基于碳定价视角对我国开征碳税的思考

李威03

作者：
高 萍（中央财经大学财政税务学院）
高羽清（中国人民大学财政金融学院）

碳定价是各国参与全球气候治理、引导碳减排的重要政策工具。近年来，经济合作与发展组织（OECD）、世界银行等发布了一系列有关碳定价实施情况的研究报告。2021年10月，《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》提出，要“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”。在税收政策工具中，碳税是直接运用价格信号促使二氧化碳减排的显性碳定价手段，将碳税置于碳定价的视角下展开研究，有利于对我国碳定价现状进行全面分析，从而为碳税的开征提供更为客观的必要性论证。

一、运用碳定价促进碳减排的理论分析
碳定价是指政府对二氧化碳排放加征一定的费用，分为显性碳定价和隐性碳定价。显性碳定价是与二氧化碳排放量或化石燃料含碳量直接挂钩的价格工具，通常由政府通过碳税或碳排放权交易方式实施；隐性碳定价是与二氧化碳排放量或化石燃料含碳量间接相关的价格工具，比如对能源产品征收的消费税。
（一）碳定价是基于价格信号的碳减排政策工具
碳定价是以最低成本促进碳减排的一揽子政策措施的基石，其实质是将经济主体产生的气候外部性成本内部化。由于经济主体需要对排放的每单位二氧化碳付出成本，促使其将气候变化因素纳入经济决策的考量。这有利于鼓励碳相关产品的生产、消费乃至投资模式的转化，促进绿色低碳发展。碳定价方式下，经济主体可以根据市场价格信号，通过成本与收益分析，决定采用适合的方式达到规定的排放要求，因此有利于提高全社会的减排效率。此外，作为《2030年前碳达峰行动方案》中政策保障的重要组成部分，碳定价手段的使用可以提升二氧化碳减排一揽子政策的效率水平，更好地发挥多种政策协同减排的作用。
（二）碳税与碳排放权交易复合手段更具优势
碳税与碳排放权交易同为显性碳定价手段：碳税源于庇古税理论，实施中由政府确定碳价格，经济主体决定排放量的大小；碳排放权交易由政府确定允许排放量，企业通过市场决定为排放权愿意支付的价格。从国际实践看，在碳减排的起步阶段，主要使用碳税手段。比如，二十世纪九十年代以斯堪的纳维亚国家为代表开征的碳税。自京都议定书将碳排放权交易纳入减排方式后，碳排放权交易手段的运用逐渐增多，比如以欧盟为代表建立的碳排放交易系统（Emissions Trading System，ETS）。截至2022年4月，不同国家或地区已实施和计划实施的碳定价手段共71项（已实施68项，计划实施3项），其中37项为碳税，34项为碳排放权交易。从理论层面看，碳税和碳排放权交易各有利弊。碳税实施成本较低且更具公平性，但减排效果不确定；碳排放权交易可以控制碳排放总量、灵活性强，且能较好地与国际碳市场接轨，但排放指标分配的公平性、排放价格的波动性、排放量监测的技术性等都是难以回避的问题。因此，单一手段的使用存在缺陷，构建碳税与碳排放权交易协同的复合机制在促进减排的效果、兼顾公平与效率等方面更具优势。实践中，很多国家或地区同时使用两种手段。比如：英国、法国、丹麦、瑞士等18个国家建立了国家层面的碳排放交易体系和碳税制度，加拿大不列颠哥伦比亚省等4个地区建立了地区层面的碳排放交易体系和碳税制度。对于我国而言，全国碳排放权交易于2021年7月16日开市。为了实现碳达峰碳中和目标，进一步研究开征碳税是构建有效碳定价机制、完善应对气候变化措施的重要内容。
（三）征收碳税具有多重红利效应
首先，碳税能促进温室气体减排。通过对二氧化碳排放课征一定的税收，可以引导低碳产品的生产与消费。其次，在引导减排的同时，碳税具有较好的财政收入功能。尽管碳税的实施会减少化石能源的消费，但由于提高了销售价格，并且化石燃料的使用具有一定程度的刚性，碳排放量下降的同时碳税收入仍然可以增加。最后，在保持收入中性（即开征碳税的同时减少所得税等负担）的前提下开征碳税，有助于优化税制。Pearce（1991）将碳税的这一职能称之为“双重红利”。将部分税基从传统的资本、劳动等有利于经济发展的生产要素转向二氧化碳排放等不利于气候和环境的行为，既可以促使经济主体的活动更符合人类社会发展的基本要求，又能减少税制对资本、劳动等资源要素配置的扭曲，使税收制度更具经济效率。

