区县政府股权财政往事：青岛崂山

启金智库

说到股权财政、投行式地方政府，论者多以合肥、深圳为例，然而它们与区县级政府还是有距离。今日推荐青岛崂山区，以及他们始于2008年的股权投资探索和逐步转型。
山东省青岛市崂山区是我国较早探索“财政资金股权投资”方式的地区之一。崂山区从2008年就开始“试水”，2008年，他们拿出1亿元财政资金组建专业公司，尝试“股权投资”方式。10多年来，他们不断完善“股权投资”模式，助力一大批科技企业成长。
财政资金“股权投资”究竟改变了什么？经济日报记者调查后发现，这种方式解决了传统扶持难以贴近市场需求的问题，变“死钱”为“活钱”，提高了财政资金利用效益，并能更大限度实现政府产业思路。
改变源于短板
“崂山区提出‘股权投资’模式源于科技扶持资金花不完，这暴露了传统扶持政策的短板。”作为亲历者，青岛巨峰科技创业投资有限公司董事长董天涛告诉记者，“2008年以前，崂山区的科技扶持资金主要配套于省市相关资金，一个项目最多上百万元，但几年下来，剩下1亿多元没花出去。”这一方面意味着科技企业不够多，另一方面这种“撒芝麻盐”式的做法对急需资金度过困难期的科技企业来说，可谓杯水车薪，由此也形成一个奇特现象：科技企业得不到有效资金支持，而政府的科技扶持资金还花不完。
如何让科技扶持资金发挥更大作用？当时的崂山区委、区政府创新性地提出了“股权投资”模式，拿出1亿元组建了崂山区科技创业风险投资公司，来直接投资科技企业。虽然是公司投资，运营方式仍是行政化的。公司董事长由崂山区财政局国资科负责人兼任，由崂山区财政局分管国资的副局长主管，科技企业则由科技局与财政局筛选，由区政府办公会最终决策。
通过新运营方式，公司成立后相继投资了海信网络科技、特锐德等多家科技公司，助力他们不断发展壮大。随着科技企业的发展，“股权投资”模式也获得不菲收益。“仅以海信网络科技为例，目前分红实现的收益为投资额的近3倍。”董天涛说。
2016年，由于国家政策调整，崂山区下决心让科技创业风险投资公司走市场化之路。“公司更名为‘青岛巨峰科技创业投资有限公司’，彻底以市场化方式运营‘股权投资’模式。”董天涛说。
2017年9月，崂山区对区内高层次人才创办的企业以直接股权投资的方式予以支持——给予最高2000万元、占股比例不高于20%的投资，投资期原则上不超过5年，股权优先转让给被投资企业的科技工作者、经营管理人员、股东等。2018年8月崂山区又出台新办法，对“股权投资”模式升级。“这次升级的重点一是投资额扩大，二是不以营利为目的。”崂山区财政局副局长辛慧珺告诉记者。
之所以进一步升级“股权投资”模式，缘于发展中遇到了新问题。当时，崂山区大力发展多个新兴产业，并相应设立了区级新旧动能转换引导基金，试图利用财政资金撬动社会资本，扶持新兴产业。但在实际操作中，市场化投资基金更多以追求利润为目的，偏重于投资成熟期项目。“我们近年来引进的新兴产业项目许多都处于初创阶段，投资风险较大，投资额高，社会资本投入较少。因此，政府引导基金在支持初创期和早期项目方面存在缺位。鉴于此，区委、区政府才决定进一步升级‘股权投资’模式，目标是扶持壮大战略性新兴产业。”辛慧珺说。
方向如何把握
记者在采访时发现，崂山区的“股权投资”大体上可以分为3种类型：雪中送炭型、战略合作型、人才扶持型，无论哪种，均与崂山区确立的战略性新兴产业密切相关。
“我们2018年创业时，遇到的最大困难就是缺少启动资金。当时，几位创始人为筹集资金自掏腰包，甚至抵押了房产。”青岛镭测创芯科技有限公司总经理李荣忠提起创业伊始十分感慨，“前期产品研发、生产投入都需要资金，这是企业能否顺利度过初创期的关键因素。”
该公司几位创始人均为中国海洋大学老师，他们深耕激光遥感领域20年，实现了与国际最先进技术的“并跑”。“但是，我们从技术到产品需要经过样机—中试—量产几个阶段，十分‘烧钱’，仅做各类第三方测试认证就需数百万元，启动资金很快捉襟见肘。关键时刻，巨峰科创伸出援手，于2018年底向我们投资数百万元，并带动另一家投资公司投了资。”李荣忠告诉记者。这次投资堪称雪中送炭，让他们很快完成了多个产品的测试认证，公司2019年业务收入一举突破千万元，同年山东省新旧动能转换基金又对其开展了千万元级的战略投资。
