广州“留用地”历史盘点及活化模式解析

启金智库

8月4-6日广州 | 国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题

村集体存量用地活化是广州城市更新永恒不变的主题，8月5日，广州市政府常务会议审议通过村镇工业集聚区更新改造新政，将市场的眼光引向了活化村集体存量用地改造方向。而除村级工业聚集区方向，留用地也是村集体用地盘活获取经济收益的重要方向之一，本期合一特从“村集体留用地”视角，就其历史发展进程及盘活路径进行解析，梳理其中业务机会。
广州留用地的前世今生
广州村集体留用地的利用探索从1992年番禺区试点开始，如今已过“而立之年”，在近30年的发展历程中，其经历了试点推行、暂缓实施、恢复实施及全面完善四个阶段。
01 试点阶段（1992年-1997年）
1992年，番禺区政府出台《关于加强土地管理规定的通知》，首次提出留用地政策，规定按征地数15%～20%的比例留给镇村建设土地，此为留用地伊始。至1995年，《广州市土地管理规定》办法出台，留用地正式从政府规范性文件上升为地方性法规，实现“段位升级”。
02 暂缓阶段（1998年-2004年）
1998年，由于国家土地管理法规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，集体留用地开发路径受限。2000年广州市人大全面废止《广州土地管理规定》，广州的留用地活化全面进入暂缓阶段。
03 恢复阶段（2004年-2008年）
直至2004年，《关于深化改革严格土地管理决定的通知》中明确提出“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，使留用地开发进入了复苏阶段。2008年，随着征地制度流程进一步完善，国家规定集体所有建设用地使用权可以依法流转，广州市在《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》中规定留用地可按征地面积的 10%～15%比例进行指标核算，允许采用承包经营、租赁经营、转让等多种方式进行留用地开发，此为全面恢复阶段。
04 全面完善阶段（2009年至今）
2009年至今是留用地开发的政策全面完善阶段，包括2009年广东省出台的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》，对留用地核定比例、选址原则、用地报批、用地性质等进行规定，并提出留用地可以折算货币补偿。
2012年出台的《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）>的通知》提出留用地指标可选择货币补偿、实物留地、置换物业多种方式兑现。
2018年广州市人民政府办公厅出台《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》规定留用地指标面积按实际征地面积的10%核定，留用地在项目征地范围内安排的按项目征地面积的1/11核定指标，设定留用地容积率上限为2.5，明确留用地实物留地的抵扣指标，简化和规范留用地审批程序，在细节层面实现聚焦。
2020年出台的《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》鼓励国有和集体留用地入市流转，允许留用地适度调剂使用，加大政府统筹开发力度，鼓励引入市场主体合作开发。
整体来看，当前留用地制度正处在政策逐步完善，鼓励活化开发的阶段，市场正积极探索多种兑现方式落实留用地，但在实操中却面临“留而不用，用而低效”的严峻问题，那么当前留用地的盘活路径有哪些呢？
活化广州留用地的三类模式
按操作主体划分，当前广州留用地活化主要可划分为政府主导、村集体主导，以及被开发商纳入旧村改造中的三大类模式，其中又包含多种具体细分模式。
政府主导模式
一为政府推动的核心模式，其又细分为三种，一为政府统租，进行整体招商模式，二为政府统租，留用地出租收益进行利益分成模式，三为政府直接收储，统一开发模式，即政府收储的国有性质留用地进行公开出让，扣除收储成本后，将土地出让金的一部分存入村集体公共账户，其余部分用于村集体购买或置换土地附属物业。
此类方式的核心特点皆是把村集体的留用地权益交由政府统筹运作，最终实现留用地的活化。村集体层面可获取优质物业而不耗费过多精力。如增城区新塘镇上岭村210 亩留用地，位于增城开发区核心区。由增城区政府主动介入，将其中146亩留用地收储后作为居住用地公开出让，余下64亩划拨给新塘镇政府建设大型商业综合体，政府指导引入万达集团，上岭村将物业租赁于万达，租赁期限20年，租金按照合同按周期递增，累计租金高达7.15亿元。三方得利，是留用地政府主导活化的典型案例。

增城新塘万达广场项目（注：图片来源于网络，若有侵权请联系删除。）
村集体主导模式
从村集体主导模式的大类别来看，其包括村集体自主开发，村企合作开发，而村企合作开发又分为土地（物业）出租，及留用地入市转让等。
村集体自主开发模式典型如黄边商业大厦项目，其位于广州市白云区鹤龙街道，是黄边村首个自主开发的村集体留用地项目。此类模式适用于留用地区位条件较好、土地价值高的项目，项目资产的所有权、经营权、收益权全部归村集体所有，但对村集体经济实力和自主开发运营能力有较高要求。

