国家发改委城市和小城镇改革发展中心专题研究组：新发展阶段优化重大生产力布局的内涵特征、重点任务和对策举措

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题



摘要：重大生产力布局优化是国民经济发展的战略议题，尽管各国推进生产力布局优化的方式不同，但都把重大生产力布局视为推动国民经济发展的重要手段。结合外部形势，分析新发展阶段的重大生产力布局的新特点、新内涵，提出五方面重点任务:优化科技、人才组合，形成梯次发展的战略性新兴产业集群布局；统筹国内外重点地区、重点资源，强化重大战略资源保障能力；优化重大基础设施布局、结构和功能，加强现代化基础设施体系支撑；加强地区生态、文化综合保护利用，形成各具特色的区域软实力布局；优化“过密”和“过疏”地区发展格局，推动国土空间适度均衡开发保护。为保证重大生产力布局的优化任务得以有效推进，要积极发挥各级政府在重大生产力优化布局中的调控作用，超前谋划布局新型基础设施项目和计划，健全机制引导战略性资源利用方式转变，强化科技创新力量的统筹布局和集成转化，支持彰显中华民族传统文化重点区建设，强化生态环境规制对生产力布局的约束。

作者：中国城市和小城镇改革发展中心专题研究组

研究组组长：高国力

研究组成员：胡天新、张雪原、王雪娇、杜澍、孙雯、张晓婧。

邱爱军、闵希莹、曾宇参加讨论。

原文刊登于《区域经济评论》2023年第2期

党的二十大报告提出，“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。当前，中国国内重大生产力布局的基础、条件和方式发生了重大变化，中国发展环境正面临复杂深刻的变化，世界百年未有之大变局正在加速演变，世纪大疫影响深远。优化重大生产力布局有利于推动区域协调发展、加快构建新发展格局，有利于促进高质量发展、加快全面建设社会主义现代化国家。

生产力的布局，指产业体系和相关经济要素在地理空间上配置和组织，既涉及宏观战略，也包括微观形态和功能的组织协调。重大生产力布局，从名词角度来看，是社会所具有的改造自然，从而获得具有重要战略价值的物质财富的能力，在一定空间范围内的分布与组合；从动词角度来看，是围绕国家总体战略目标而对重要生产要素进行的战略性空间部署安排。作为国民经济中长期发展的战略议题，宏观尺度的重大生产力布局通常是围绕一定历史时期的国家总任务，权衡经济效率、国家安全、生态保护和地区均衡等多种需要，根据地域比较优势和承载能力，把握生产方式变化趋势，以统筹视角对国家重要的战略性产业和区域性基础设施等进行空间调整和地域整合。优化重大生产力布局，需要围绕核心领域具体明确未来布局的重点方向，并通过制定一系列举措优化空间部署安排和引导市场发展。

一、重大生产力布局的国际经验

重大生产力布局是世界各国推动国民经济发展的重要手段，以长久和清晰的核心原则为指导。重大生产力布局不是孤立存在的，是多层次空间叠加的结果，需要借助多领域多手段的支撑。

1.重大生产力布局是世界各国推动国民经济发展的重要手段

“生产力布局”的概念和社会实践均最早出现于苏联。1920年列宁亲自参与编制《全俄电气化规划》，推动了苏联全国生产力布局。I960年代后期围绕生产力布局形成由经济区划、生产力布局总纲要和区域规划组成的规划体系，其中生产力布局总纲要是生产力布局规划体系的核心内容，是在经济区划基础上，对全国生产力布局的总体设计方案。苏联自1970年起编制《全国生产力布局总纲要》，确定了未来10年各经济区的综合性和专业性发展定位。该纲要的实施带来明显的经济发展成效，20世纪70年代苏联经济快速发展，1970-1980年苏联GDP增长1.17倍。生产力布局不仅是计划经济体发展的战略问题，也是世界各国经济发展的战略问题。尽管不以生产力布局为名，无论是政府主导型市场经济的日本，还是自由市场经济的美国，都以适合自身国情的方式推进生产力布局。

2.重大生产力布局以长久和清晰的核心原则为指导

由于重大生产力布局具有周期长、影响大、变更难等特点，其布局必须遵循经济社会发展规律和国土空间基础条件，因此必须具有长久而清晰的原则，即使因为发展变化需要进行调整，其核心原则仍不会变更。例如，苏联将追求投入产出比作为生产力布局最高原则，以实现国民收入最大化增长。因此，苏联建立了复杂的数学经济模型，并沿着这些路线取得了相当大的进展，使经济发展的效率得到了有效的提升。长久而清晰的核心原则能够避免重大生产力布局因短期内外部变化产生摇摆，通过强化战略定力使发展行稳致远。

