水资源税对用水结构影响的实证分析

李威03

作者：
于佳曦（上海立信会计金融学院财税与公共管理学院）
曾 淇（上海财经大学公共经济与管理学院）

一、引 言
党的二十大报告指出，要“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。对矿产资源的开采或销售进行课税是促进资源节约集约利用、保护生态环境的重要财税手段和有力举措。水资源税作为资源税体系的重要组成部分，对保护水资源具有不可替代的作用。2016年7月1日，我国率先在河北省实施水资源税改革试点；2017年12月1日，又将北京、天津、山西等9个省份纳入水资源税改革试点范围。水资源税改革作为清费立税、完善资源税体系的重要举措，对其政策效果的分析是进一步推进水资源税改革、健全和完善水资源税制度的关键。
从水资源税改革试点的目的看，主要基于以下两个方面：一是促进水资源合理开发利用，比如避免地下水超采等；二是促进水资源节约。现有文献普遍通过验证用水效率考察水资源税改革试点对促进水资源节约的影响，而且水资源税改革试点在提升用水效率、促进水资源节约方面的作用被广泛论证（赵艾凤 等，2021；李静 等，2021；刘晔 等，2022；田贵良 等，2022，刘军 ，2022）。但水资源税在促进水资源合理开发利用方面的研究较为缺乏，仅叶泽斌（2021）利用2014—2019年试点地区中河南、山东、陕西和四川的62个地级城市数据，以及非试点地区中安徽、湖南、甘肃、云南的52个地级城市数据，采用双重差分法对水资源税改革试点政策效应进行分析，结果表明水资源税试点改革可以优化取水结构。为了进一步验证水资源税改革试点政策对于用水结构的效应，丰富关于水资源税政策效应的研究，本文基于“促进水资源合理开发利用”这一政策目标，评估水资源税改革试点对用水结构的影响。
相较于地表水，地下水的超采容易造成更加严重的环境危机。因此，我国水资源税改革试点加大了地下水和地表水供给的结构性调整力度：试点地区的地下水最低平均税额为地表水最低平均税额的两倍或两倍以上。因此，本文提出研究假说：在实行水资源税改革试点后，地下水用水量在总用水量中的占比显著下降，而地表水用水量在总用水量中的占比显著上升，即水资源税改革可能对用水结构产生积极影响。
为了检验上述可能存在的政策效果，本文基于我国2015—2020年地级及以上城市面板数据，使用多时点双重差分法识别水资源税改革试点对用水结构的影响。相较于以往对于用水结构的研究，本文的贡献在于以下三个方面。第一，研究范围覆盖了所有试点地区。相比已有研究只包括了4个水资源税试点地区，本文涵盖了所有10个水资源税试点地区。第二，采用163个地级及以上城市的水资源数据和宏观经济数据作为研究样本，通过多时点双重差分模型进行估计，使估计结果更精准。第三，增加了区域异质性检验，为政策建议的提出提供了更加丰富的现实依据和更具针对性的事实支撑。

二、研究设计

（一）识别策略和模型设定
1.基准回归的模型设定。我国的水资源税改革试点是分时段分地区实施的，因此本文采用如下多时点双重差分模型识别水资源税改革试点的政策效应：


在式（1）中，Strui,t是被解释变量，即城市i在第t年的用水结构。用水结构使用地下水用水率、地表水用水率两个指标分别度量。具体而言，地下水用水率是指地下水用水量（亿立方米）与总用水量（亿立方米）的比值，地表水用水率是指地表水用水量与总用水量的比值。
treati是政策虚拟变量，若城市i进行了水资源税改革试点则该值取1，否则取0。postt是时间虚拟变量，水资源税改革实施之前该值取0，否则取1。需要注意的是，由于水资源税在河北省试点改革的时间以及试点扩围至其他9个省份的实施时间均为下半年，特别是水资源税改革扩围的时间为2017年12月份，因而水资源税改革实施当年的政策效果可能并不明显。因此，本文借鉴刘晔 等（2022）的处理方法，在模型参数设定过程中将水资源税改革试点的时间延后一年，也就是将河北省的试点时间设定为2017年，同时将9个省份扩围改革试点的时间设定为2018年。controlk,i,t是控制变量，借鉴已有研究（赵艾凤 等，2021；刘晔 等，2022），本文选择了降水量（亿立方米）、地表水资源量（亿立方米）、水资源总量（亿立方米）、人均用水量（亿立方米）、人均GDP（元）、人口数（万人）、第三产业增加值占比（%）作为控制变量。除地表水资源量、水资源总量和第三产业增加值占比外，其余控制变量均进行了对数化处理。γi、θt和μi,t分别代表城市固定效应、时间固定效应和随机扰动项。
2.平行趋势检验的模型设定。实验组和对照组在政策实施之前保持相同变动趋势是使用双重差分方法度量水资源税政策效果的前提。本文采用事件研究法检验研究是否满足平行趋势假设，模型设定如下。

