综合单价及人工、材料、设备、施工机具均通过公开竞价确定，而EPC模式施工图及预算均由承包人编制，预算编审均依据相关计量计价规范、定额和信息价，无需市场竞价，且承包人全程参与，由于涉及承包人的利益，缺少定额的施工工艺、缺少信息价格的材料设备承包人则尽可能抬高价格，甚至一些材料设备市场已被承包人锁定，无法有效进行市场询价，造成定价困难。因此，发包人工程预算管理难度大，预算审定价普遍偏高。且在承包人投标下浮率较低的情况下，以预算价为基数结合承包人投标下浮率下浮后的实际合同价款也普遍偏高。
EPC模式的投资控制相关建议
依据批准的可行性研究报告金额，进行EPC总价控制招标
总承包单位完成初步设计及概算，报建设单位审核确认，建设单位委托跟踪审计单位依据可行性研究报告及招投标文件对概算进行审核，此阶段建设单位如有变更可及时进行设计方案完善，同时对概算进行调整。此形式可分为两种：一是中标总价包干类，此时可用投标价与审核后的初步设计概算进行对比并进行调整，以保证投资的有效利用，此类合同价与投标价一致。二是依据初步设计对概算进行审核，在不超过投标价的基础上确定合同价格。此类合同价格等于或小于投标价。
此方式的优点是发包方式简单快捷，后期工作由总承包单位实施，总承包单位可通过优化设计方案提升投资利润。缺点是由于双方都对地下部分及后期市场无法准确评估，双方均有一定的投资风险，在实施过程中可能会产生分歧。工程结算及变更结算一般可参考审定的初步设计概算进行调整，适合项目内容较简单，后期变化较小的项目。
建设单位先行完成勘察与初步设计及概算
由业主委托跟踪审计单位对其进行审核，以此为依据进行EPC招标，即：施工图设计、设备采购及施工招标。商务标可依据初步设计及概算进行编制，即规避了地下不确定部分带来的风险，同时又能充分体现EPC模式的优点，大大降低了工程投资风险和造价差异，同时对后期工程造价调整打好了基础。
此方式的优点是完成勘察和初步设计，建设单位的建设思想和意图能较好落实，工程造价控制相对较准确，后期变更调整依据较充分，结算审计时间相对较短。缺点是项目前期的勘察、设计、概算及概算审核所需的时间相对较长。适合对工期无特殊要求，地下项目较多，地质结构及建筑结构较复杂，不易在招标中明确的大型公共建筑项目。
依据批准的可行性研究报告金额进行总价控制，按下浮率进行招标
依据设计、信息价、清单、定额及投标下浮率进行据实结算，结算价高于招标控制价按控制价计算，结算价低于招标控制价按结算审定价计算。
此方式的优点是完成可行性研究报告后即可启动招标。缺点是由于双方都对地下部分及后期市场无法准确评估，在实施过程中可能会产生较大分歧。如地质情况较好，总承包单位就不会去优化设计节约投资，如地质情况不好，总承包会为了控制投资过于优化设计，导致使用功能不足。由于采用的是据实结算方式，工程结算审计时间较长。适合各类应急项目。
结语
综上所述，随着改革开放的深入，社会对建筑工程要求及服务方式的不断提高，EPC作为一种新型的项目管理模式，虽然其存在着不可避免的缺点和不足，但却阻挡不了它在我国被迅速应用的事实。我们应该认真学习国外的成功案例，结合现有的项目，总结出自己的成功经验，使EPC模式广泛应用于建筑工程领域，提高我们的管理水平，增强自身的竞争力。
来源：纵横笔记
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。

一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结

第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议


参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
二、城市更新下的片区开发模式
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
二、建设准备阶段风险防范
三、建设实施阶段风险防范
四、工程结算阶段风险防范
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
四、国企“做地”的风险及防范
五、做地的杭州模式
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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