3.重大生产力布局为多层次空间叠加的结果

重大生产力布局不仅是宏观战略性的工作，也涉及微观形态和功能的组织协调；在全球化的背景下，不仅要优化国内的重大生产力，也要考虑重大生产力的国际布局。日本在《21世纪的国土总体设计》（五全综）中强调形成多轴心型的国土结构，从乡村和中小城市、大城市、区域到大范围国际交流圈，在不同尺度上提出了发展和布局的主要任务。重大生产力不是孤立存在的，不能按照发展基础和资源禀赋等直观感觉在几个重点区域简单直接地一布了之，需要平衡和促进各个层级的发展能力。

4.重大生产力布局需要借助多领域多手段的支撑

重大生产力布局需要通过政策、规划、财政、金融、生态甚至社会保障等多元手段的支撑才能得以实现。苏联曾直接要求企业规划和建设的决定必须以《苏联生产力发展和布局纲要》为基础。美国则通过采购和研发投入、加强对中小企业的支持性贷款等软性方式，引导企业契合生产力布局。另外，美国在促进中西部发展的时期，为了鼓励人口和产业向西迁移，曾经实施廉价出售联邦土地、修建铁路、鼓励矿业开采等手段。通过编制振兴方案、加大基建、环境保护、人力培训等方面的联邦拨款、建设“开发中心”等手段，提高了西部地区的竞争力和吸引力。

二、新发展阶段我国重大生产力布局的内涵特征

进入新发展阶段以来，在外部环境和内部条件不断演化交织的过程中，我国重大生产力布局的内涵已经发生转变，不再局限于传统意义上的工业生产能力尤其是国民经济发展的基础性工业领域，如能源、冶金、化工、机械装备等。重新审视我国重大生产力布局的内涵特征，是新发展阶段的时代需要，同时也是进行重大生产力布局优化的重要前提。基于国内外发展客观条件及未来发展趋势，新发展阶段的重大生产力布局应围绕五个核心特征维度展开（见图1）。

1.科技作为第一生产力的重要地位日益凸显

以马克思列宁主义有关科技论述为基础，邓小平曾提出“科学技术是第一生产力”习近平总书记在党的二十大报告中也明确指出，“必须坚持科技是第一生产力”，“创新是第一动力”。近年来，伴随着新一轮科技革命与产业变革不断深入、国际力量对比深刻调整，科技作为第一生产力的重要地位正不断强化。一是科技投入及科技贡献率连创历史新高。党的十八大以来，我国科技投入显著提升，全社会研发经费从2012年1.03万亿元增长到2021年2.79万亿元，位居世界第二；研发强度从1.91%提升至2.44%，已接近OECD国家的平均水平。科技逐渐成为引领发展的第一动力，2021年，科技进步对GDP增长的贡献率达到60%以上。企业作为创新主体的作用更为突出，根据《2021年全国科技经费投入统计公报》数据显示，企业投入在我国全社会R&D经费投入中占76.9%。二是基础研究的基石作用受到高度重视。我国基础研究投入与支出和美国仍有很大差距，特别是企业投入严重不足。近年来我国不断加大基础研究投入。2021年，基础研究经费是2012年的3.4倍，达到历史最高值，并研究制订基础研究十年行动方案。三是科技创新的成果转化能力大幅增长。2021年，我国每万人口高价值发明专利拥有量是2016年末的1.5倍，达到7.5件/人，专利密集型产业增加值占GDP比重超过12%。四是重大科技创新平台不断丰富壮大。近年来，我国科研机构、科创园区和科技创新领军企业等各类科技创新平台构成的体系不断完善。北京、上海、粤港澳大湾区的中心引领作用不断增强，在全球科技集群排名中进入前十。新发展阶段面对国内外复杂严峻形势，创新已成为影响和改变全球竞争格局的关键变量，在我国重大生产力中具有核心地位。


