地方政府隐性债务化解“3+12”策略工具

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

01 地方政府隐性债务化解概述

2023年6月26日，审计署发布《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，“49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元”。地方政府隐性债务是社会各方关注的重点问题，虽然自新《预算法》等实施以来，进入了地方政府债务规范管理新阶段，但是，地方政府仍存在各种隐性债务。单单是审计署公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示：5个省的6市县违规举债，合计形成隐性债务154.22亿。因此，为避免引发财政危机等，采取有效的措施化解和控制隐性债务尤为重要。
表1-1 关于隐性债务规模的测算

（注：该表摘自《统筹发展与安全：中国政府债务研究》部分内容）
结合我国地方政府债务管理发展，可将地方政府隐性债务化解过程大致分为：2015-2018年的地方政府债券置换地方政府存量债务阶段、2018年-至今的化解存量与严控增量阶段。
1、2015-2018年：地方政府债券置换地方政府存量债务
2014年下半年，国发〔2014〕43号文和财预〔2014〕351号文对存量债务按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理工作。“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换”。同时，强调要剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务，地方政府新增或有债务必须严格限定在依法担保范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
与此同时，新《预算法》实施之后，由于地方政府合法举债的唯一途径为发行地方政府债券。地方政府与融资平台间的债务关系首次明晰，标志着首轮政府债务化解工作的开启。根据财政部披露数据，2015-2018年，全国分别发行3.20万亿元、4.88万亿元、2.77万亿元和1.35万亿元置换债券，合计12.20万亿元。
2、2018年-至今：化解存量与严控增量
在新《预算法》实施的过渡阶段，地方政府不规范的通过PPP、政府购买服务等方式大量融资，新增了政府隐性债务。2017年7月，政治局会议提出了“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年8月，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）明确隐性债务范围，并在全国范围内开展隐性债务摸底统计，要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。
表1-2 关于政府隐性债务化解的相关文件

随着债务化解工作的不断推进，中央层面先后推出地方债特殊再融资债券、建制县隐债化解试点、全域无隐债试点等化债方案，各地方政府因地制宜积极化解存量隐性债务。在各地政府2023年的预算报告和政府工作报告当中，共有十多个省份（自治区、直辖市）提及了隐债化解进度。其中，北京和广东表示已经完成全域无隐性债务试点任务要求；内蒙古也已经实现了3个旗区的隐债清零；广西、河南、江苏、宁夏、青海、陕西、甘肃和天津表示超额完成年度化债任务。
02 地方政府隐性债务化解策略
对于地方政府债务化解策略，学术界、政府职能部门等不同主体基于自己的功能定位从原则、理论、实践操作层面提出不同解决方案或形成不同解决模式。2018年，财政部在《地方全口径债务清偿统计填报说明》第十五条“债务化解计划”提到了六种债务化解方式，包括“安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金和经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解”。
结合国家相关政策、学术理论以及实践经验，我们提出了围绕“债务平滑、债务转化、债务偿还”三大策略方向，主要运用“债务置换、债务重组、PPP、特许经营、混合所有制改革、股权合作、ABS、REITs、产权交易、资产上市、私募融资、基金投资”十二种工具，建立明确的债务化解规划，制定分年度债务化解目标，切实有效实现政府隐性债的化解，促进地方政府投融资运作健康可持续。

图2-1 地方政府债务化解策略与工具
（一）债务平滑
债务平滑是指在政府或国企平台无法直接化解集中清偿压力时，通过国企平台以债务置换和债务重组实现债务周转偿还。其中，债务置换通常是指通过适当的利率折合借来新债还上旧债，包括银行债务展期、公司债券置换等。债务重组是指采取调整债务本金、改变债务利息等各种手段，对债权债务结构进行调整，以达到减轻债务压力等目的。
遵义道桥是债务置换展期的典型案例。在当地政府协调下，遵义最大的城投发债主体遵义道桥建设（集团）有限公司将银行贷款展期20年，前十年不还本、只付息，后十年逐步还本、同步利率也由4%-7%，降至约3%。
（二）债务转化
债务转化即根据隐性债务项目的经营性程度，积极创造条件进行规范化市场化改造，转化为合规债务。该策略具体可以采用PPP、特许经营、混改等方式。债务转化需要具备三个条件：
（1）对具有稳定现金流的政府隐性债务项目，可将其合规转化为企业的经营性债务；
（2）对具备经营条件的政府隐性债务项目，可通过引入社会资本等方式，将其改造为社会资本的债务；
（3）对实行市场化改造的隐性债务项目，应当合法合规调整债务主体，理顺政企关系，真正实现市场化运行。凡实行市场化改造隐性债务项目，在经过相关部门审核确认后，再对该项隐性债务作相应注销处理。

