国土空间规划体系框架下城市更新的规划土地政策探索

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8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

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城市的生命在于其不断更新并持续迸发的活力，更新是城市永恒的状态和不变的主题。当前我国已步入存量时代，这倒逼各地由点及面开展城市更新工作，实践日益丰富。各地实践表明，更新需要加强规划统筹，强化规划与土地政策的紧密融合，同时规划也要适应更新需求充实提升，把“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿始终。
一、发展背景：城市更新工作的系统性与复杂性
党的二十大报告提出要实施城市更新行动，标志着城市更新行动已经上升为国家战略。这是一项系统工程，强调自上而下与自下而上相结合，需要规划、建设和管理全过程一体化统筹。而且，迈入中国式现代化新征程，国内多样化的地方实践方兴未艾。与西方国家一样，我国城市更新也经历了从物质空间导向到人本主义的转变过程。2006年南京发生的“老城南事件”，促使城市更新真正进入“小规模、渐进式、有机更新”的新阶段。尽管城市更新从概念上有广义、狭义之分，但内涵上均表现出综合性的特点，涵盖了土地集约利用、历史保护传承、产业转型升级、城市品质提升、治理现代化等多个维度，具有系统性特征。

图1 南京市城市更新发展历程

图2 新时期城市更新的目标导向
城市更新工作的复杂性主要表现为涉及多样化更新对象、多元化利益主体，而且要实现多方利益协调和再分配。众所周知，我国现行规划建设管理制度基本上是适应外延扩张型城市化进程而建立起来的，尤其是应对当前增存并重的新形势，相关产权制度、规划管理制度、标准规范、商业模式等已难以适应，且城市更新过程中产权重整、空间管控、建设行为管理和综合效益实现等难题亟待破解，亟待打破既有路径依赖，寻求新的路径创造。
二、制度先行：打通多方政策融合创新的路径
城市更新必须以制度创新和体制改革为先导。近年来，南京适应国土空间规划改革，探索建立起涵盖居住类地段和非居住类地段两类的城市更新政策体系，着力打通规划政策和土地政策融合路径。结合实践案例，按照“谁来干”、“谁出钱”、“怎么干”的政策设计逻辑进行解析。
1、居住类地段更新
以石榴新村老旧小区整治项目为例，作为地产开发遗留下来的“硬骨头”，原“毛地出让”后，面临拆迁难、经济难以平衡、居民意见不一致等诸多难题。
“谁来干”：依据市相关指导意见和实施细则，抛弃了过去政府主导的征收拆迁模式，转变为“政府引导、多元参与”的方式，充分调动个人、企事业单位等多方参与。该项目实施主体为政府指定的国有平台公司。



图3 石榴新村整治前后对比
（左：区位；中：改造前；右：改造后）
“谁出钱”：在资金来源上改变了过去单一依赖政府财政投入的方式，同时也防止地方变相过度举债，建立起多元化投融资机制。该项目开创了实施主体投入、房屋权属人自筹、土地出让金刚性计提、各类专项资金等多元化资金来源渠道，同时政府对各类行政事业性收费和税费予以减免，并提供低息政策性贷款，以此降低实施成本，充分激发市场活力。
“怎么干”：实施路径上多措并举：一是强调片区化统筹，实现土地集约高效利用。该项目更新改造范围过去只局限于产权边界内，新政策施行后，允许将周边零星的边角地、空闲地和非居住用地一并纳入规划范围，而且允许先划拨再协议出让方式供地，这样就解决了地块零散化、碎片化开发的问题，可实现土地开发综合效益最大化；二是针对老旧小区、棚户区、居住类历史地段等更新改造对象，采取差别化更新策略；三是强调等价交换和超值付费原则，实行原地改善、异地改善、货币安置等多样化安置方式。石榴新村住户户型面积多在30-90平方米左右，最小的仅有7平方米左右，故而采取了特定的违建认定和确权登记政策，充分保障了居民利益和有效安置；四是民意优先，重点设立了方案两轮意见征询、循环论证的工作流程，建立起共建共治全过程社会参与机制。进而，该项目45天签约期内居民签约率高达97%，有效保障了项目实施。其间，责任规划师制度也发挥了良好成效，搭建起各方主体间沟通协调的重要桥梁；五是以公共利益和民生保障为前提，探索弹性规划管控方式。该项目中对建筑高度、间距、退让、日照和停车等规划指标管控适度放宽，虽不满足技术规范要求，但均充分征得相关物业权利人和利害关系人同意；六是深化“放管服”改革，简化规划审批流程。如南京市针对不涉及新建建筑物或构筑物，或附属绿化、环卫等配套建设，已出台了两批方案审查和规划许可豁免项目清单。

