【特别关注】美国应从OECD全球最低税协议中要求更多，那其他辖区呢？

李威03

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来源：美国税收基金会等
编译：思迈特财税国际税收服务团队
前言
7月25日，美国税收基金会的Noah Peterson在其官网发表文章《关于全球税收协议你需要了解什么》认为，支柱二将确保大型跨国企业（MNE）缴纳至少15%的有效税率，其试图阻止MNE将利润转移到避税天堂（即低税或无税辖区）。对此，各国将有两种选择：它们可以修改国内规则，以符合全球最低税的要求，或者，如果它们不修改国内规则，则其他国家可以向MNE征税，使其税率高达15%。将所得从一个辖区转移到另一个辖区以减轻税负确实是一个令人担忧的问题，美国在2017年就承认了这一点，大幅修改了美国MNE的税收规则。美国现在有三种最低税（全球无形低税所得（GILTI）、税基侵蚀与反滥用税（BEAT）及公司替代性最低税（CAMT）），三个都是针对OECD规则试图解决的类似问题。然而，美国的规则似乎都不符合OECD的标准；7月27日，美国税收基金会的Alan Cole在BloombergTax发表了署名文章《美国应从OECD全球最低税协议中要求更多》。在该文章中Cole认为，美国财政部谈判代表在同意OECD的全球税收协议之前需要为美国公司提供更好的国际保护，因为全球税收谈判代表希望确保美国参与被称为支柱二的全球最低税协议，正如OECD的第二套征管指南所示，他们愿意为此做出让步。然而不幸的是，尽管OECD迄今为止做出了一些让步，但该协议的赢家仍然不是美国。该协议对联邦政府税收能力的影响充其量是“好坏参半”，而且对美国个人和投资于美国公司的美国养老金计划来说大多是负面的，因此，正在海外谈判该协议的美国财政部应该推动更多。
分析表明美国收入将减少
Cole在文章中引用了美国税收联合委员会（JCT）6月20日发布的一份题为《在全球和美国采用OECD支柱二的可能影响》的分析报告。该分析报告表明，如果所有国家都遵守该协议，即使美国遵守协议，则该协议最直接的影响也是美国税收收入减少565亿美元。这主要是因为美国将不得不为外国缴纳的税款提供更高的抵免。JCT还发现，如果美国不颁布支柱二，而其他国家在2025年颁布，那么美国将在未来10年内损失大约1,220亿美元的收入。尽管公司可能会将所得带回美国并减轻其中一些损失，但是财政部是否会获得收入还远未确定。此外，该协议的要求将限制美国制定自己的国内政策——国内税收激励可能会被外国处罚所抵消。从美国公司或股东角度来看，这是一个主要缺点。该协议将帮助甚至要求外国提高对大型MNE的征税，其中许多公司是美国公司，由美国个人或美国退休计划持有。遵守另一种税收制度也将吸收聪明的会计师和律师的时间和精力，他们的时间可以花在更有成效的努力上。
Peterson也认为，GloBE规则网络将是复杂的，存在很多不确定性，但对美国来说似乎是一个失败的局面。根据最佳估计，无论是否采用支柱二，美国财政部都可能损失收入（如果所有其他国家都采用该规则）。即使美国遵守规则，10年内也可能损失565亿美元。如果不遵守，则这一数字将翻一番，达到1,220亿美元。避免损失收入的最好办法是是确保美国继续成为企业愿意投资和发展的地方。然而，全球最低税也会破坏美国鼓励投资的努力。例如，联邦政府允许企业扣除研发成本，以刺激创新。但是，如果一家MNE使用了该扣除，并将其ETR降到了15%的门槛以下，那么会发生什么情况呢？其他国家可能会对其增税，从而削弱国会的预期效果。
此外，Peterson还认为，如果美国财政部损失了外国政府的收入，那么国内活动的税款可能会增加以抵消这一损失。从长远来看，如果公司在决定投资时选择避开美国，则这可能意味着美国的价格上涨和创新投资减少，这意味着你享受的尖端产品和服务减少，你口袋里的钱也会减少。而且随着企业削减成本以弥补损失利润，就业机会和工资可能会减少。如果你或你的退休计划投资于受增税影响的MNE，那么你的收益可能会减少。
美国已经取得了一些“胜利”，但应该要求更多
在7月19日的一次听证会上，众议院筹款委员会的税收小组委员会成员就该协议质问了一名财政部官员Michael Plowjian，如果该协议充其量对联邦政府来说是好坏参半，对纳税人来说是一种损失，那么人们可能会质疑为什么它值得参与。