图1 新发展阶段重大生产力的五大核心特征维度及相互关系

资料来源：作者根据“十四五”规划的有关信息自行绘制

2.战略性新兴产业日益成为重大生产力布局的核心内容

新时代，战略性新兴产业已逐渐成为重大生产力的核心构成，对我国经济社会的全局和长远发展具有重要引领带动作用。特别是航空航天、国防工业、新能源、重大工程设备、集成电路、软件设计等事关国家安全的关键领域，新一代信息技术、新材料、新能源汽车等对提升我国国际竞争力具有关键作用，生物医药等则是保障重要民生的关键支撑。近年来，这些产业规模持续壮大:我国新能源汽车产销量已连续7年全球第一；2021年，非化石能源发电装机量首次超过煤电，水电、风电、太阳能发电装机量连续多年稳定保持在世界首位；规模以上高技术制造业和装备制造业增加值占规模以上工业增加值比重分别达到15.1%，32.4%；高端智能化产品如工业机器人、集成电路的产品产量较2014年分别增长12.5倍和2.5倍。布局更趋协调，初步形成长三角、珠三角、环渤海以及长江中上游等产业集聚地区。具体领域如新能源基地在西部地区的战略布局，有效带动了当地经济发展转型，同时为能源密集型、技术密集型产业向西北地区的转移奠定了重要基础，数据中心、新能源制造业等正在为西北地区赋能新发展动力。

3.新基建日益成为影响重大生产力布局的关键因素

近年来迅速发展的新型基础设施，为赋能我国产业转型升级与经济社会高质量发展提供了重要支撑。信息基础设施方面，5G、IPv6、数据中心、卫星互联网、物联网等建设加快，已建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施。我国算力规模持续扩大，进入数字经济时代，算力已经成为至关重要的新生产力。根据《中国算力发展指数白皮书（2022年）》，过去五年我国算力规模平均年增长46%。“东数西算”工程全面实施，将有效促进东中西部数字经济协同发展，这些都离不开算网基础设施的重要支撑。融合基础设施方面，智能交通基础设施、智慧能源基础设施正在改变出行方式与能源供给模式，新型智慧城市建设提高了人民生活品质和城市治理水平。2021年，我国配电自动化线路覆盖率超过90%，建成多个“5G+”智慧火力发电厂，大量油气田应用覆盖生产物联网系统，新型储能技术和产业多元化快速发展。特高压技术全球领先，为我国西电东送、西部建设新能源基地奠定了重要基础。创新基础设施方面，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施正加快布局，对科研创新活动的开展形成重要支撑。可以看到，新型基础设施已经逐渐成为影响新时代重大生产力布局的关键因素之一，应充分重视其对要素的重组优化作用以及对产业布局的深远影响。

4.人才对重大生产力布局的支撑作用日益显著

党的二十大报告指出，“人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”“人才是第一资源”。从规模上看，国家统计局数据显示，全国研发人员全时当量2021年达到562.0万人年，比2012年增长73.1%，连续9年居世界第一。从结构上看，高中及以上文化程度的在职人员占85.1%，比2012年提高6.3个百分点；专业技术人才近4000万人，高技能人才超6000万人，正在成为支撑我国建设人才强国、科技强国、质量强国的重要基础。但与世界主要发达国家相比，我国R&D人员投入强度、R&D中研究人员所占比例与之仍有不小差距。在利用效率上，我国人才利用效率仍有待进一步提升，这也是提升我国重大生产力效率的重要举措之一。当前人才市场供需关系仍存在错位现象，“用工荒”与“就业难”并存，高端人才、应用型人才严重不足，技能型人才缺口达2000万人。因此，关键领域重要人才对新时代重大生产力的作用日益突出，产业转型升级迫切需要更加匹配的人才资源。

5.生态保护、文化建设日益成为重大生产力布局的重要组成

党的十八大以来，我国生态文明建设力度空前，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，“生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力”。新型自然保护地体系初步建立，美丽中国建设迈出重大步伐，碳达峰碳中和这一重大战略决策被提出并稳妥有序推进。2012年到2021年，我国单位GDP能耗强度累计下降26.2%，生态环境持续改善。划定生态保护红线并严格管控，也对生产力布局具有重要底线作用。此外，生产和提供文化产品及相应服务的物质力量也应该包括在广义的重大生产力范畴中。增强文化自信自强是实现中华民族伟大复兴的重要精神力量，不断提升国家文化软实力和文化国际影响力在面对外来文化冲击时具有战略意义。2012年到2021年，全国文化旅游体育传媒经费增长了75.7%，文化和旅游事业费增长了95.6%，文化产业增加值年均增速12.1%，占GDP比重从3.36%上升到4.43%。我国文化服务进出口高速增长，2021年首次突破千亿美元。生态保护、文化建设对我国提升综合竞争力和可持续发展能力的战略支撑作用日益显著，并不断催生新业态新模式，未来将对重大生产力的发展与布局产生更加广泛而深远的影响。