二、我国碳定价现状下碳税开征的必要性

我国碳定价方式包括显性碳定价和隐性碳定价两类（见表1，略）。显性碳定价即碳排放权交易，全国层面的统一碳排放权交易市场于2021年7月16日正式启动；隐性碳定价包括对汽油、柴油等征收的消费税，对原油、煤炭、天然气等征收的资源税。现行碳定价主要存在以下问题。
（一）碳排放权交易覆盖范围有限且配额免费发放，排放数据难以监管
2021年7月，全国碳排放权交易市场的启动标志着国家层面的显性碳定价方式在我国正式使用，但从覆盖范围看，仅纳入了电力行业，而黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业等排放量大的行业均未覆盖。同时，电力行业以碳排放强度控制为基础，依据不同机组类别设定相应的碳排放基准值，对企业所需的排放配额实行免费发放。仅纳入电力行业并且对排放配额实行免费发放，决定了现行碳排放权交易手段的调控力度和效果极为有限，通过碳排放权交易市场难以形成体现碳排放许可权稀缺性的有效价格水平。此外，准确可靠的碳排放数据是碳市场规范、有效运行的基本条件，但从实施情况看，数据获取流程的监管难题、燃煤元素碳含量适用的制度漏洞、数据造假等问题突出，对碳市场正常运行的基础构成严重损害。
（二）现有税收手段缺乏低碳导向的明确价格信号
经过多年努力，我国已构建了多税种多环节协同发挥作用的环境税收政策体系，以不断适应生态文明建设的要求。现行税制中对化石燃料征收的资源税、消费税，由于提高了相关能源产品的销售价格，一定程度上能引导能源消费量，客观上可以起到一定的二氧化碳减排功能。但资源税于1984年开征，消费税于1994年开征，当时背景下国际国内层面对气候变化的认识尚处于相对初级的阶段，上述税种的开征目的和职能定位自然也未考虑应对气候变化的影响，对运用税收手段促进二氧化碳减排未作专门的制度安排。因此，从总体上看，我国既缺乏显性碳定价的税收手段，又缺乏低碳导向的明确税收价格信号。尤其是碳达峰碳中和目标提出后，对于国务院《2030年前碳达峰行动方案》中提出的“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”这一重要部署，尚未作出充分的政策回应。
（三）现行碳定价方式及水平不利于应对欧盟碳关税的影响
2022年12月欧盟各方已就欧盟碳关税的主体内容达成一致，明确将从2026年正式实施。欧盟未来征收碳关税时，允许抵免进口产品在原生产国已缴纳的碳价格，因此，原生产国的碳定价机制越完善、碳价格与欧盟越接近，则欧盟碳关税覆盖范围内的产品对于原生产国的负面影响越小。目前，我国与欧盟的碳定价机制存在较大差距，主要体现在覆盖行业和碳价水平两方面。欧盟ETS覆盖行业广，包括电力行业、制造业和航空业，我国ETS仅覆盖电力行业，其他行业既未纳入碳排放权交易体系，也未征收碳税。此外，根据经济合作与发展组织（OECD）对碳定价分数（Carbon Pricing Score，CPS）指标的估计，即使我国建立了涵盖100%电力行业排放与60%工业排放且碳价格达到每吨75元的全国碳排放权交易市场，CPS60得分仍仅达到19%，不足欧盟的一半。这意味着我国对欧盟出口的大部分产品可能获得的碳价格抵免都非常低。欧盟碳关税的实施将使我国相关出口企业的碳价格被欧盟地区收取，出口企业负担增加的同时，我国政府也不能取得相应的财政收入。
综上分析可见，我国应积极研究开征碳税，充分运用显性碳定价手段，加快形成合理有效的碳价格，提升碳减排一揽子政策的制度效应。