这样做的最佳理由是，无论美国是否选择参与，支柱二的大部分内容都可能发生。足够数量的国家已经参与其中，它们有权提高自己的税收。这必然会给财政部和美国纳税人带来一些损失。然而，美国可以选择对抗该协议有争议的执行机制，或者至少采取更强硬的谈判姿态，以取得关键让步。正如财政部在听证会上指出的那样，已经取得了一些胜利。7月17日发布的OECD第二套征管指南包括如下两个似乎针对美国国内政治的关键点。
首先，对于税率至少为20%的辖区，该指南将棘手的执行机制推迟到2026年之后。美国的公司税税率为21%。此外，随着美国个人所得税法规的大部分到期，人们普遍预计美国将在2025年或2026年以某种方式解决税收政策问题。OECD的规定为美国争取了下一次重大税收立法的时间。
其次，某些可转让税收抵免，例如拜登政府的《通胀削减法案》中的税收抵免，获得了有利的指南，这使得它们不太可能引发不利。
这些让步表明，美国有强大的能力制定规定并为联邦政府和纳税人确保比协议目前提供的微薄结果更好的结果。因此，美国的谈判代表应该要求更多。美国的研发规定很可能会在该协议下受到不利影响—这一点应该修订。美国的国际税收制度应被裁定对支柱二的目的有效。美国目前的规则已经足够接近支柱二的要求，而且在2025年后美国对外国所得的税率提高后将更加接近。
更广泛地说，美国需要确保美国公司免受外国政府歧视性制度的影响。美国拥有世界上最大的MNE。在可能的情况下，他们的钱应该回到美国储蓄者或财政部的手中，而不是落入外国收税人的手中。外国收税人已经有可能从支柱二获得收入。美国政府应继续就其自身及其公民的利益进行更多谈判。
Peterson也认为美国应该从OECD那里获得更多让步，OECD的第二套征管指南表明美国有能力做到这一点。OECD希望美国采用支柱二，因此建议对公司税税率至少为20%的国家（美国的税率为21%），将全球最低税的执行机制推迟到2026年以后（预计届时美国将颁布重大税收立法）。
虽然第二套征管指南涉及了美国的一些税收抵免，但并不包括可能在支柱二下遭受不利的研发规定。美国将需要保护这些抵免和免受外国政府歧视性制度的影响。最后，由于美国现行国际税收制度几乎与支柱二相一致，因此应被视为可以接受。美国决策者在完全遵守和完全孤立之间有一个中间选择：他们可以与OECD合作，限制全球最低税所造成的损害。
思迈特提醒
真是“会哭的孩子有奶吃”，美国的政客们“步步为营”在以各种伎俩“要挟”OECD包容性框架成员的谈判人员。首先，长期在OECD税收政策与管理中心任职的两位主任退休后，“要挟”OECD任命了曾在美国财政部负责国际税收事务的副助理部长Manal Corwin担任主任；其次，近几个月来，美国国会中的共和党人一直在“要挟”要取消对OECD的资助，指责该组织针对美国，而其“帮凶”无党派的税收联合委员会（JCT）及美国税收基金会估计，如果美国采用支柱二，那么将损失数百亿美元的收入；第三，OECD第二套征管指南中的过渡安全港几乎就是为了迎合美国的需求，针对美国国内政治的关键点，而美国众议院筹款委员会主席、共和党人Jason Smith和参议院财政委员会高级委员、共和党人Mike Crapo在一份联合声明中表示，第二套征管指南承认了共和党人两年多来的警告：UTPR补足税是行不通的、非法的。通过揭露UTPR的根本缺陷，国会共和党人为OECD重新考虑这一侵犯美国主权的非法域外税创造了机会；第四，美国众议院筹款委员会的两党代表团将于8月底前往巴黎与OECD官员会谈，希望当面“要挟”OECD。该次访谈活动原本定于今年早些时候进行，但由于债务上限法案僵局，成员们被困在华盛顿，行程被迫推迟。因此，建议作为发展中国家的经济体应该尽早就其国内税收激励与OECD进行磋商，如中国应在对一些特殊税收激励政策如研发加计扣除等从GloBE规则角度进行详细的影响评估分析后，并就此与OECD包容性框架成员进行有效磋商，尽最大努力说服OECD包容性框架成员的谈判人员认可中国的一些税收激励是满足GloBE规则作为收入处理，而不作为有效税额的减少。
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