三、新发展阶段优化重大生产力布局的重点方向和任务

立足新发展阶段，必须突出重大生产力的新特点、新内涵，并对其系统布局，才可形成整体优势，同时又要避免计划经济时代对经济发展的过度干预。因此，优化重大生产力布局应聚焦适宜政府提供公共产品的重点领域和重点地区。重点领域包括创新和战略性新兴产业、重大战略资源、基础设施、生态、文化等，重点地区则包括东部沿海城市群等“过密”地区和特殊类型地区等“过疏”地区。

1.优化科技、人才组合，形成梯次发展的战略性新兴产业集群布局

要服务国家重大战略需求，集中布局一批国家战略科技力量。在科技创新方面，虽然强调发挥企业科技创新主体作用，但从国际经验来看，国家战略科技力量的作用必不可少。以美国为例，美国国家实验室隶属国防部、能源部等部门，聚焦于国防科技、卫生保健、空间技术、能源安全等方面，由政府经费支持运行。因此，我国要围绕国家重大战略需求，重点解决须长期稳定投入的基础科学研究命题，组建一批国家实验室，形成国家创新体系的核心力量，牵引我国整体创新实力增强。整合优化现有各类国家科技创新基地布局，坚持“少而精”，避免重复建设，加强与各类创新主体协作配合，形成高效运行的创新平台“国家队”。

建设一批提升国际竞争力的地域创新综合体，打造战略性新兴产业策源地和集聚地。当前，促进创新的政策不宜再局限于机构或者园区这样点式的载体，创新街区、创新城市等载体日益发挥重要作用，创新的促进应着眼于整体创新氛围的打造。从国际实践来看，日本强调要建立创新创意中心，使之成为知识对流基地，包括以政府力量建立和管理筑波科学城。从创新产业发展规律来看，创新产业发展主要取决于创新知识的积累而非成本最小化，更加趋向于在创新资源丰富的中心城市聚集，而非区域化分散，如北京、上海、广东三地研发投入占全国比重在30%以上，中科院院士占比更是高达60%以上。应依托国际科技创新中心、综合性国家科学中心、区域科技创新中心等创新资源密集区，集聚人才、知识和信息，形成国内外高等院校、科研机构和相关科技企业交流与合作平台、国际和区际交流合作平台、产学研沟通平台等，共建共享实验室设施、大数据信息平台、成果展示平台、学术交流平台、科教实习基地、科技服务平台等，健全相关体制机制和科技管理服务保障。同时，要以创新型人才为核心，完善教育、医疗等公共服务设施，改善城市生态环境，营造良好的办公和居住环境。

结合地方特色，打造一批战略性新兴产业特色集群。除国家和地区级的地域创新综合体外，其他地区也应结合本地特色和优势，通过地区创新实现内生发展。相比创新资源高度集聚的创新中心而言，地方往往在某一细分领域的生产制造环节具有极强的专业性，并聚集了一批专业化生产的中心企业。地方应充分利用本地资源，围绕优势专业技术领域的关键环节，有针对性地吸纳和整合科技资源，营造专业创新综合体，支撑特色鲜明的产业集群，形成一批专精特新单打冠军。同时，应推动经济区与行政区适度分离，加强地方跨行政区域的创新资源获取能力，秉持“不求所有、但求所用”的原则，柔性引进科技人才和风险资金，推广“科技飞地”模式，激励地方将企业、园区的研发中心、孵化器布局在北京、上海、大湾区等创新资源密集地区。

2.统筹国内外重点地区、重点资源，强化重大战略资源保障能力

在资源富集地区建设国家资源安全保障核心区。矿产资源的生产布局应统筹考虑生产效率和安全保障两方面因素。以美国为例，美国对重要矿产资源的生产布局，既有一定的集中性以利于生产，又具有一定的分散性以利于安全，如石油生产呈“南北呼应”的集聚发展、适度均衡布局；再如铀矿生产，主要散布于中西部内陆地区，而东部地区最大的铀矿床却不开发，以保障特殊情况下安全可靠。我国应以战略性矿产为重点，布局一批能源资源基地和国家规划矿区，推动集聚集约开发，打造战略性矿产资源稳定供应核心区。同时，要从军事安全性出发，对于铀矿等具有重大国家安全价值的矿产开发活动，要适度分散。另外，要强化储备意识，对稀土等战略矿产资源的开发进行控制，对外依赖度高的资源要建立国家战略储备体系。