“我们目前已实现了芯片自主设计、核心器件自主研发和制造，能够为‘环境气象立体检测’‘智慧风电’‘透明海洋’提供高性能、高可靠性的产品和系统解决方案。粤港澳大湾区珠海金湾海上风电场项目，就应用了我们的技术和产品。2020年，我们营业收入达到了5000万元。”李荣忠说。
崂山区对歌尔微电子股份有限公司的投资，则属于战略合作型投资。今年3月，崂山区另一家国有平台公司青岛微电子创新中心有限公司完成了对歌尔微电子股份有限公司的Pre-IPO轮投资，投资金额约5.5亿元。歌尔微电子本轮总融资额约21.5亿元，青岛微电子创新中心成为出资额最大的战略投资方。
“这次投资是我们围绕微电子产业做好生态的举措之一。”青岛微电子创新中心有限公司董事长刘青告诉记者，微电子企业的研发周期一般为5年至10年，投入巨大，风险较高，很难得到社会资本青睐。为在这一具有战略意义的产业领域发挥政府“补位”作用，崂山区从2018年起，将“股权投资”大部分资金投向该领域企业，已投资大唐半导体、青岛信芯等8家企业。
“国内外战略性产业的发展历程都不是纯粹的企业行为，政府也发挥了重要作用。”刘青告诉记者，政府背景的投资资金不以营利为目的，投资期可以长达10年，退出机制灵活宽松，解决了市场化资本对于新兴产业项目不敢投、投不进的问题。“因为有产业政策和直投资金的带动，崂山区这两年集聚了青岛一半以上微电子产业项目。”刘青说。
刘青认为，政府的投资支持也能坚定社会投资者信心。他举例说，青岛矽昌通讯2018年从上海迁来时，正处于芯片迭代研发期，需要大量资金投入，但迟迟引入不了新资金，企业难以为继。当时，崂山区看好该项目技术和团队，给予了政府投资资金的支持。“国有资本的注入让企业信心大增。经过两年持续研发，矽昌通讯被国内头部资本机构和产业资本看好，陆续引入2亿元增资，并与行业头部企业建立了战略合作关系。”刘青说。
对于青岛铝镓光电半导体有限公司的投资，则属于人才扶持型。庄德津研发的氮化镓和氮化铝晶体属于第三代半导体材料，一旦实现产业化，市场前景不可限量。2009年，他选择回国创业，与朋友凑钱后，投入1000多万元，开始了研发。“我们先后被列入过国家和山东省重大技术专项支持，在资金都花光难以为继之时，崂山区以高层次人才‘股权投资’方式向我们投资2000万元，让研发得以延续。”庄德津告诉记者，崂山区专门在院士智谷为他们安排了研发场所，“现在已做成1.5英寸半导体材料，离可以商用的2英寸近在咫尺，最近就能给大家一个惊喜。”庄德津说。
记者发现，与市场化投资的逐利性不同，政府背书的“股权投资”模式能在更大程度上体现政府的导向性，最大限度实现政府的产业思路。与传统财政扶持相比，“股权投资”又引入了市场化项目遴选机制，解决了传统方式难以贴近市场需求的问题，还能变“死钱”为“活钱”，通过退出机制实现财政资金的效益放大，从而实现财政资金“滚雪球”式利用。
顾虑怎样消解
崂山区“股权投资”模式所投企业有着特定界限，一方面要聚焦政府确定的重点产业，另一方面要集中有限财力投早投小，存在较大风险。风险投资界有个说法，投10个项目有1个成功，就能赚回所有投资。崂山区的“股权投资”又有3年之内退出只收本金的政策，这对所投企业的成功率提出了更高要求。
对于这种高风险、高要求，实际操作者还是心存顾虑。“万一投资失败了，职责怎么界定？”作为具体执行人，辛慧珺心里忐忑。
董天涛同样对此有所顾虑，他直言，现在所投企业必须是崂山区的企业，以免投资失败“说不清楚”，而这与巨峰创投成立时要走出崂山的初衷渐行渐远；同时，由他们直投的项目也在减少。“尽管要‘鼓励创新，宽容失败’，但如何把握这个界限没人说得清。因此，近几年我们参股了20只基金，许多项目尽量让这些基金来投。”董天涛说。
这些顾虑是国有创投风投企业共有的担心。为此，崂山区于1月份专门出台了关于建立国有企业容错纠错机制的暂行办法，明确提出：“坚持容错纠错并举，应容尽容、当纠则纠，坚定不移地为改革者撑腰，为担当者担当，切实解除干事创业者的后顾之忧；坚持依规依纪依法，合理划定容错边界，把严明纪律和鼓励创新有机统一起来。”