黄边商业大厦项目（注：图片来源于网络，若有侵权请联系删除。）
在村企合作层面，核心模式为村集体以土地作股或物业做股、开发商以资金作股，由企业对留用地进行开发建设，建成物业及收益按相关约定分成。典型案例如白云汇广场项目，2016年3月，隶属白云汇集团的延汾商业物业管理有限公司”以“450万元+无偿配建61601.6㎡物业” 的方式取得广州市白云区马务村7亩集体留用地40年土地使用权，村分成物业交由白云汇集团返租。项目在片区形成了良好的商业氛围，树立了优秀的留用地村企合作标杆。
纳入旧村改造模式
留用地纳入旧村改造范围内是未来核心趋势，即村集体申请将留用地指标纳入旧村改造范围，留用地计算权益建面，自筹建安费，不纳入改造成本。开发商将部分复建安排在留用地地块，与村集体合作开发留用地权益建面，一般由开发商负责建设，获得60%左右权益建面（具体比例由开发商与村集体协商确定）。
典型案例如广州黄埔区大观村项目，项目总改造范围5.11公顷内，包含旧村3.53公顷，留用地1.58公顷，最终实现了留用地的活化开发。

广州黄埔区大观村项目（注：图片来源于网络，若有侵权请联系删除。）
此外，南沙区曾重点推进实施“货币+物业”兑换留用地政策，留用地以居住用地公开挂牌出让，土地出让金扣除垫付征地成本及费用后全额返还给村集体，其中30%的现金直接拨付村集体，剩余70%用于回购村所得商业物业，物业回购后由开发商返租。该模式由于见效快、回报高，十分受地产投资商的青睐。典型项目有佳兆业于2020年获取的乌洲村项目。
2018年，南沙区为加快旧村改造的进展，发布《关于南沙区开展“货币加物业”兑现村留用地推进旧村庄更新改造工作的通知》（穗南更新函〔2018〕52号），提出留用地开发联动旧村改造模式。该模式的主要要点有三个：1、编制留用地与旧村改造统筹结合方案，对留用地的开发和旧村改造进行整体布局；2、留用地先行挂牌出让，但同时约定留用地项目的商品房预售须与旧村改造进程挂钩；3、旧村改造项目招商时，政府和村民偏好同一开发企业。典型项目有南沙东湾村项目。
南沙区东湾村地处区新行政中心和商务中心位置，区位优势明显，但是村内现状建筑的品质和整体景观环境等都较差，在蕉门河中心区迅速发展和自贸区快速建设的背景之下，其改造的迫切性不断提升。于2018年，南沙区政府开始推行留用地开发联动旧村改造的政策，并将东湾村列入首批试验名单中。东湾村主要有两个开发项目（见下图），一个是旧村改造项目，改造范围包括凤凰大道左侧的旧村地块和其以南的少量留用地，另一个是凤凰大道右侧的的留用地开发项目，采取的是“货币加物业”的开发模式。

目前，南沙“货币+物业”兑现留用地的政策已过期，而留用地开发联动旧村改造模式因为存在旧村改造项目和留用地开发项目连锁停滞的潜在风险，推进较缓慢。2022年6月17日，南沙发布《关于促进农村集体经济发展留用地兑现工作的意见（第二次公开征求意见稿）》，提出“货币补偿、物业置换、实物留地”三种方式兑换留用地，但该政策目前未正式发布实施。
结 语
留用地与旧改联动双赢
整体来看，当前留用地活化的几种路径各有优势，但在城市更新的大浪潮之下，通过纳入旧村改造的政策路径有望成为主流趋势。
当前广州旧村改造在“大起大落”后迎来复苏时机，但在新起点下，建设用地指标缺少等问题在村改项目推进过程中逐渐凸显，从近期公布的广州各区旧改项目建设指标来看，可谓僧多粥少，而留用地纳入的方式即可活化村集体留用地，又可为项目增加开发建设指标。
留用地纳入旧村改造，一直是政策鼓励的方向。2019年6月28日，广州市规划自然自资源局发布的《广州市规划和自然资源局关于加快推进留用地兑现工作意见的通知》（穗规划资源规字[2019]3号）第（六）条，提出“鼓励留用地纳入“三旧”改造。”2020年8月12日广东省自然资源厅发布的《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效利用开发的通知》（粤自然资规字[2020]4号），再次提出鼓励留用地纳入“三旧”改造，并明确了留用地纳入改造的规则。
综上，建议开发商积极把握机遇，推进留用地纳入“三旧”改造统筹开发利用的入市流转模式，实现各方共赢。
来源：广州城市更新
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
二、综合性片区开发的案例剖析
三、利用XOD模式提升片区开发价值
四、城市更新的典型案例
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、公募REITs
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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