推动能源生产从集中式布局向集中与分散融合布局转变。我国能源资源分布和用能负荷在空间上匹配程度低，因此长期以西气东输、西电东送、北煤南运等方式，长距离地进行能源调运，使得能源生产越来越集中于主要的几个能源富集地区。但这样的集中式能源生产方式存在较多制约因素，高度依赖外部能源输入的东部未来能源保障存在较大风险。而东部地区新能源开发潜力逐渐显现，如近海风电经济效益突出。因此，要改变长期采用以大容量、高参数、远距离为主要特征的集中式能源布局，尽力提高东部地区、中部地区能源需求自给比例，加快建设东部海上风电及分布式光伏电站，以沿海区位优势充分获取国际能源。同时，西部地区存在大规模、集中、连片的新能源资源分布，这也是不可忽视的现实。应重点加快西部地区能源革命进程，在沙漠、戈壁、荒漠地区加快规划建设一批大型风电、光伏电源基地项目，推动西部电力系统绿色低碳化转型，加大西电东送绿电输送比例。

促进水资源供需地域均衡。水是生产、生活、生态过程中必不可少的资源要素，水资源对重大生产力布局的约束效应将日趋增强，因此必须推动水资源供需的空间均衡。从用水角度来说，必须坚持“四水四定”，根据水资源量确定地区经济社会发展规模，推动水资源短缺和超载地区节水和开源双管齐下。同时，从水源角度来说，须提升水源涵养能力，强化流域管理水平，以流域为单元开展水源涵养能力提升工程，全面提升森林、湿地、河流的水源涵养能力，通过高标准农田建设提升农田的水源涵养能力，加强城镇建成区的雨水资源化利用。最后，在已经充分节水的情况下，京津冀协同等国家区域重大战略布局和粮食安全、能源资源安全等刚性用水需求如仍有缺口，应合理布局调水工程，通过外部水源解决本地需求。

拓展重大战略资源海外布局。当前没有一个国家所需的能源资源能够完全自给自足，海外资源的获取是一国供应链组织不可或缺的环节。为保证供应链稳定性，欧盟、美国等重要经济体均通过多元化进口来源等方式确保海外资源安全。我国

应充分借助“一带一路”倡议这一国际平台，统筹拓展重大战略资源的海外布局，确保供应链安全。应促进建立更加多元的能源、矿产资源进口来源，通过直接贸易、多元化进口、境外投资与国际合作等深度融入全球能源、矿产资源贸易产业链。推动运输通道韧性增强，充分利用中俄、中哈、中缅石油管道增加进口，逐步降低石油进口对马六甲海峡的依赖程度。要实施矿业企业“走出去”战略，对战略性矿产进行海外投资布局，提升我国战略性矿产全球治理话语权。

3.优化重大基础设施布局、结构和功能，加强现代化基础设施体系支撑

完善国际、国内双循环的交通基础设施支撑体系。当前，交通基础设施加快适应我国构建新发展格局的新形势，起到更好地对内服务高质量发展、对外服务高水平开放的作用。首先，要打造具有国际竞争力的世界级交通枢纽体系，推进国际铁路枢纽场站、国际枢纽海港、国际航空枢纽、国际邮件快件处理中心建设，建设一批国际物流基地，畅通国际大循环，再通过多式联运系统联动国内运输体系，使国际国内交通物流系统有效衔接。其次，要加强东西、南北发展主轴骨干通道建设，通过主轴骨干通道建设将东部沿海经济和中西部内陆经济串联贯通，服务畅通国内大循环。最后，要继续完善高速铁路网、高速公路网和民用运输机场“三张网”建设，逐步提高铁路和水运的货物运输比例。

加快能源基础设施体系现代化。首先，要构建新型电力系统，电力生产向清洁化、低碳化发展是大势所趋，未来电力系统将重点承载传输大规模高比例新能源，风、光等新能源由于其生产的不连续性，大量入网将对目前的电网系统形成较大冲击，危害电力供应稳定性，必须加快推进电力系统的适应，大规模建设储能设施性，加快智能化改造和智能微电网建设。其次，当前我国用能区和产能区的地理分离格局暂时还不会有太大改变，且国际能源获取将越来越多从内陆管道接入，应继续加强煤炭、电力和油气跨省跨区输送通道建设，完善特高压输电通道设置，完善油气互联互通网络。最后，要服务国家战略，推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群的能源基础设施互联互通，提升输配电效能。