“股权投资”模式是否会取代或削弱“拨款式”扶持？这是众多科技型企业的顾虑——毕竟能获得“股权投资”的企业凤毛麟角，“拨款式”扶持作为普惠政策能让更多科技型企业得到支持。辛慧珺认为，崂山区传统的“拨款式”企业扶持方式并没有被弱化，而是朝着更精细化的方向转变。“去年，崂山区新修订出台工业互联网等9个产业政策，‘一业一策’政策达23个，全年兑现产业扶持资金20.7亿元，惠及项目100多个。”
此外，兑现模式也在升级。在今年初举办的崂山区企业家和产业领军人才大会上，崂山区启用了山东省首个“免申即享”政策兑现平台，在制造业单项冠军奖励、独角兽企业奖励等7个方面率先开展试点。“以往，奖励资金兑现往往需要半年以上。这一平台将流程优化后，兑现时长将压缩到10个工作日以内。”崂山区企业服务中心主任张华东告诉记者，该平台大大简化了企业申报流程，目前已向区内企业和人才直接兑现资金5345万元。
团队走向专业
“落户青岛之前，巨峰科创负责人与我深聊了5次，最终被他们的专业精神所吸引，确定进驻巨峰科创大厦。”青岛罗博数码科技有限公司董事长殷述军接受记者采访时说。
殷述军曾在深圳外企工作，辞职创业后考察过多个城市，最终落户青岛崂山区。“我们自主研发的智慧笔系列产品，可以捕捉在任意纸张上书写的笔迹，随写随录，英语、练字、口算都可以，目前全国80%的在线教育网课都在使用我们的产品。”殷述军告诉记者，从2017年底巨峰科创投资300万元开始，他们的业务进入加速期，“2017年销售收入只有930万元，2020年就达到1.2亿元，今年将达到2亿元。”
“投资罗博科技完全是基于专业化研判，我们的投资专业团队对其进行各种专业化尽调、论证，最终决定投资。”董天涛说，“实践证明我们的研判是准确的。”
通过打造专业团队铸造专业精神，是崂山区“股权投资”模式最大的收获，也是把这个模式“做长远”的底气。董天涛认为，“‘股权投资’模式仅依靠行政决策是做不长远的，走专业化是必由之路。”
不过，从行政决策转型到专业化研判，崂山区这条路走的并不平坦。“我们起初都不知道怎样做审慎性调查。”董天涛告诉记者，他们从商业投资机构“挖”过来几位专业化人才，组建了专业化团队，同时找到专业的市场化基金公司一起研判项目，边干边学。“没有几年实战积累，是谈不上专业化的。”
“每年，我要考察200多家企业，部门要给100多家企业写分析报告，但最终能投资的企业不到10%。”巨峰科创高级投资经理张萍毕业于国际名校的金融专业，曾在一家私募基金做分析师，她告诉记者，他们选择投资标的时更看中其核心技术、市场前景等，主要指向企业的未来。对于企业的考察流程很多，初步分析—前期尽调—立项—详细尽职调查—内部投资建议书—内部投资决策委员会讨论，其中风险评估贯穿项目研判全过程，遇到不同类型的企业，还要请相关专家多轮论证。
基于这种专业精神，巨峰科创已成为圈内知名投资公司。2018年以来，他们已直接投资34家企业，有5家成功上市。
政府股权直投
2021年3月9日，崂山区国有平台公司——青岛微电子创新中心有限公司完成了对歌尔微电子股份有限公司的Pre－IPO轮投资，投资金额约5.5亿元。歌尔微电子本轮总融资额约21.5亿元，青岛微电子创新中心成为出资额最大的战略投资方。
从崂山区对微电子产业的布局，可以看出股权直投的重要作用。微电子企业的研发周期一般为5至10年，投入巨大，风险较高，不容易得到社会资本的青睐。为了在这一极具战略意义的产业领域发挥政府的“补位”作用，崂山区依托青岛微电子创新中心，投资了大唐半导体科技有限公司、青岛矽昌通信技术有限公司、青岛合启立智能科技有限公司、青岛铝镓光电半导体有限公司等5家企业，投资总额约5亿元。
目前，崂山区共投资新旧动能转换引导基金10支，政府以25亿元认缴出资，撬动大量社会资本参与，形成了超过290亿元的基金总规模。为更好发展战略性新兴产业，加速培育支柱企业，崂山区突破财政资金使用中的不合理限制，创新推出单个项目最高投资年限可达10年、累计投资额度最高可达1.3亿元，3年内退出免息、4至5年退出以同期银行贷款基准利率计息等优惠条件，为一些初创期战略性新兴产业项目提供了强力支持。
