地方政府债务风险评估指标分析

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

01 地方政府债务风险预警机制
（一）地方政府债务风险监测与预警
我国中央政府对地方政府债务风险保持高度关注，并积极采取措施规范地方政府债务管理，取得了显著成效。中央及地方建立健全债务风险评估预警和应急处置机制，督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。《中华人民共和国预算法》提出，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，“建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度”。
  
表1-1 地方政府债务风险监测与预警的相关文件内容

（二）地方政府债务风险等级评定
2019年起，财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档。即：

红（债务率≥300%）
橙（200≤债务率<300%）
黄（120≤债务率<200%）
绿（债务率<120%）

图1-1 地方政府债务风险等级
数据来源：中诚信国际

02 地方政府债务风险评估主要指标
政府债务风险评估以债务管理系统数据、年度财政总决算报表、年度部门决算报表以及相关统计数据为基础，确保评估结果客观公正。地方政府债务风险评估主要指标包括债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、综合债务率。

本文以《青海省地方政府债务风险评估和预警暂行办法》为例，该暂行办法中的地方政府债务风险评估主要指标如下：

（一）债务率
债务率该指标反映地方政府动用当期财政收入满足偿债需求的能力，分一般债务率和专项债务率。一般债务率、专项债务率的风险预警线均为100%。

一般债务率=（一般债务余额÷债务年限／一般公共预算可偿债财力）×100%
专项债务率=（专项债务余额÷债务年限／政府性基金预算可偿债财力）×100%
其中，债务年限按4年计算；一般公共预算、政府性基金预算可偿债财力为政府综合财力扣除保工资、保运转等刚性支出后剩余部分。

一般公共预算可偿债财力计算依据为一般公共预算收支及平衡情况表（J08表）和行政事业单位决算表。计算步骤为：首先计算一般公共预算综合财力，其次计算一般公共预算不可偿债财力扣除系数，最后计算一般公共预算可偿债财力。

政府性基金预算可偿债财力计算的依据为政府性基金收支及平衡情况表（J14表）和行政事业单位决算报表。计算步骤为：首先计算政府性基金预算综合财力，其次计算政府性基金预算不可偿债财力扣除系数，最后计算政府性基金预算可偿债财力。

一般公共预算可偿债财力=公共预算行政事业单位部门决算总支出数×（1-一般公共预算不可偿债财力功能分类扣除系数）×（1-一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数）+（一般公共预算综合财力-一般公共预算部门决算支出合计数）×（1-一般公共预算不可偿债财力功能分类全国平均扣除系数或一般公共预算不可偿债财力功能分类全省平均扣除系数或一般公共预算不可偿债财力功能分类本地区扣除系数）×（1-一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数或一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数全省平均占比或按一般公共预算不可偿债财力经济分类扣除系数本地区占比）

政府性基金预算可偿债财力=政府性基金预算行政事业单位部门决算总支出数×（1-政府性基金预算功能分类不可偿债财力扣除系数）×（1-政府性基金预算经济分类不可偿债财力扣除系数）+（政府性基金预算综合财力-政府性基金预算行政事业单位部门决算总支出数）×（1-政府性基金预算功能分类不可偿债财力全国平均扣除系数或政府性基金预算功能分类不可偿债财力全省平均扣除系数或政府性基金预算功能分类不可偿债财力本地区扣除系数）×（1-政府性基金预算经济分类不可偿债财力全国平均扣除系数或政府性基金预算经济分类不可偿债财力全省平均扣除系数或政府性基金预算经济分类不可偿债财力本地区扣除系数）

（二）新增债务率
新增债务率反映地方政府债务增长速度。分一般债务新增债务率和专项债务新增债务率。一般债务新增债务率和专项债务新增债务率风险预警情况在综合债务率中以一定权重予以体现。

一般债务新增债务率=（一般债务余额增长额／上年一般债务余额）×100%
专项债务新增债务率=（专项债务余额增长额／上年专项债务余额）×100%
（三）偿债率
偿债率反映地方政府当期财政支出中用于偿还债务本金的比重。分一般债务偿债率和专项债务偿债率。一般债务偿债率和专项债务偿债率风险预警情况在综合债务率中以一定权重予以体现。

一般债务偿债率=（一般债务还本额／一般公共预算支出+一般债务还本支出）×100%
专项债务偿债率=（专项债务还本额／政府性基金预算支出+专项债务还本支出）×100%
一般公共预算支出=J08表【平衡部分】本年支出+一般性转移支付小计+专项上解+安排预算稳定调节基金+调出资金?政府性基金预算支出=J14表【平衡部分】本年支出+上解支出+调出资金?

（四）逾期债务率
逾期债务率反映地方政府债务余额中逾期债务所占比重。分一般债务逾期率和专项债务逾期率。一般债务逾期率和专项债务逾期率风险预警情况在综合债务率中以一定权重予以体现。

一般债务逾期率=（一般债务逾期债务余额／一般债务余额）×100%
专项债务逾期率=（专项债务逾期债务余额／专项债务余额）×100%
（五）综合债务率
综合债务率反映地方整体债务风险情况。通过对债务率、新增债务率、偿债率和逾期债务率的加权打分，可以得到地方政府的综合债务率，从而更全面反映地方政府的债务风险水平。为避免部分风险指标极值对综合债务率影响过大，可以对分项指标进行适当修正，如债务率>300%、新增债务率>300%的，按300%计算。

综合债务率=Σ分项风险指标值×权重
综合债务率的加权计算中，债务率无疑是最核心、占比最大的风险指标，占比在30%左右；其中，一般债务率比专项债务率占比稍高。比如，青海省一般债务率占比35%，专项债务率占比30%。另外，在综合债务率的加权计算中，新增债务率占比往往最小，一般为2.5%~5%。

表2-1 部分地区的分项风险指标权重（安徽、青海为例）

注：本表内容根据网络资料整理

根据政府债务风险评估结果实施预警，按照不同政府层级承债能力的差异，分别设风险警戒线。部分地区按照综合债务率设置风险警戒线；部分地区按照综合债务率、一般债务率与专项债务率设置风险警戒线。目前政府债务率国际通行的警戒线是100%~120%。

近期，广西发改委发布关于公开征求《广西壮族自治区政府投资管理办法》第五条“建立健全相关工作机制，对于政府债务率超过警戒线（300%）或者出现债务风险事件的地区，要合理控制政府投资强度”。有专家分析，广西将地方政府债务率警戒线设定为300%，可能这个债务率中的债务余额包括了隐性债务，属于地方政府广义债务率。

表2-2 不同地区债务风险警戒线与提示线

注：本表内容根据网络资料整理
来源：和毅咨询 作者：和毅咨询
本文转载已获授权，对原作者表示感谢！
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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