完善水利设施空间布局。首先，要加快构建国家水网，当前我国水利设施的体系化水平还不够高，应对北旱南涝等时空不均衡的能力还不够强，构建系统的国家水网，在更大范围内统筹调配水资源，是解决问题的核心关键。要加快构建国家水网主骨架和大动脉，水资源配置工程直接的互联互通；要加快建设国家重大水资源配置工程。其次，要筑牢安全底线，加快病险水库除险加固，推进堤防、控制性枢纽、蓄滞洪区建设，提高防洪工程标准，健全防洪减灾体系，实施一批防汛抗旱提质工程。

形成支撑区域创新发展的新型基础设施体系。新型基础设施对于新经济具有重要的支撑作用，一方面要在新经济最活跃的东部沿海前沿地区，围绕创新应用场景建设需求，加快新型基础设施建设，助力培养新发展动能。另一方面，要防止新技术应用导致的“数字鸿沟”进一步拉大城乡、区域差距，要加快提升中西部地区中小城市、农村地区的新基建水平，助力区域、城乡协调发展。算力资源是支撑数字经济的重要基础设施，应作为重大生产力布局的重点考虑，要根据全国新能源、低温气候资源和应用需求分布情况，发挥比较优势，统筹全国算力资源，深入实施“东数西算”工程，建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群。

4.加强地区生态、文化综合保护利用，形成各具特色的区域软实力布局

强化生态环境对重大生产力布局的支撑和服务能力。生态环境既是经济社会发展的重要支撑，也是重要约束，既要科学合理地从自然界获取人类生存发展需要的资源，又要防止过度开发造成生态环境的破坏。因此，首先，要坚持生产力布局匹配地区资源环境承载能力，明确地区生产力布局负面清单，生态极重要、极敏感的生态红线区要严格限制开发活动，资源环境超载地区要有序调整生产力布局，以缓解生态环境压力。其次，要识别对于水源涵养、气候调节、生物多样性维护等有着重要价值的重点生态功能区，对其加强保护并有序开展生态修复，全面提升其生态服务能力。在此基础上，促进各地因地制宜推进生态产品价值实现，让生态资产保值增值与经济发展形成相互促进的耦合关系。最后，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，并且在部分有条件的保护地划定合理区域开展观光休闲、特许经营试点，既要防止无序开发，也要防止生态环保“一刀切”。

保护、传承和利用特色地域文化。文化生产力的重要特征是文化产业化和产业文化化，特色地域文化是形成文化生产力的重要基础，其既可以对重大生产力布局形成引领作用，也将源源不断地通过文化内涵的赋予，提供更多的文化产品和文化服务。首先，要注重整合碎片化的文化资源，强化重要文化遗产系统性保护，建设国家文化公园、国家考古遗址公园、文化遗产廊道，形成地域文化品牌和传统文化标识体系。其次，要积极推动地域文化资源进行转化为经济价值，鼓励地方建设文化创意产业集聚区，加快文化的产业化、数字化，以文化资源开发促进地方产业升级，推动一些衰退地区和欠发达地区通过文化复兴达成地方振兴目标。最后，要推动地域文化资源与旅游发展相结合，借鉴日本“观光立国”经验，建设一批文化旅游城市、街区、小镇、村镇。

5.优化“过密”和“过疏”地区发展格局，推动国土空间适度均衡开发保护

推动东部沿海城市群等“过密”地区适度疏解功能。当前我国生产力布局“过密”地区包括三个层次，一是京津冀、长三角、粤港澳大湾区等东部沿海城市群，二是规模较大的区域中心城市，三是超大特大城市的中心城区，三个层次均面临不同的“过密”问题。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地，经济规模大，开发强度高，且传统产业依然占据较大比重，资源环境承载能力已经接近上限，粗放式发展已经不可持续，而不发展则不符合国家利益，应加快向高质量发展转变，优化产业结构，培育新发展动能，推动已经不具备比较优势的传统产业向其他地区转移。中心城市和超大特大城市的中心城区同样存在非核心功能的过度集聚，造成外围城市和组团发育不足、中心城市和中心城区过度拥挤的问题，推动中心城市向都市圈、城市群范围内有序疏解非核心功能和设施，推动超大特大城市中心城区向外围组团转移过度集中的产业功能和公共资源。同时，“瘦身”与“健体”应结合发力，着力提升中心城市和超大特大城市中心城区发展能级，加快创新、服务等高端要素集聚，增强中心城市尤其是超大特大城市的国际竞争力。

