城投企业参与城市更新投融资模式选择

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

城投企业参与城市更新项目其投融资模式选择

城市更新资金需求量大，仅靠财政投入难以满足城市更新资金需求，需要通过多种渠道多方筹集。城投更新的参与者和资金来源主要有地方政府、实施主体、原产权所有人、社会资本和金融机构，城市更新根据不同的实施主体和项目类型会产生不同的投融资模式。城市更新项目由政府主导进行实施，其投融资模式有政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。如果引入社会资本来实施，主要的投融资模式包括PPP、投资人+EPC和城市更新基金等模式。

城投企业参与城市更新项目其投融资模式主要有以下选择：

（1）政府授权模式

这种模式是由地方政府授权城投企业作为城市更新项目的投资建设运营主体，资金来源可以是地方政府财政预算安排和发行地方政府专项券，如果项目投资与财政投入之间存在缺口，可以由城投企业通过发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集，城投企业举借债务后偿债资金来源有政府回购、项目收入、财政补贴等。该种模式优势是可有效利用国企资源及融资优势，多元整合城市更新各种收益，能承受较长期限的投资回报；缺陷是收益平衡期限较长、较难，由于可能存在隐性债务风险，导致市场化融资开展困难。

以绍兴市城中村改造建设投资有限公司为例，公司作为绍兴市保障性安居工程建设重要的投资建设主体，担负着当地保障性住房及城中村改造等安居工程的投融资和建设管理任务。公司业务模式是经绍兴市人民政府授权，绍兴市住房与城乡建设局与发行人签订《投资建设与收购（BT）框架协议书》。发行人以BT模式投资建设当地保障性安居工程，建设完工后由市政府负责收购，项目偿债资金来源包括政府回购收入、保障性安居工程项目余房拍卖收入等。

（2）PPP模式

PPP模式是一种公私合作模式，该模式中城投企业作为政府出资方代表，政府通过公开引入社会资本方，将城市更新项目一定期限的特许经营权授予由城投企业和社会资本方成立的项目公司，由项目公司作为城市更新项目投融资、建设及运营管理实施主体。项目投入资金有赖于股东资本金及外部市场化融资，项目收入主要来源于政府购买服务和项目经营收益。该模式的优点是通过市场化运作，引入社会资本提高城市更新效率及经营价值，通过风险收益分摊机制，减轻政府财政压力，但受10%红线影响，运作周期较长，符合PPP回报机制的项目偏少。

以2020年9月重庆市住建委正式启动九龙坡区城市有机更新老旧小区改造项目为例，该项目涉及九龙坡区六个老旧小区改造，改造小区总建筑面积约102万平方米，改造栋数366栋，主要改造内容包括基础设施改造、完善工程建设和提升工程建设，项目总投资估算37180万元。项目通过公开招标选择社会资本（北京愿景华城复兴建设公司、核工业金华建设集团、九源国际建筑公司），由渝隆集团与中选的社会资本共同出资组建SPV项目公司。本项目采用“ROT”运作方式，项目合作期限为11年。项目回报机制为可行性缺口补助。

（3）城市更新基金

在政府的倡导下，城市更新基金已经成为城市更新项目融资中一种常见的城市更新项目投融资方式。目前，上海、北京、广州、重庆等地已经落地城市更新基金。城市更新基金从发起人角度有两种：一种是政府主导的城市更新基金，一般由财政部门负责实施，当地城投公司负责具体代为出资人职责。另一种是市场化企业主导的城市更新基金。城投企业参与城市更新基金一般由城投企业作为政府出资人发起设立基金，吸引各类社会资本参与，组织形式上，城投企业为基金管理人（GP），负责组建基金管理公司和基金日常经营管理，收益为管理费和利润分成；其他参与企业为有限合伙人（LP），以其所投资的金额为限承担有限责任，但不参与基金的日常经营管理，其收益为公司的利润分成。基金构架一般为母基金+子基金，子基金主要针对城市更新的各个阶段或子项目。该模式优势是能够整合各方优势资源，多元筹集资本金及实施项目融资，加快项目推进，有利于发挥国有资本四两拨千斤的作用；劣势是目前城市更新投资回报收益水平、期限等与城市更新基金资金的匹配性不强，成本较高，退出机制不明确，面临实施上的诸多挑战。

2021年 6月2日，上海城市更新基金在上海正式成立，为目前全国落地规模最大的城市更新基金（基金规模800亿元），发起人包括中交集团、招商蛇口、万科集团、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资、上海地产集团，其中，上海地产集团作为基金管理人。该基金采用母子基金架构，分别是为城市更新母基金、一级开发子基金及针对自持商业运营的子基金，基金主要定向用于投资上海旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。

（4）投资人+EPC

城市更新的投资人模式是在地方政府的授权下，由城投企业作为城市更新项目的业主方，通过对外公开招投标确定合作方，城投企业与合作方按照约定股权比例成立项目公司，签订开发投资协议，以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方。投资项目的资本金来源于股东出资，项目其他资金通过市场化融资获得。该模式优势是能够引入大型工程建设单位及专业运营商等社会资本，整合资金优势，实现对大体量城市更新项目的推动实施；劣势是目前满足这样回报机制的片区开发项目较少，受土地政策限制现有项目主要通过工程及政府补贴来实现回报，存在隐性债务风险，融资难度大、综合成本高。

以广东东源县城乡基础环境综合提升工程项目为例，该项目投资额为409240万元，项目采用“投融资+设计施工总承包+运维服务”（投资人+EPC+O）模式实施，建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设、环保基础设施建设等。东源县政府授权东源县城乡建设投资公司作为项目投资主体，通过对外招标，与中标联合体（中铁二十三局集团、中铁建发展集团等）组建项目公司，项目回报为农田垦造指标交易等。

城投企业参与城市更新项目投融资模式对比

上述几种投融资模式城投公司在城市更新项目中多有采用，但各模式在参与者、适用对象、资金来源、融资合规性等方面存在一定的差异。

从城市更新参与者来看，第一种政府授权模式主要是以地方政府为主导、城投企业负责项目实施，一般不涉及到社会资本，PPP模式和城市更新基金都涉及到吸引社会资本参与，投资人+EPC模式也是政府授权模式的一种，但这种模式由城投企业和社会资本共同实施。

从项目使用对象来看，第一种政府授权模式较为普遍，在城投企业具备条件下，各种城市更新项目均可以适用这种模式，PPP模式和城市更新基金适用于项目回报较为明确的项目，投资人+EPC模式满足了体量较大的城市更新项目对资金的需求，因而，成片区域更新开发可以采用这种模式。

从项目开发资金来源来看，第一种政府授权模式资金来源于财政预算安排和城投企业开展市场化融资，可能会产生隐性债务，存在合规性风险，PPP模式和城市更新基金资金来源于股东出资和市场化融资，可以通过风险分摊机制减轻财政压力，投资人+EPC模式资金来源于股东出资和市场化融资，可能会产生隐性债务，存在合规性风险，但可以通过风险分摊机制减轻财政压力。


来源：中证鹏元评级 作者：吴志武

产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
二、综合性片区开发的案例剖析
三、利用XOD模式提升片区开发价值
四、城市更新的典型案例
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、公募REITs
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
二、城市更新下的片区开发模式
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
二、建设准备阶段风险防范
三、建设实施阶段风险防范
四、工程结算阶段风险防范
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
四、国企“做地”的风险及防范
五、做地的杭州模式
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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