图2-2 债务转化示意图
例如，某市的供水公司存在隐性债务，社会资本通过股权收购和增资该供水公司，覆盖隐性债务规模。社会资本获得市政府授予的特许经营权，同时社会资本承担原供水公司的债务。社会资本提供全市供水的运营服务，市政府通过调整水价并对社会资本的供水服务进行付费，社会资本通过经营收益偿付对应的隐性债务。
（三）债务偿还
债务偿还是指地方政府或国企平台通过存量资产盘活、财政资金、国资增收等方式直接清偿化解地方政府隐性债务。在当前政府可用财力紧张的情况下，如何实现政府存量资产的有效盘活是关键。
1、存量资产盘活偿还
存量资产盘活偿还是指采取各种方式来整合资产并且利用好现有的资产，实现国有资产保值增值，利用回收资金偿还政府隐性债务。基于国家政策文件，以及实践经验，政府存量资产盘活方式总结为以下四大方式：
? 资产更新改造运营盘活，是指对资产进行改扩建、规划调整与定位转型，使得存量资产使用功能提升、运营效率提升，充分挖掘资产潜在价值，实现存量资产的盘活。
? 资产资本运作配置盘活，是指以资本最大限度增值为目的，通过资产证券化、REITs、上市等对资本进行运筹和经营，将缺乏流动性存量资产转化成流动性强的金融产品，提高资金的利用效率。
? 资产市场化效率盘活，是指通过PPP模式、混合所有制改革、股权合作等市场化方式，引入并借助第三方的专业化技术、管理经验等，提高资产运营效率与质量，进而盘活存量资产。
? 资产出售变现盘活，是指通过拍卖、公开招标或协议转让方式，获得资产转让收益盘活存量资产。

图2-3 存量资产盘活方式
例如，某市污水污泥处理项目采用TOT方式，由政府方指定机构与社会投资人共同出资成立项目公司。项目公司向政府方支付特许经营权使用费，获得本项目污水处理厂、污泥处理厂、排水管网和泵站的特许经营权。共计盘活资金36.8亿元（特许经营权转让费用），部分用于化解政府隐性债务。
2、财政支出偿还
财政支出偿还是指政府将到期债务还款纳入当年财政支出预算，统筹安排一般预算资金（税）、基金预算资金（土地）、经营性补贴等，偿还年度到期债务。财政支出偿还，既为地方债务风险提供了安全网，又为地方各大国有企业转型发展提供支撑，在发展中化解债务。
例如，2018年海口市人民政府印发《海口市2018-2019年政府性债务化解规划方案通知》，从调配财政资金方面提出控制经常性支出、盘活存量资金、盘活土地资源三点要求。其中，压缩经常性支出，统筹新增财力，每年将从因体制调整形成的新增财力的50%部分用于偿债。
3、国资增收偿还
国资增收偿还是指国有企业通过提质增效举措或通过资本市场运作等，使得国企获得经营性增收与资本性增收用于偿还到期债务，或者上交财政收入用于偿还政府债务。其中，经营性增收偿还主要是通过业务重构、资产整合重组、管理提升等提质增效措施实施债务偿还。资本性增收指国企优质经营资产，在上市或私募融资过程中以未来收益进行估价退出获取收益。
例如，太原重工面通过资本市场运作等实现国资增收偿还债务。面对对主营产品市场持续低迷、资产负债率及偿债成本高企的困境，太原重工公告向控股股东太重集团定向增发股票募集资金12.46亿元，用于偿还银行贷款，成功化解债务危机。
03 地方政府隐性债务化解关键问题
（一）地方政府支持是关键
地方政府隐性债务化解意义重大，涉及范围广，如资产整合重组、公共服务项目政府购买服务、存量PPP实施、区县和乡镇资产整合等，需政府方建立统筹协调机制。政府方的全力支持是债务化解成功与否的关键，政府方全力支持可保障政府方、财政局、国资委、国有企业等各单位沟通协调顺畅，共同完成地方政府隐性债务化解方案的实施与落地。
（二）科学规划债务化解方案
政府债务管理与化解工作具有复杂性、专业性、规范性等特点。需要把政府债务与非政府部门债务通盘考虑、政府债务风险管理与金融风险管理相结合、充分认识政府债务可能出现的新变种等。因此需要政府聘请专业咨询机构，从目的、要求、方式、方法、进度等方面进行统筹安排，形成专业科学的化债方案。按照化债方案推进步骤和工作要求，做到工作目标、任务内容、推进方法、标准要求、工作责任的清晰明确。
（三）推进政府投融资体制改革
地方政府需深化政府投融资体制改革，积极推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，依法依规开展市场化融资。完善政府方与国有企业的重新定位，严格区分政府投资与企业自主投资，严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限。建立完善企业自主投资决策，保障企业自主经营。针对地方政府项目运作需进行科学论证，充分利用资本市场丰富的金融工具，比如REITs、ABS、PPP、融资租赁等，为政府基建项目建设提供资金保障，同时结合政府投融资模式，合理制定项目运作方案。
附件：部分地区政府债务化解举措