扶持特殊类型地区等“过疏”地区发展特色优势产业。《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》列出了六类特殊类型地区，包括以脱贫地区为重点的欠发达地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区和老工业城市等，这些地区的发展往往事关社会稳定、边疆稳定大局，但当前面临较大发展困难，发展活力不足，仅凭市场力量难以扭转其发展颓势，应予以国家力量干预，建议从三个方面进行发力。首先，特殊类型地区往往发展内生动力不足，因此不能仅仅局限于本区域谋发展，应将其放在开放的视野下进行谋划，充分借助发展优势地区的力量来推动自身发展，可探索“飞地经济”等发展模式，推进与发达地区、周边中心城市、省会城市合作，加强跨区域产业合作园区建设。其次，特殊类型地区的重大生产力扶持不应分散，应选择在中心城市集中进行重大生产力布局，集聚资源进行集中突破，培育地区经济增长极带动全域振兴，形成以点带面的效果。最后，应因地制宜地精准发力，不应“大水漫灌”，结合各类型地区特点进行量身定做的生产力帮扶，从而由“输血”变“造血”。其中，老工业基地要发挥重型工业优势，重塑“大国重器，竞争优势，资源型地区要重点培育接续替代产业，生态退化地区应统筹生态修复和绿色发展实现可持续发展，革命老区应做好红色资源开发和特色产业壮大。

四、新发展阶段优化重大生产力布局的对策举措

针对当前国内外形势变化趋势，新发展阶段中央和地方应着力完善相关政策和举措，着力解决制约重大生产力优化布局的各类体制机制障碍。坚持问题导向和目标导向并重，既要选准近期加快推动的突破口，又要做好中长期顶层设计，制定推出一揽子政策包、项目库和工具箱，推动重大生产力布局优化取得实质性进展。

1.发挥各级政府在重大生产力优化布局中的调控作用

重大生产力布局的优化与调整，既要考虑经济和社会效益，更要综合考虑各种安全要素，推动实现更高质量、更加安全和更可持续的发展，所以除发挥市场作用外，更离不开国家意志与各级政府力量的强力推动。第一，国家应加强对重大生产力布局的统筹引导。建议有关部门组织编制《国家重大生产力布局专项规划》，明确国家中长期重大生产力布局的优化调整方向，完善配套措施；第二，省级政府应积极发挥公共平台优势引导投资布局。建议以省域为单元研究制定《产业发展空间布局指引目录》，定期向社会发布；第三，地市政府应强化产业用地“保护红线”在保障和引导产业集聚发展中的作用。建议工业基础较好的地市应借鉴深圳、广州、昆山等城市的经验做法，根据城市定位及产业发展需求，编制全市产业空间布局一张图，划定产业用地“保护红线”，保障产业用地供给，促进产业集聚发展，引导产业项目落地。

2.超前谋划布局新型基础设施项目和计划

适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的新型基础设施，是保障我国经济长期稳定发展的有力支撑，能够为我国的劳动力、资金、土地、技术等各类要素赋能，有利于形成更加高效、安全且富有韧性的生产、消费、创新和公共服务网络，实现各类资源更大范围的空间配置，对于引导重大生产力布局和塑造经济发展新的比较优势具有重要意义。第一，谋划6G网络技术项目。积极参与推动6G国际标准化工作，利用未来3—5年6G研发实现商用的重要窗口期，加强与第三方国家下一代电信基础设施建设的合作。第二，推进空间信息基础设施计划。将加大推动低轨卫星通信网络建设作为重点计划，鼓励科研机构和重点企业进行突破，快速抢占低空轨道，加快布局我国卫星通信网络。第三，制订物联网新型基础设施建设计划。制订相关实施方案和行动计划，提高物联网在工业制造、农业生产、公共服务、应急管理等领域的覆盖水平。