式（2）与式（1）的不同之处在于，式（2）中的t为相对于水资源税改革试点的时间，yeart为相对时间的虚拟变量。将时间虚拟变量与政策虚拟变量相交互，其系数反映的就是与水资源税改革试点的前一年（本文选择的基期）相比，交互项的估计系数是否有明显不同。
（二）数据来源和描述性统计
本文所使用的地级及以上城市的宏观经济数据来自《中国城市统计年鉴》以及EPS全球统计数据/分析平台。同时，本文从我国各省份的年度水资源公报中手工摘录了地级及以上城市水资源相关数据并将其与宏观经济数据相匹配。基于数据的可获得性和完整性，本文整理出81个水资源税试点改革城市作为实验组，整理出82个未进行水资源税改革试点的城市作为对照组。本文所使用变量的描述性统计见表1（略）。由于我国不同地区水资源状况差异较大，水资源分布不均衡，因而相关数据可能会出现较多的极端值。为了解决这一问题，本文对使用到的连续变量进行了上下5%水平的缩尾处理。此外，数据来源中有5个指标数据缺失，除第三产业增加值占比缺失约16%外，其余4个指标的缺失量均小于5%。由于数据缺失较多的为宏观经济指标，涉及水资源量和用水量的指标无缺失或缺失极少，因而保留相关指标并使用线性插值法对缺失数据进行填补。

三、实证结果与分析（略）


四、研究结论与政策建议
（一）研究结论
促进水资源合理开发利用是水资源税改革试点的政策目标之一。为了检验这一政策效果，本文利用我国2015—2020年163个地级及以上城市水资源数据和宏观经济数据，运用多时点双重差分法评估了水资源税改革试点的用水结构效应。研究结果表明，水资源税改革试点增加了地表水用水率，同时减少了地下水用水率，起到了优化用水结构的作用。通过平行趋势检验以及安慰剂检验，用水结构优化效应依然成立。进一步区域异质性分析发现，用水结构优化效应在地下水用水率较高的东部地区表现得更为显著。这充分说明水资源税改革可以抑制地下水超采和不合理用水需求，调整优化用水结构，保护地下水资源，促进水资源的合理开发利用。
（二）政策建议
本文的实证分析证实了水资源税改革在促进水资源合理开发利用、优化用水结构上的积极作用。为进一步发挥水资源税的调节功能，本文提出如下政策建议。
1.扩大水资源税改革试点范围。一方面，本文的实证结果表明，水资源税的实施可以有效改善用水结构，促进地下水资源保护，促进水资源的合理开发利用；另一方面，我国大多数省份属于水资源较为匮乏的地区。因此，为了优化用水结构和促进水资源合理开发利用，应进一步扩大水资源税改革试点范围，使更多地区享有水资源税带来的环境保护红利和用水结构优化红利，为我国节约战略的推进提供更加强劲的动力。
2.对城镇公共供水企业区分地表水和地下水设置不同税额。促进水资源的合理开发利用，优化用水结构是关键。从本文的研究结论可以看出，水资源税改革试点促进了用水结构的优化。因此，应进一步巩固已有成果，根据试点城市的政策实施效果和经验进一步完善水资源税的制度设计，对城镇公共供水企业区分地表水和地下水设置不同税额。目前，部分省份（如北京、河南、内蒙古、宁夏、山西、陕西）将城镇公共供水企业细化为居民（非居民）、特种行业、其他行业类别，虽然这能够表明供用水关系，但这样的划分没有体现出城镇公共供水中地表水、地下水的不同税额标准，不利于促进水资源合理开发利用。建议将城镇公共供水企业归为取用水户类别，按照地表水和地下水设置差异税额，鼓励城镇公共供水企业更多取用地表水，进一步优化用水结构。
3.通过税收优惠政策激励企业创新节水技术应用。水资源税改革试点通过设置差别税额发挥税收调节作用，在税额标准设定上，地下水高于地表水，超采区高于非超采区，促使许多企业由抽采地下水转为使用地表水。也有企业实施系统改造、加强循环水再利用，逐步减少地下水使用量。为了进一步鼓励水资源的节约使用，建议对企业进行的技术改造以及节水设备的投入给予一定的税收优惠。比如，对于购买安装高效节水设备的投资额给予企业所得税应纳税额的抵免，或者给予固定资产加速折旧激励，鼓励创新节水技术，等等。
综上，我国应通过有效的制度设计增强水资源税在资源合理利用方面的调控作用，并以此带动经济的高质量发展和绿色发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第7期。）

欢迎按以下格式引用：
于佳曦，曾淇.水资源税对用水结构影响的实证分析[J].税务研究，2023（7）：116-122.


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