“强支持”带来了“好发展”。投资1亿元招引落户的大唐半导体项目，经营首年即实现8400万元营收，2020年克服疫情影响实现7000余万元营收，迸发出强大的发展潜力。
来源：经济日报2021
产融公会 & 启金智库 将于 2023年8月4-6日 在 广州 举办 城镇化投融资高级研修班（第十九期）《国企做地、片区开发、城市更新、盘活存量、公募REITs、项目风险管理的投融实务和案例解析专题》，特邀5位有丰富经验的实战型专家主讲实操经验与案例。本次研修班适合进行土地整理、片区开发、城市更新、基础设施建设运营、EOD/TOD/IOD项目的各类单位和公司，包括但不限于地方政府机构、城投公司、开发区管委会、园区平台、建设施工企业、规划设计公司、社会资本、投资运营商、银行证券保险信托保理等金融类机构、公募基金REITs管理人等参加。诚邀贵单位派员莅临！
【课程提纲】
第一讲、新形势下“人产城”融合发展理念下的城市综合开发（含城市更新）要点与案例
（时间：8月4日上午09:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、城镇化投融资的理念与逻辑
二、综合性片区开发的案例剖析
三、利用XOD模式提升片区开发价值
四、城市更新的典型案例
第二讲、城镇化领域核心资产培育、盘活存量资产与公募REITs
（时间：8月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，现任上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、公募REITs
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：8月4日下午17:00-18:00 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、新形势下片区开发（含城市更新）项目投融资模式探讨
（时间：8月5日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：靳林明，竞天公诚律师事务合伙人。国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组法律专家、国家发改委和财政部PPP专家库法律专家、财政部城镇综合开发项目案例集审核专家、发改委基础设施补短板领域项目评审专家、并参与了发改委第一批基础设施REITs试点项目的相关工作。
一、片区开发模式演变及政策发展趋势
（一）片区开发定义及概述
（二）2014年以前片区开发投融资模式及政策
（三）2014年-2019年片区开发投融资模式及政策
（四）2019年以后片区开发投融资模式及政策
（五）片区开发最新政策及发展趋势分析
二、城市更新下的片区开发模式
（一）城市更新概念及政策概述
（二）以城市更新开展片区开发的主要模式（交易结构、常见问题、案例）
1.国企做地模式
2.国企引入投资人合作模式
3.市场主体参与一级开发模式
4.市场主体参与一、二级联动模式
（三）城市城市更新下的片区开发模式思考与建议
三、目前其他常见的片区开发模式及主要问题（交易结构、常见问题、案例）
（一）现有其他常见模式
（二）现有常见模式的主要问题
1.授权+股权合作模式
2.EOD模式
3.招商引资模式
4.其他
（三）片区开发模式思考与建议
第四讲、政府投资项目全过程风险防范及案例
（时间：8月5日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：钟泉，中量工程咨询董事长，中国建设工程造价管理协会资深会员、常务理事、专家委员会委员，中国工程咨询协会工程管理委员会专家委员会副主任。
一、前期谋划阶段风险防范
（一）资金谋划风险
（二）可研风险
（三）全过程工程咨询
二、建设准备阶段风险防范
（一）招标风险
（二）勘察风险
（三）设计风险
（四）EPC项目风险
（五）超概防范与治理
（六）风险分担
三、建设实施阶段风险防范
（一）工程变更风险
（二）不合理赶工的风险
（三）施工方案变更的风险
（四）不可抗力
四、工程结算阶段风险防范