3.健全机制引导战略性资源利用方式转变

未来我国资源供求形势将长期处于紧平衡状态，特别是一些战略性资源的瓶颈对于经济社会的可持续发展形成了硬约束，转变资源利用方式已经成为转变发展方式的关键抓手。长远来看，健全机制体制，引导战略性资源利用方式转变，对于保障我国生产力稳定发展和优化生产力布局有着积极的影响。第一，建立分层级战略性能源预警系统。建立涵盖国家、部门、地方及重点企业的分层级分领域能源安全预警体系，制订分层级应急预案，明确不同级别启动条件和应急调节次序。第二，健全清洁能源电力消纳长效机制。以省级行政区域为基本单元，将清洁能源电力消纳指标作为地方经济社会发展综合评价指标的重要组成，每年组织开展指标完成情况考核。第三，给予新能源产业用海用地宽约束。加强风电等新能源项目环境生态影响的系统研究，统筹衔接可再生能源规划与国土空间规划，合理修订新能源电力工程建设用地指标，对于不占压土地、不改变地表形态的未利用地等给予差别化用地政策。

4.强化科技创新力量的统筹布局和集成转化

党的十八大以来，国家把科技创新摆在发展全局的核心位置，我国科技创新能力显著增强，整体水平有了质的提升。但从结构和要素的视角审视，目前国家战略科技力量的系统布局还需要进一强化，基础研发的短板还比较明显，科技创新的集成转化能力还不足，这些都成为未来制约我国科技创新能力提升的最大障碍，因此，强化政策支撑引领显得十分迫切。第一，强化对国家战略科技力量的系统布局。编制《国家战略科技力量布局专项规划》，对基础科技力量、区域科技力量、产业科技力量的培育发展做出统一部署和布局引导。第二，加大支持基础研究的体制创新。采用政府引导、税收杠杆、研发费用加计扣除等方式，激励地方、企业和社会力量加大基础研究投入。支持高校和科研院改革科研组织实施方式和人员的评价标准，鼓励自由探索，建立容错机制。第三，促进科技成果落地转化。支持领军企业以市场化方式联动产业上下游、产学研等力量，组建创新联盟。重点加强财政、税收、人才、军民融合等方面的政策协同，为科技成果转化创造良好环境。第四，推动区域科技创新中心试点建设。支持有条件地区通过试点建设打造创新资源集聚新高地，在重点领域实现创新牵引，培育壮大区域特色经济和新兴产业。

5.支持彰显中华民族传统文化重点区建设

中华优秀传统文化是中华民族的文化基因和增强文化自信的重要来源。我国有很多彰显中华民族传统文化的重要地区，但这些地区往往由于跨行政区管辖，导致对文化资源的保护和利用呈现碎片化和片段化。虽然近些年来，区域一体化发展受到重视，但也仅局限于促进产业、生态、基础设施等方面的发展协同，往往忽视文化协同的重要性。突破行政壁垒，强化政策对彰显中华民族传统文化重点区建设的支持，对于发挥我国文化优势，挖掘文化内涵和价值，实现文化到生产力的转化具有重要价值。第一，搭建文化协同发展的制度框架。立足区域一体化发展地区地缘相接、文化同脉的基础条件，依托大运河、长城、长征沿线丰富的文化资源，通过签订文化协同合作框架、编制区域文化圈规划、沿河沿线文化保护传承利用规划等形式，强化文化一体化保护和发展意识，实现跨区域文化资源整合。第二，加快建立文化区内协同合作机制。支持建立文化产业联盟、演艺联盟等合作平台。支持联手打造影视艺术精品、打造区域公共文化品牌、组织非物质文化联展、建设文化创意产品交易平台等文化重点领域的项目合作。

6.强化生态环境规制对生产力布局的约束

随着我国对生态环境问题日益重视，环境规制在解决环境问题的同时，也成为中央和地方约束不合理的生产力布局，促进经济转型发展的重要抓手。第一，建立以绿色发展为核心的政绩考核指标体系。开展研究生态破坏负面外部性效应，逐步将绿色GDP纳入地方发展的考核体系。第二，针对不同发展阶段及资源环境承载能力制定差别化市场准入标准。中西部生态敏感性高的地区，应实行更高的单位产出能耗和“三废”排放标准。长三角、珠三角等发达地区，对新进入产业设置更高技术、工艺的市场准入标准。第三，强化信贷布局“绿色”导向。发挥绿色金融赋能绿色发展的作用，将企业技术、环保、能耗等指标嵌入重点行业客户及项目的选择标准，资金优先投向绿色产业企业和项目。

来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心专题研究组
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。

一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结

第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议


参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
二、城市更新下的片区开发模式
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
二、建设准备阶段风险防范
三、建设实施阶段风险防范
四、工程结算阶段风险防范
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
四、国企“做地”的风险及防范
五、做地的杭州模式
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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