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图4 石榴新村规划总平面的演变

图5 方案两轮意见征询流程

图6 石榴新村整治前后建筑布局及相关指标比较
2、非居住类地段更新
主要围绕老旧工业区、商业区和高校科研机构等城镇低效用地再开发工作展开，南京市制定了相应实施细则。
“谁来干”：在实施主体上，强调自主更新改造，也可引入社会资本合作开发，或者土地规划用途为商品住宅，或原有权利人有开发意愿而无开发能力的，可由政府主导，依法收回或回购再出让。
“谁出钱”：在建设资金上，根据更新方式而定，有土地使用权人自主承担，也有以地出资或入股、社会资本投入等多种方式。以南京江宁区新禄汇产业中心项目为例，2021年原企业资不抵债，法院判决2.3公顷用地使用权转给债权人，但由于债权人无项目开发经验，进而一直空置，后经街道办事处出面协商，债权人同意出资改建，并由政府整体租赁后委托第三方专业化机构运营和对外招租，签订监管协议，要求引入企业年亩均税收不少于35万元。目前已入驻企业14家，预计亩均税收超过70万元，并从项目启动到招商投产仅半年时间，取得了显著的综合效益。
“怎么干”：一是强调从过去的“拆除为主”转向“留改拆”，建立起老城功能品质提升、创新赋能产业转型、新动能新业态培育、片区统筹连片开发等分层分类差别化更新模式，并建立健全与之相匹配的政策配套。例如，涉及历史文化资源活化利用的带方案出让、定向挂牌等土地供应政策，鼓励工业用地增容不增收土地价款，针对新业态新产业和硅巷建设的土地5年免租和协议出让政策，以及引导服务配套完善的土地和建筑复合利用政策等。南京市江宁开发区百家湖硅巷工业连片改造，就是在政府片区统筹下，由社会资本投资主导，通过土地使用权人自主更新改造，实现降本增效和活力激发的典型案例。二是强调土地集约高效利用，推动产城融合与复合开发，如南京制定出台了存量工业用地高标准厂房建设政策，实现产业上楼、配套完善、分割转让等，产生了较好的社会经济效益。三是创新建立正负面清单管理方式，一方面强调项目实施要符合国土空间规划要求，与周边城市规划功能相协调，另一方面，法不禁止皆可为，实现精细化管控与弹性引导相结合。
三、规划引领：将城市更新贯穿国土空间规划全过程
城市更新政策体系建立后，南京强调系统思维、创新思维、底线思维，实现规划引领、行动落实，面向央地事权分配和实施管理需要，提出城市更新的规划框架，将城市更新贯穿于“五级三类”国土空间规划全过程。省级以上层面强调更新政策的顶层设计，市级及以下层面则关注相应规划编制和实施，实现“一级政府、一级事权、一级规划”，并且强化总体规划、分区规划、详细规划和相关部门专项规划之间的衔接与协同。

图9 城市更新的规划框架示意
其中，以南京特大城市为例，市级国土空间总体规划重在“摸家底、识对象、定目标、划片区、明策略、列清单、善治理”；以南京市秦淮区为例，分区规划则重在结合城市体检评估和潜力分析，建立更新地区评价指标体系，识别更新对象、划定更新单元，制定分单元规划指引，并以综合项目包形式明确近期行动计划；以荷花塘历史文化街区和小西湖历史风貌区为例，详细规划层面建立起“更新单元——实施单元”分层编制、分层审批的工作机制。这里更新单元作为控规单元的一种特定类型，基于行政主导和功能传导原则划定，实现片区统筹。小西湖更新单元内基于216个产权地块，动态确定了127个实施单元，并制定相应管控图则。同时，完善详细规划动态编制和更新维护机制，尤其是针对不涉及强制性内容调整的，进一步简化报批程序。

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图10 各级国土空间规划中城市更新的自上而下传导与自下而上反馈落实
图01：市级总规中更新重点区域划定（南京市）
图02：区级总规（分区规划）中更新单元划定（秦淮区）
图03：详细规划中实施单元划定及管控图则（小西湖更新单元）
四、建议与展望
城市更新首先是理念、制度和方法的更新。基于此，当前自然资源部总结各地实践经验而成的城市更新的规划和土地政策指引，是国家城市更新行动实施的重要顶层设计，具有重大理论价值和改革突破，也为各地城市更新深化实践明晰了创新方向。尤其是当前改革迈入深水池，城市更新作为重要的工具创新，要贯穿国土空间规划全过程，才能发挥出在自然资源“调查—权属—规划—利用—修复—管控—执法”全要素全流程闭环管理中的核心和依据作用，有效落实“两统一”职责，并赋能国家高质量发展和治理体系现代化。
来源：南京市规划和自然资源局、自然资源部
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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