（一）工程结算风险
（二）工程纠纷处理
第五讲、新形势下土地开发(含城市更新)项目投融资和合规创新实务及落地实操
（时间：8月6日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：林正刚，中国经济体制改革研究会理事，财政部金融专家，国家发改委和财政部双库专家，中至远资本总裁。
一、土地储备与开发项目投融资实务要点分析
1、土地储备业务的流程及合规性要求
2、平台公司与社会资本方如何合规介入土储业务？
3、土地出让金如何合规用于片区开发项目，建设时序、土地供应及预算如何衔接？
4、土地储备项目政府采购工程和服务能否融资？政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？
5、土地储备项目与片区综合开发项目的联系与区别
6、什么是生地出让、毛地出让、熟地出让？
7、如何分析片区项目的可融资性？
8、哪些情况可以带方案出让土地、打通土地一二级开发？如何实现土地开发一二级收入联动
9、专项债解决土储资金的模式与要点
10、从便于融资的角度应该如何规划片区项目或相应的个子项目
11、如何进行片区项目资金平衡分析？
12、如何确定片区开发投融资模式？
13、如何进行片区综合开发开展市场化融资？
14、如何规避“以国企购地方式虚增土地出让收入”？
15、什么是产城融合用地？有哪些支持政策？
二、土地开发投融资模式解析及案例分享
1、土地出让金返还模式（合规要点）
2、委托代建+采购工程、采购服务模式
3、做地模式（广州做地十条的优劣势）
4、投资人+EPC模式
5、专项债模式
6、土地一二级开发分段+联合模式
7、股权（基金）合作+施工模式
8、二级赎买一级模式
9、反向委托（或反向购买）模式
10、包装借款模式
三、片区综合开发结构化合作模式案例分享
1、“政府授权+城市合伙人+EPC”模式
2、片区综合开发项目 “投资合作+EPC”模式
3、专项债+土地模式
4、专项债+市场化融资模式
5、认购基金+施工总承包模式
6、股权回购退出+EPC模式案例解析
7、平台摘地+融资合作建设运营模式案例解析
四、综合开发项目政策联动自平衡模式
1、城市更新模式
2、TOD模式
3、EOD模式
4、IOD模式
5、矿山生态修复自平衡模式
6、砂石资源自平衡模式
7、“先招后拍”模式
8、什么是M0用地？什么是M9用地？有哪些支持政策？如何融资
第六讲、国企做地的实务操作与风险防范
（时间：8月6日下午13:30-16:30 ）
·主讲嘉宾：龚军伟，广州市人民政府法律顾问、广东华宪润科律师事务所(律房律地团队)主任，曾在广州市国土房管局工作10年。
一、什么是做地？——广州的做地新规
（一）广州市两份做地文件对做地的定义
1.《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号
2.《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号
（二）广州做地的六个特点
（三）做地VS收储VS旧改的差异
（四）广州市土地储备的市、区分工与分成
二、为什么做地？———旧改的问题与不足
（一）旧改困境
（二）旧改困境的根源
（三）做地能解决什么？
三、如何做地？——国企“做地”的工作内容
（一）基本流程
（二）8大注意事项
四、国企“做地”的风险及防范
（一）十大风险
（二）国企筹资做地，是否会构成地方政府隐性债务？
（三）交储款如何计算及支付？
（四）如何征收？
（五）公开出让还是协议出让？
（六）增值税该如何缴纳？
（七）做地方案的内容
（八）其他问题
五、做地的杭州模式
（一）杭州做地起因
（二）做地管理体制
（三）做地主体职责
（四）做地征拆体制机制
（五）征拆补偿安置标准
（六）项目带动片区做地
六、广州地区国企“做地”案例分析
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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