三、碳税立法路径、负担设计及配套措施的基本思路
从国际实践看，碳税引入的立法路径、负担设计和规避负效应的配套措施是开征碳税需要解决的基本系统性问题。我国可在借鉴国际经验的基础上，结合我国的具体情况统筹设计，稳妥推进。
（一）碳税立法路径选择
尽管税种的名称存在差异，但开征碳税主要有两类立法方式：一是开征单独的二氧化碳税；二是将原有的能源税改造为碳-能源税，改造后能源税由传统能源税和碳税两部分构成。上述立法方式对我国均具有参考意义。鉴于我国已开征环境保护税，第一类立法方式可通过在环境保护税中设立专门的二氧化碳税目来实现。第二类立法方式在我国也具备现实的基础。我国尽管没有开征专门的能源税，但消费税涉及对成品油的征收，资源税涉及对煤、原油、天然气等的征收，均可作为对化石能源征收碳税的制度基础。碳税的征收范围和征收成本是影响立法路径选择的两大主要因素，而基于国际经验和我国现实，依托消费税和资源税相关税目进行附加征收是兼具公平与效率的选择。具体分析如下。
1.征税范围对路径选择的影响。碳税征税范围的设置，主要有宽覆盖法和补充法两类。宽覆盖法是指征税范围尽量广，如南非将化石燃料使用、生产过程、产品使用以及无组织排放产生的二氧化碳均纳入征税范围。采用宽覆盖法的国家或地区将碳税作为其“旗舰”减排政策。该方法有利于降低减排总成本，并可以减少部门内的碳泄漏，对设定激进减排目标的国家或地区具有吸引力。补充法是将碳税应用于ETS未涵盖的行业和活动。该方法认为，将运输、建筑等行业纳入ETS的成本过于昂贵或者不切实际，对其使用的化石燃料征税更为恰当，目前已被法国、爱尔兰、丹麦和葡萄牙等欧盟成员国广泛使用。我国如果选择宽覆盖法的碳税，则适用在环境保护税中专设二氧化碳税目的立法路径；如果选择仅对化石燃料的使用征税，则既可在环境保护税中增设税目，也可在资源税、消费税中附征碳税，但两种路径相比，后者既能满足调控范围的需要，又能最大限度依托和利用已有的制度及征管基础。考虑到我国已启动碳排放权交易市场的现实背景，采用补充法的碳税制度有利于体现碳定价手段实施中的公平性，因此，应采用对资源税、消费税相关税目附征碳税的立法方式满足征税范围选择的要求。
2.征管成本对路径选择的影响。征管成本主要与征收方法相关。碳税采用按排放量征税、按化石燃料使用量征税两种方式。前者需要建立一整套有关二氧化碳排放量的测量、报告和审核制度（Measuring，Reporting and Verification，MRV），其监测技术、数据监管都对纳税遵从提出了很高的要求，征管成本大；后者通过燃料使用量估算二氧化碳排放量，实践中一般直接按燃料的销售数量征税，征管成本小。总体而言：采用宽覆盖法的碳税制度难以避免对二氧化碳排放量的监测要求，需要建立复杂的MRV制度；采用补充法的碳税制度，则可按化石燃料使用量或销售量征税。因此，从征管成本角度考虑，采用补充法的碳税制度并依托资源税、消费税附加征收是我国碳税立法路径的较优选择。具体而言，结合碳-能源税改革的国际经验及我国制度基础，可考虑依托汽油、柴油消费税以及煤资源税进行附加征收。例如，假设对汽油征收100元/吨二氧化碳的碳税，换算后的税率约为0.22元/升汽油，则可在现行1.52元/升的汽油消费税基础上，征收0.22元/升的碳税（许文，2021）。
（二）碳税负担设计
1.税率水平需兼顾多种因素科学设定。各国或地区基于不同的考量，采取的税率相差很大，幅度范围从每吨二氧化碳3美元至168美元不等。按碳排放产生的社会成本设置税率是符合外部成本内部化原理的理论方法，但不同条件和方法下测算的数据相差很大。比如：美国和加拿大2014年估算的每吨二氧化碳的社会成本约为40美元，德国的估算则超过130美元。实践中，很多国家或地区根据减排目标、基准参考值设计税率。比如，瑞士的税率与减排目标联系，2016年达到每吨二氧化碳87美元。基准参考值则包括主要贸易伙伴、周边国家或地区的税率，碳市场的价格等，比如葡萄牙、冰岛将欧盟ETS的碳价格作为决定本国碳税税率的因素之一。我国可在综合考虑上述主要参照因素的基础上，结合相关行业和企业的可承受力设定具体税率水平。
2.采用阶段式提高税率的方式稳步推进。循序渐进地提高税率有助于减少碳税实施阻力。这一做法已被很多开征碳税的国家或地区所采用。我国可从设置相对较低的税率开始，分阶段逐步提高，减少其对经济社会可能产生的影响。
3.均衡碳排放权交易和碳税机制的基本负担水平。税率水平的确定应与碳排放权交易市场经济主体应承担的最低排放成本统筹考虑。由于碳排放权交易市场形成的价格具有波动性，并且发放的免费配额并没有实际承担相应的成本，既不利于碳减排，也有损碳定价的公平性，因此，建议对碳排放权交易覆盖的企业根据碳税税率设置碳价下限值。当交易价格低于规定的下限值时，相关企业应补足差额，以均衡碳排放权交易和碳税两种机制的基本负担水平。
（三）避免碳税负效应的措施
碳税的课征必然会加重碳密集型行业企业以及低收入群体的负担。各国通常采取一定的措施对碳税对于经济或人们生活的负效应予以应对。避免负效应的配套措施主要有两类。第一类是对排放密集型企业给予税收优惠，以保护其竞争力。税收优惠政策采用的同时会削弱碳税的价格信号，因此，部分国家对这种方式的使用作了限定。比如：丹麦根据公司与政府签订的有约束力的减排协议予以退税，瑞士根据公司与政府签订的有约束力的减排协议给予豁免。第二类通常通过降低所得税等负担以减轻碳税对企业和消费者的影响，或者针对低收入群体给予所得税减负，比如葡萄牙对于低收入家庭的所得税予以减免等。该方式在保留碳价格信号的同时，通过减轻企业和居民其他税收负担的方式规避负效应。从我国情况看，近年来减税降费的持续实施已为碳税提供了一定的课征空间。我国可在评估碳税影响的基础上，科学制定碳排放密集型企业的税收优惠措施，保证碳税的多重红利得以实现，促使碳定价手段更好地助力“双碳”目标的实现。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第7期。）

欢迎按以下格式引用：
高萍，高羽清.基于碳定价视角对我国开征碳税的思考[J].税务研究，2023（7）：39-44.


-END-
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