（注：该表格根据网络资料整理）
来源：和毅咨询 作者：和毅咨询
本文转载已获授权，对原作者表示感谢！
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
（一）区域发展战略的演进
（二）城市是生生不息的有机生命体
（三）“人产城融合”发展理念
（四）城市长期综合财力的内涵
（五）城镇化投融资的总体形势
二、综合性片区开发的案例剖析
（一）部分典型案例深度分析
案例1：苏州工业园区的高质量发展
案例2：广州知识城案例深度分析
案例3：杭州富春湾“ABO+F+EPC”模式创新
案例4：唐镇新市镇的轻资产操盘案例
（二）国企操盘片区开发的机制
（三）国企操盘的多元化收入
（四）片区开发的理念与要点
（五）国内部分典型案例清单
三、利用XOD模式提升片区开发价值
（一）TOD模式的理念与案例
案例5：香港地铁的TOD经验
案例6：深圳地铁六号线TOD模式实施方案
（二）EOD与XOD模式典型案例
案例7：纽约中央公园EOD案例
案例8：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
案例9：杭州钱江新城与钱江世纪城XOD案例
（四）实施XOD模式的要点
四、城市更新的典型案例
（一）城市更新项目的特点
（二）城市更新项目的典型案例
案例10：广州永庆坊微改造项目
案例11：上海太平桥片区棚改区蜕变为新天地
案例12：深圳的“大冲村”蝶变为“华润城”
案例13：嘉里中心上海金陵东路拆改留项目
（三）城市更新的主要投融资模式
案例14：上海城市更新中心与更新基金
（四）城市更新要点小结
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
1. 不动产领域的主要投资策略
2．项目全生命周期策划谋划
2．全生命周期的融资工具组合
案例1：中国国际贸易中心打造城市封面
案例2：上海太平桥棚户区蜕变为新天地
案例3：密云古北水镇的投融资模式
二、盘活存量资产
1．近期盘活存量资产的政策
2．盘活存量资产的主要方式
3．依托存量资产的策略性融资
案例4：宁波五路四桥存量PPP案例
4. 实质性资产转让
案例5：上海自来水浦东公司股权转让项目
5. 通过资产证券化盘活资产
案例6：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
6. 固定收益型的类REITs
案例7：中信启航专项资产管理计划
案例8：沪杭甬徽杭高速资产支持专项计划
7. 通过PPP模式盘活存量资产
案例9：赣州章贡区养老服务PPP项目
8. 通过上市公司盘活资产
案例10：上海城投的经营性业务板块上市
9．盘活存量资产的要点
三、公募REITs
1．REITs的定义与核心特征
2．REITs的投资特征
3. 美国REITs概况
案例11：美国铁塔REITs
4. 亚洲REITs发展概况
5. 分派收益率和综合收益率
案例12：吉宝企业集团的REITs体系和主动管理能力
案例13：凯德集团的“投资基金+REITs”模式
6. 公募REITs与上市公司
7. 公募REITs的比较优势
8. 境外REITs上市及走势的启示
9. 国内基建REITs政策要点
10. 试点产品的交易结构
11. 已发行部分试点产品的情况
12. 快速批量推广的制约因素
案例14：中金普洛斯仓储物流REITs案例
案例15：越秀集团利用境内外REITs市场多轮证券化
案例16：招商局商业房托基金及博时招蛇REITs
13. 国内公募REITs的创新方向
14. 对不动产投资主体的建议
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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